黃經(jīng)南 楊石琳 周亞倫

0 引言

近年來，隨著1990年代住房改革以后集中建設(shè)的大批住宅小區(qū)開始呈現(xiàn)出不同程度的老化，成為所謂的老舊小區(qū)[1]，以老舊小區(qū)改造為主的社區(qū)規(guī)劃在各地紛紛展開[2]。一方面，這些老舊小區(qū)不僅影響城市風(fēng)貌，而且多數(shù)設(shè)施不齊全或破損，影響居民的生活質(zhì)量，亟需改造；另一方面，老舊社區(qū)居民多為低收入、老人等弱勢群體，在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，如何保持老舊社區(qū)的社會穩(wěn)定成為各級政府面臨的全新挑戰(zhàn)。因此，社區(qū)規(guī)劃，尤其是老舊社區(qū)改造（或更新）規(guī)劃，日益成為存量規(guī)劃時代城市地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、平衡城市增長與社會穩(wěn)定的新工具[3]。

我國老舊小區(qū)的改造任務(wù)艱巨。首先，老舊小區(qū)規(guī)模巨大，截至2019年5月底的摸底調(diào)查，需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)有17萬個，涉及居民上億人；其次，老舊社區(qū)改造資金壓力巨大，參照各地改造的平均成本，按環(huán)境整治、部分整治和全面整治3種改造方式綜合測算，全國老舊小區(qū)所需改造資金為3萬億元—14萬億元，平均每個老舊小區(qū)所需改造資金為1 700萬元—8 000萬元[4]。在我國各地財政日趨緊張的情況下，要實現(xiàn)這一目標并不容易。造成老舊小區(qū)大量出現(xiàn)并且改造困難的根本原因在于，目前我國的居住小區(qū)缺乏一個常規(guī)的維修機制，導(dǎo)致很多老舊小區(qū)前期就缺乏日常維修，而目前更新周期將至又缺乏一次性改造經(jīng)費，且后續(xù)維護更沒有資金和機制保障的局面。因此，探索適合我國老舊小區(qū)的改造維修機制，實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

新加坡于20世紀60年代開始興建公共組屋，并將其作為主要的住宅模式延續(xù)至今[5]。公共組屋的定期維修翻新機制，既包括日常維修，也包括定期翻新，在實現(xiàn)改善小區(qū)環(huán)境、增進社區(qū)活力、促進社區(qū)可持續(xù)性發(fā)展等方面做出了很好的示范。本文通過對新加坡公共組屋定期維修翻新機制的全面分析，借鑒其成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，以期為我國的老舊社區(qū)更新提出相應(yīng)的建議。

1 我國老舊社區(qū)改造面臨的問題

1.1 老舊社區(qū)缺乏維修機制

不同于通常的有專門維修基金的商品房小區(qū)，我國的老舊小區(qū)多數(shù)為由原來的單位大院、農(nóng)民還建房、以前的經(jīng)濟適用房等政府主導(dǎo)建設(shè)的小區(qū)演化而來[6]。許多老舊社區(qū)在建立伊始就缺乏物業(yè)服務(wù)，日常維護缺位，兼之沒有固定的翻新，因此導(dǎo)致社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共環(huán)境、建筑安全隱患等問題日積月累，逐漸爆發(fā)。再加上經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中一些單位倒閉，很多社區(qū)失去主管單位，最終淪落為無物業(yè)管理、無主管部門、無人防物防的“三無小區(qū)”，使得這些老舊社區(qū)的維護難上加難。

1.2 老舊社區(qū)改造缺乏經(jīng)費保障

在目前我國老舊社區(qū)改造費用基本由政府承擔。例如，在全國范圍內(nèi)，老舊社區(qū)的改造資金除少數(shù)為中央財政專項負擔外，多數(shù)由地方政府特別是區(qū)縣一級政府承擔，但地方政府的財力往往是有限的，無法滿足社區(qū)改造的巨大資金需求。具體來說，社區(qū)改造一般是區(qū)縣的建設(shè)局（有的地方稱為建設(shè)委員會或住建局）具體負責，與老舊社區(qū)改造相關(guān)的是其常規(guī)的“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”一項經(jīng)費。但這一項反映的是政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的整體支出，除了與社區(qū)改造直接相關(guān)的“城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理”“城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施”“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”這3項外，還包括“城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)”“城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”“建設(shè)市場管理與監(jiān)督”等開支。而其中的“城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)”與“建設(shè)市場管理與監(jiān)督”等往往占據(jù)支出的大部分，與老舊社區(qū)改造相關(guān)的3項反而比例不高。以武漢市經(jīng)濟實力較強的武昌區(qū)為例，每年城鄉(xiāng)社區(qū)基本支出不超過2 000萬元，即使全部用于老舊小區(qū)改造，也僅能勉強滿足一個老舊社區(qū)的改造資金需求[7]。此外，各地在老舊社區(qū)改造中，扶持的力度不一致，也給老舊社區(qū)改造的實施帶來一定的困難。例如在老舊社區(qū)增設(shè)電梯的項目上，北京補助最高70萬元/臺，四川、南京、杭州、廈門補助則只有20萬元/臺，廣州、福州補助更少，僅有10萬元/臺[8]。因此，在目前各地政府財政緊縮的大背景下，多數(shù)地方政府無力承擔眾多的老舊社區(qū)改造資金，導(dǎo)致社區(qū)改造規(guī)劃擱淺或改造不徹底，而社區(qū)的后續(xù)維護經(jīng)費更是無從談起。

1.3 老舊社區(qū)產(chǎn)權(quán)多元，改造意見不統(tǒng)一

中國的老舊社區(qū)種類較多，特征不一，涉及的產(chǎn)權(quán)問題也更為復(fù)雜，主要分為4種：傳統(tǒng)型社區(qū)、單位制型社區(qū)、商品型社區(qū)和邊緣型社區(qū)（城中村）[9]，其中單位制型社區(qū)又可分為政府直管公有住房、單位自管產(chǎn)和行政事業(yè)單位作為產(chǎn)權(quán)人的社區(qū)（見表1）。不同的老舊社區(qū)中產(chǎn)權(quán)歸屬