張則行 何精華

關鍵詞：數字技術;環(huán)境政策執(zhí)行鏈;剩余信息控制權;委托—代理理論

中圖分類號：C93 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2022）01-0111-10

一、引言

作為聯(lián)結“政策期望與（所感知的）政策結果”的中間變量，政策執(zhí)行對于實現(xiàn)政策目標的意義是不言而喻的。[1]2在我國，中央生態(tài)環(huán)境治理的目標能否實現(xiàn)深刻依賴于地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行過程，即國家生態(tài)環(huán)境治理的愿景需通過環(huán)境政策執(zhí)行鏈轉換為客觀實在的環(huán)境治理效能。然而，由于政府縱向層級間關于治理信息的不對稱性分布以及政策執(zhí)行的排他屬性，環(huán)境政策執(zhí)行在地方層面普遍存在著“斷裂”的現(xiàn)象。所謂“斷裂”是指各級政府及其功能性部門在原科層制結構下形成的圍繞特定職能而建構起來的政策執(zhí)行閉環(huán)系統(tǒng)被隨機或非隨機的干擾因素阻隔，導致政策執(zhí)行鏈轉化機制被破壞進而無法實現(xiàn)特定目標的集體行動過程。有學者從寬泛的體制意義上將前者歸因于環(huán)境治理的公共品屬性、環(huán)境分權管理下的行政發(fā)包制以及“條塊分割背景下環(huán)境監(jiān)管權威的碎片化配置”[2]。同時，也有學者意識到橫亙于政府組織與政策對象之間的“水平斷裂”源于其互動規(guī)則、信息流與利益流之間出現(xiàn)明顯的“裂縫”。[3]

概而言之，組織間的利益沖突、政策資源的匱乏以及普遍存在的信息鴻溝成為環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的主客觀因素。與此同時，隨著數字技術的快速更迭換代及其在國家不同治理場景中的廣泛運用，智慧監(jiān)測、智能傳感、移動APP等數字技術對修復和完善環(huán)境政策執(zhí)行鏈進而推動達成國家生態(tài)環(huán)境治理目標發(fā)揮著愈加重要的作用。[4]比如，信息和通信技術的普及增加了政策執(zhí)行的透明度，增強了政府環(huán)境治理的回應性等。當前學界已注意到數字技術創(chuàng)新為環(huán)境治理效能拓展的新空間并由此延展出諸如“智慧環(huán)?！薄爸腔坌铜h(huán)境治理”等概念模型和分析框架。[5][6][7]

總體而言，當前的文獻雖然在“數字技術與環(huán)境治理”的題域下進行了諸多有益探索，但大多屬于粗線條的整體式勾勒，對于數字技術與環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂過程的互動機制缺乏深入研究。有鑒于此，本文圍繞“數字技術對于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的修復機制”這一主題展開研究，著重探討以智能監(jiān)測設備與移動APP等為代表的數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的修復功能及其內在機理。研究發(fā)現(xiàn)，數字技術對于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂存在著“黏合劑效應”，即在多任務委托代理的環(huán)境分權治理下，作為代理人的地方政府因掌握環(huán)境剩余信息控制權而引致環(huán)境政策執(zhí)行鏈的雙向斷裂，與此同時，數字技術依靠其獨特的“控權”與“賦權”機制在很大程度上實現(xiàn)了對“斷裂”的黏合，以確保環(huán)境政策執(zhí)行者對屬地環(huán)境治理投入足量的注意力。不過，數字技術僅是確保環(huán)境政策執(zhí)行鏈完整通暢的必要而非充分條件，且其“黏合劑效應”的有效發(fā)揮亦需其他要素的有力配合。因此，在實際運用過程中，應辯證看待其工具價值。

二、剩余信息控制權與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的修復機制

在經濟形態(tài)與勞動分工日益精細化的現(xiàn)代社會，生態(tài)環(huán)境治理愈加成為高知識密度的領域。故此，伴隨著日趨精密的環(huán)境政策執(zhí)行過程，環(huán)境治理的地方性知識不斷涌現(xiàn)。在此背景下，相較于環(huán)境集權治理，環(huán)境分權體制顯現(xiàn)出了更大的優(yōu)勢。由是，中央政府將環(huán)境治理的剩余信息控制權賦予地方政府以提高其治理效能，從而實現(xiàn)中央政府的環(huán)境治理目標。但在多任務激勵結構下，剩余信息控制權的濫用造成了環(huán)境政策執(zhí)行鏈的雙向斷裂。

（一）環(huán)境分權治理與環(huán)境政策執(zhí)行鏈

與其他類政策相似，環(huán)境政策執(zhí)行過程也是由一整套復雜的委托—代理鏈條貫穿而成。自20世紀70年代我國開啟環(huán)境治理事業(yè)始，學界依據央地政府間關于環(huán)境事權與財權的分配模式，將我國縱向府際間的環(huán)境治理體制稱為“中國式環(huán)境聯(lián)邦主義”，即具有中國特色的環(huán)境分權管理體制。[8]在該體制下，中央政府（上級政府）與地方政府形成典型的委托—代理關系。在完全信息假設下，中央政府（上級政府）供給生態(tài)環(huán)境治理這類純粹公共品具有保證分配正義的優(yōu)勢，即在中央集中管理模式下，中央政府（上級政府）完全掌握環(huán)境政策制定與執(zhí)行過程所生產的全部知識或信息，并就此對不同地域間的環(huán)境治理功能進行精準定位和實時監(jiān)控。[9]然而，經濟學意義上的完全信息在政府管理實踐中是不存在的，中央政府（上級政府）的集中管理一方面將受到無數信息噪音的干擾，從而減弱其對地方政府失當行為實施制裁的可靠性，另一方面因囿于其自身資源、能力和注意力的有限性，獲取地方性知識將產生規(guī)模龐大的行政費用。[10]因此，從世界其他國家尤其是西方發(fā)達國家的普遍經驗來看，環(huán)境分權治理成為克服中央集中管理弊端的理性選擇。

如果從委托代理關系進行考察，在“中國式環(huán)境聯(lián)邦主義”的環(huán)境政策執(zhí)行框架下，圍繞著政策多層級執(zhí)行主體、政策客體與政策目標等關鍵標的形成了一種類似環(huán)狀的鏈條組織。本文借鑒定明捷的研究將其定義為“環(huán)境政策執(zhí)行鏈”[11]。所謂環(huán)境政策執(zhí)行鏈即是環(huán)境政策依托多級執(zhí)行載體而形成環(huán)扣嵌套關系的動態(tài)運行軌跡。

（二）剩余信息控制權與環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂

1.剩余信息生產權與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的縱向斷裂

剩余信息原指“信息傳遞中超過最少需要量的信息量”。國家治理場域下的剩余信息控制權則是指各主體對治理過程的剩余信息進行生產和使用的過程。如果從環(huán)境治理過程的信息生產機制進行分析，環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息控制權可細分為環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產（或獲?。嗪褪Ｓ嘈畔⒔忉專ɑ蛟u價）權。由是，環(huán)境分權治理體制即可視作中央政府在剝離掉政策制定的信息生產權后，將環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產權賦予地方的一系列組織結構與權責設置的制度安排。所謂環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息生產權即是地方政府在執(zhí)行有關環(huán)境政策過程中生產或獲取的關于生態(tài)環(huán)保的地方性知識。[12]此時，由于委托人（中央政府）與代理人（地方政府）之間關于環(huán)境治理信息非對稱性分布（一般而言，委托人較少掌握地方環(huán)境的專業(yè)知識）、環(huán)境政策產出（比如實際的環(huán)境治理效果）的滯后性、績效識別上的模糊性以及多重委托關系造成的目標非兼容性等因素的客觀存在，代理人在與委托人的互動中獲取強勢談判地位的同時，也將大概率地產生隱匿或篡改信息以攫取“超額收益”甚至非正當收益的激勵[13]，從而造成環(huán)境政策執(zhí)行鏈在行政層級意義上的“縱向斷裂”。

2.剩余信息解釋權與環(huán)境政策執(zhí)行鏈的橫向斷裂

從剩余控制權理論來看，所謂環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權即是環(huán)境政策執(zhí)行者對屬地環(huán)境治理績效等剩余信息的內涵具有無可爭辯的闡釋權利。這種解釋權將極大壓縮公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行的制度空間和堵塞民意表達的流通管道。在信息對稱的理想狀態(tài)下，中央政府同時作為民眾的代理人和地方政府的委托人，可以將民眾的意愿通過其科層組織內的權力運作機制轉化為地方政府的行動目標。[14]同時，地方政府作為中央政府與屬地民眾的代理人，面臨著上下層面的交互監(jiān)督，也必然將不遺余力地調適自身的目標結構與注意力資源，努力與委托人的意圖相契合。然而，在信息不對稱的情況下，當同時作為中央或上級政府與民眾代理人的經紀型地方政府被作為環(huán)境破壞者的污染企業(yè)集體“俘獲”進而與其結成“分利型”同盟時，作為污染受害者的民眾將不得不采取諸如鄰避抗爭等環(huán)境抗議運動以爭取空間正義。[15]

（三）數字技術的“黏合劑效應”：縱向控權機制與橫向賦權機制

按照前述的邏輯主線，地方政府（代理人）攫取剩余信息控制權的基本前提是多任務委托代理下的不完全信息假設。由此，彌合環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的關鍵在于有效緩解委托人與代理人之間信息不對稱的問題。與此同時，以互聯(lián)網及其衍生品為代表的數字技術在深刻重塑人類經濟社會結構的同時，也在深度嵌入國家治理的各個場域。在環(huán)境治理領域，數字技術主要通過兩類機制對于環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂發(fā)揮著“黏合劑”般的彌合功能：一類是強化上下監(jiān)督的控權機制;一類是促進內外互動的賦權機制。

三、“縱向黏合”：控權機制下數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行鏈的集中式修復

（一）府際間環(huán)境政策執(zhí)行鏈的“斷裂點”

在我國，環(huán)境規(guī)制過程不僅涉及公（環(huán)境治理主體，如生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門）私（環(huán)境治理對象）之間的治理關系，更涉及上級政府與下級政府的委托—代理關系。[16]而我國環(huán)境治理的經驗表明，環(huán)境政策執(zhí)行的效果深刻受制于地方政府能否在既高度韋伯化又高度分散化的組織結構中向中央政府或上級政府交派的“任務”負責。[17]

在環(huán)境分權治理的委托—代理結構中，環(huán)境政策執(zhí)行鏈主要存在兩處“斷裂點”：一是地方政府在客觀上面臨矛盾性的目標任務時。比如，在以經濟增長為主要考核權重的“晉升錦標賽”的激勵結構下，當中央政府的生態(tài)環(huán)保目標與地方發(fā)展經濟的努力相抵牾，地方政府將傾向于策略性或投機性地使用環(huán)境剩余信息控制權，如對剩余信息的生產權采取排他性占有，增強環(huán)境政策執(zhí)行信息獲取、存儲和分配的隱蔽性，以獲取與委托人就環(huán)境政策目標分配進行“議價談判”的優(yōu)勢地位，最終將導致環(huán)境政策執(zhí)行的委托人與代理人之間圍繞環(huán)境治理的政治承諾變得不再可信。[18]二是地方政府在主觀上認定“違約”成本較低時。由于占據信息優(yōu)勢，地方政府認為其違背央地之間的環(huán)境治理“契約”而被懲罰的概率較低。因此，其理性選擇之一即是采取形式各異的機會主義策略，以規(guī)避委托人（中央政府或上級政府）的監(jiān)督。比如，擅自操弄國控點的環(huán)境監(jiān)測設備、篡改或刪除環(huán)境監(jiān)測數據或政企“共謀”以應對中央生態(tài)環(huán)保督察等。

（二）數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行鏈的控權機制

數字技術在環(huán)境政策執(zhí)行過程中充當著“反信息歪曲機制”的功能，強化了中央政府對地方政府的監(jiān)控能力，從而降低了其隱瞞信息的意愿和能力。當數字技術被廣泛應用于環(huán)境監(jiān)測和信息傳播時，地方政府的投機行為將會被更加便捷和低成本地發(fā)現(xiàn)，其在環(huán)境政策執(zhí)行過程中生產的全部信息將以未加修飾的原始數字形式傳遞至中央或上級政府，從而增加了其因隱匿或篡改信息而遭受懲罰的風險。換言之，應用數字技術改進數據收集方式，可以強化對瀆職行為的偵查以及促進合規(guī)性執(zhí)法。以環(huán)境監(jiān)測的數字化轉型為例，自“十一五”開始，國家陸續(xù)啟動了環(huán)境自動化在線監(jiān)測工程。隨后，環(huán)境監(jiān)測技術沿著在線化、自動化、智能化、標準化、開放化的數字化轉型方向持續(xù)演進。

從技術的角度來看，環(huán)境監(jiān)測數字化轉型對于修復環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的作用機制主要集中于環(huán)境數據生產與采集環(huán)節(jié)。在數據生產與采集方面，國家生態(tài)環(huán)境主管部門制定了一系列水、大氣、噪聲與土壤等環(huán)境數據監(jiān)測與采集標準，逐漸建構起央地之間縱向一體化、規(guī)范化的環(huán)境數據系統(tǒng)。數據系統(tǒng)將環(huán)境監(jiān)測的內容從文本信息轉換為數據指標，有助于散布在不同地域的傳感器形成實時溝通網絡并促進跨地域監(jiān)測網絡的統(tǒng)一規(guī)劃與相互學習?？梢?，中央政府通過數字監(jiān)測設備的大范圍鋪設及數字傳輸技術的標準化設計，在較大程度上確保了環(huán)境政策執(zhí)行鏈在縱向結構上所產生的環(huán)境數據和信息的真實性與可靠性。

從體制的角度來看，環(huán)境監(jiān)測以5G、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網、大數據、人工智能等前沿信息技術為載體的數字化轉型，對于修復環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的作用機制主要體現(xiàn)在其成為確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡體制改革成效的重要支撐。[19]黨的十八大以后，中央對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制進行了一系列的改革。2015年7月，國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》，對環(huán)境監(jiān)測部門的職責進行垂直分工調整。根據《關于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實施意見》的要求，至2018年，中央完成上收國家監(jiān)測站點及其國控斷面的監(jiān)測事權。根據《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的規(guī)定，省級政府將上收原市、縣、鄉(xiāng)等地區(qū)各監(jiān)測機構的監(jiān)測事權，由省級環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃、工作考核評價等權限。環(huán)境監(jiān)測“垂改”要求縱向府際間建立無縫銜接的信息共享機制，而數字技術為其提供了強有力的支撐。

（三）數字技術彌合環(huán)境政策執(zhí)行鏈縱向斷裂的邏輯闡釋

數字技術通過改變環(huán)境政策執(zhí)行者成本收益計算方式而變相收回其環(huán)境剩余信息生產權，從而形成一種在權力控制邏輯下對環(huán)境政策執(zhí)行鏈縱向斷裂進行集中式修復的黏合效應，以此確保環(huán)境政策執(zhí)行過程的數據質量。比如：2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》，對提升環(huán)境數據質量提出具體要求。在這里，數據質量的含義包括其結構的完整性、內容的真實性、傳輸的及時性、處理的敏捷性等內涵。在環(huán)境政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，數據質量受到政府結構關系、激勵機制、資源配給以及技術能力等復雜變量的嵌套式影響。但總體而言，在科層式的行政系統(tǒng)內，環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的數據質量仍然遵從著自上而下的權力控制邏輯，即信息是權力結構的附著物。數字技術通過自動監(jiān)測、智能識別與智慧算法等技術支撐體系協(xié)助中央或上級政府隱匿性地完成了對地方政府環(huán)境剩余信息生產權的上收工作。

這一過程，數字技術一方面節(jié)省了監(jiān)測過程中由于勞動力密集使用的人力成本，更為重要的是，數字技術成為強化中央監(jiān)督權力的重要裝置。[20]中央政府將地方政府的環(huán)境剩余信息生產權向上集中，其目的在于清晰識別環(huán)境政策執(zhí)行鏈在地方政府層面出現(xiàn)的斷裂點。這必須建立在中央政府可以對環(huán)境政策執(zhí)行全鏈條進行精準監(jiān)測的基礎之上。因此，在權力控制的意義上，所謂對環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)測即可以理解為中央政府為了監(jiān)督地方政府忠誠履行環(huán)保責任而對地方政府的環(huán)保行動進行重復檢驗的過程。這使得地方政府將審慎對待數字技術強化中央政府監(jiān)督功能的現(xiàn)實，有利于環(huán)境政策執(zhí)行的可持續(xù)性以及環(huán)境治理注意力資源的增加。

四、“橫向黏合”：賦權機制下數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行鏈的分散型修復

（一）政社間環(huán)境政策執(zhí)行鏈的“斷裂點”

在數字技術大規(guī)模應用之前，我國環(huán)境政策執(zhí)行的主要內容即是國家各級環(huán)境主管部門依據相關法律法規(guī)對于環(huán)境危害施加者進行監(jiān)管和處罰的過程。由于政府掌控著環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權，對于民眾而言，缺少必要的信息來源以及獲取信息的低門檻條件即意味著其參與環(huán)境治理的渠道將大為受限，從而導致環(huán)境政策執(zhí)行鏈在“反饋”環(huán)節(jié)無法形成有效的政策閉環(huán)。由是，在屬地環(huán)保的平行結構上，環(huán)境政策執(zhí)行鏈在政府—社會（公民）之間呈現(xiàn)出分散型的斷裂現(xiàn)象。

概而言之，上述斷裂現(xiàn)象對環(huán)境治理效能的影響可以概括為三個方面：一是抑制民眾參與環(huán)境治理的積極性，從而在社會心理層面很大程度消解了國家全面推進生態(tài)文明建設的合法性基礎。比如，當無法通過正常渠道實現(xiàn)自身合法的環(huán)保訴求時，公民將采取舉報、上訪、訴訟甚至集體抗議等成本較高的方式開展維權行動。[21]二是堵塞優(yōu)質環(huán)境信息的流動管道，從而變相激勵環(huán)境治理劣質信息在民間社會的無序傳播，從而觸發(fā)環(huán)境群體性事件等社會風險。近年來，眾多鄰避項目引發(fā)社會沖突，而由錯誤信息匯聚發(fā)酵的網絡輿情在其中起到了極大的推動作用。三是固化地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的刻板思維，從而無法快速回應民眾對環(huán)境公共品的新需求。美好的生活環(huán)境構成了“高品質生活”的重要內容，而隨著經濟社會進入高質量發(fā)展階段，人們對于“青山綠水”“藍天白云”提出更高的環(huán)境訴求，倒逼著政府對此作出積極回應。

（二）數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行鏈的賦權邏輯

在環(huán)境治理領域，信息不僅是被動的“知情權”或類似標簽性符號，環(huán)境信息對環(huán)境政策執(zhí)行過程所涉及的原則、規(guī)范和機構本身產生實質性影響。而與中央或上級政府通過收權方式強化對地方政府監(jiān)督的控權邏輯不同，在屬地意義上的地方層面，數字技術彌合政策執(zhí)行鏈斷裂的主要路徑是通過數字技術賦能信息傳播途徑和場景，將環(huán)境政策執(zhí)行的知情權、參與權、監(jiān)督權賦予廣大民眾，意即由于數字技術帶來的環(huán)境數據質量的改善，民眾監(jiān)督地方政府遵守環(huán)境治理承諾的能力將得到增強。

一般而言，環(huán)境信息公開作為一項公共服務，由屬地環(huán)境主管部門供給對于當地民眾而言更具參考價值。由是，分散于各地區(qū)、各層級的官辦環(huán)境信息傳播平臺并非是雜亂無章的碎片化信息散播機制，而是一種符合公共品供給規(guī)則的制度安排。比如，隨著數字技術的引入，央地各級政府紛紛建立以“兩微一端”（指微博、微信與新聞客戶端）為主要載體的環(huán)境信息公共傳播平臺。截至2021年5月，全國省級行政單位除港澳臺地區(qū)外均開通了省級生態(tài)環(huán)境主管部門官方微博賬號，用于及時發(fā)布屬地生態(tài)環(huán)境信息，以拓寬公民環(huán)境知情權的渠道。

此外，數字技術還為環(huán)境政策執(zhí)行過程的公民監(jiān)督搭建了更加便捷的平臺和通道。在政府系統(tǒng)內通過實行強制性環(huán)境信息披露以強化中央對地方的控制，在一定程度上可以減少府際間的信息不對稱。[22]數字技術依據其普遍可及性、易用性、可訪問性等顯著優(yōu)勢，將環(huán)境信息進行幾乎零成本的擴散，形成公眾自由評判、自發(fā)監(jiān)督當地環(huán)境政策執(zhí)行績效的大規(guī)模自主動員。[23]換言之，數字技術通過降低民眾參與環(huán)境治理的門檻以激活社會監(jiān)督網絡，從而演化為促進地方政府忠誠履行環(huán)保職責的倒逼機制。

（三）數字技術黏合環(huán)境政策執(zhí)行鏈橫向斷裂的內在機理

1.搭建數字傳播平臺，推動環(huán)境信息的實時共享

從政社關系來看，涉及環(huán)境治理的數字技術相互嵌套、統(tǒng)合使用，為作為信息消費者的公眾提供觸手可及的信息服務。環(huán)境信息自內而外傳播，打破了地方政府對于環(huán)境治理信息的排他性占有和使用。比如，中央政府一方面建立全國性環(huán)境監(jiān)測網絡用以統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境質量數據，另一方面則與環(huán)保公益類組織合作建立針對地方政府環(huán)境治理信息公開與共享情況的評價體系。其中，較有代表性的是由生態(tài)環(huán)境保護主管部門牽頭、聯(lián)合自然資源保護協(xié)會與公眾環(huán)境研究中心共同研發(fā)的“污染源監(jiān)督信息公開指數”（PITI），該指數旨在“對全國重點污染城市的重點排污單位進行PITI評價排名”。2020年1月，NRDC和IPE聯(lián)合發(fā)布《2018-2019年度120城市污染源監(jiān)管信息公開指數（PITI）報告》。該報告顯示：中國環(huán)境監(jiān)管和信息公開在十年評價期內取得歷史性進步。又比如，各地建立的空氣質量自動監(jiān)測系統(tǒng)可以實現(xiàn)自助提取樣本和自動分析數據，并每隔2-4小時對空氣質量數據進行一次測量、更新、計算和校準，最終以可視化的形式呈現(xiàn)在各大空氣治理信息公開平臺（如真氣網的AQI實時地圖）。上述數字技術的應用一方面提升了公民對環(huán)境污染問題、環(huán)境監(jiān)測數據和環(huán)境治理剩余信息的認知水平，另一方面提高了公眾對環(huán)境政策執(zhí)行過程的參與程度。

不過，總體而言，如果僅從數字技術賦能政府環(huán)境監(jiān)測效能的角度進行討論，其中的環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權是沿著“分享”鏈條由內而外傳遞的，公眾仍然扮演著信息被動接受者的角色，政府和普通民眾的互動模式尚未完全脫離科層結構下的政策執(zhí)行邏輯。但在科技日新月異的發(fā)展趨勢下，數字技術的應用和發(fā)展對于社會而言是泛在普惠的存在物，任何組織都無法壟斷使用。因此，如果從數字技術賦能的角度來看，作為鑲嵌于環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的關鍵一環(huán)，大眾將扮演環(huán)境信息供給者的全新角色，對環(huán)境政策執(zhí)行鏈的斷裂點發(fā)揮“多點集中、交互彌合”式的修復功能。

2.創(chuàng)新技術支撐體系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全民共治

與國家在環(huán)境信息收集、整理與共享等形式、范圍和質量快速發(fā)展相伴隨的是，政府在環(huán)境信息管理方面所投入的成本也在逐年飆升。在這個信息爆炸的時代，政府以及與之合作的民間公益類組織（如IPE）在識別、編制、處理大量復雜的在線環(huán)境數據時，往往面臨著大量隱藏的和新的人工成本。[24]隨著5G+物聯(lián)網、移動APP以及人工智能技術的普及，只要一部移動信息接收終端（如計算機、平板電腦、智能手機）、一個應用程序或一個互聯(lián)網網站，都可以搭構起串點成鏈、鏈接成網的信息接收、查看、處理和反饋平臺。民眾通過手機APP就可以對各類環(huán)境破壞行為（比如垃圾隨意堆放、露天燒烤等）進行拍照并上傳至城市綜合運營管理中心，運管中心將對市民的反饋及時回應。

綜上可見，琳瑯滿目、種類繁多的數字智能設備與應用程序在各類環(huán)境治理的場景中，實現(xiàn)了城市生態(tài)環(huán)境保護與管理的全民參與。在這一過程中，環(huán)境政策執(zhí)行的剩余信息解釋權真正做到了政社“共享”。作為環(huán)境政策執(zhí)行鏈上的重要一環(huán)，每一位參與者都化身為環(huán)境信息的收發(fā)裝置，成為聯(lián)結各環(huán)境信息點以及提供環(huán)境信息公共服務的重要載體（Mol A. J.，2010）。從政社互動的角度來看，這一過程中，政府與民眾之間在數字技術的賦能下建立起一種基于“約束”與“協(xié)作”功能的合作機制（Zhang C.，2015）。這種機制在相互賦權的過程中一方面在宏觀上可以釋放出環(huán)境政策執(zhí)行的國家—社會協(xié)同效應，另一方面則是在微觀層面真正形成個體意義上的環(huán)境治理的全民共治。

五、結論與討論

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境治理的藍圖進行了全新擘畫，為各級政府環(huán)境政策目標的制定、實現(xiàn)方式的選取以及預期效果的達成提供了根本遵循。與西方國家治理體制根本不同的是，我國政府在生態(tài)環(huán)境治理全過程都將起到主導性和引領性的作用，國家生態(tài)環(huán)境治理目標之達成深度依賴各級政府通力建構的環(huán)境政策執(zhí)行鏈。但與此同時，環(huán)境政策執(zhí)行鏈的斷裂現(xiàn)象在地方層面一度廣泛存在，導致環(huán)境治理的不確定性風險增加。而在數字經濟蓬勃發(fā)展、數字技術在政府系統(tǒng)和社會治理場域廣泛普及的背景下，環(huán)境治理主體將不斷翻新的數字要素持續(xù)注入環(huán)境政策執(zhí)行鏈中，憑借數字技術在信息生產與加工方面的獨特優(yōu)勢，形成對環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂縱向集中式與橫向分散式的修復機制，將環(huán)境治理委托—代理關系造成的信息噪音以及其他干擾因素加以消除，以確保環(huán)境政策執(zhí)行鏈的完備暢通，最終實現(xiàn)環(huán)境治理體制的效應最大化。

誠然，以智能裝備、智慧算法和智享程序為載體的數字技術日益成為助力生態(tài)環(huán)境治理的強大工具，但需注意的是，我們在各種實際運用場景中不應撇開其工具屬性而過分夸大其治理效能。環(huán)境治理的主體是包括政府工作人員和社會普羅大眾在內的人（包括集體或個體等形式），而非其他。實際上，從公共政策的基礎研究結論來看，影響環(huán)境政策執(zhí)行效果的關鍵因素主要在于多元主體的利益一致性以及各類組織資源的支持，而技術因素僅是組織資源的一種。可見數字技術是修復環(huán)境政策執(zhí)行鏈斷裂的必要而非充分條件。對于這一點，我們應有清醒的認識。

同時，對于數字技術在聯(lián)結環(huán)境政策制定者、執(zhí)行者與受益者這三角關系的作用方面，我們還應看到，作為民眾的代理人，無論中央政府還是地方政府在具體應用數字技術以強化公民參與、促進政社互動的改革實踐仍處于起步階段，其建立的形式各異的數字平臺，仍然僅是國家環(huán)境政策、地方環(huán)境治理績效、倡導綠色低碳的宣傳和展示窗口。由于缺少具體環(huán)保問題的及時發(fā)現(xiàn)和快速回應機制，民眾對“環(huán)境數字治理”的參與度不夠、感受度不高、體驗感不強等問題仍廣泛存在。此外，民間開發(fā)的各類環(huán)保應用程序與數據共享平臺，一方面由于缺乏有效的規(guī)范化監(jiān)管，也隱藏著傳播虛假信息、誤導民眾、干擾政策執(zhí)行的風險;另一方面，少數利益群體可能會借助新媒體平臺劫持國家話語權來渲染符合自身利益的環(huán)境治理問題，從而引發(fā)社會風險。對此，數字技術對環(huán)境政策執(zhí)行發(fā)揮正向保障作用的有效途徑至少應包括：第一，開發(fā)民眾參與環(huán)境治理的各類數字運用場景，實現(xiàn)民眾的沉浸式體驗，增強官民互動的深度和廣度;第二，保證信息生產的客觀性，努力實現(xiàn)環(huán)境數據使用的去政治化;第三，整合民間的技術力量，嘗試將市場反應良好、運用成熟穩(wěn)健的各類數字技術成果接入環(huán)境管理系統(tǒng)端口，努力打通政社之間環(huán)境信息傳輸的管道。

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責任編輯：詹花秀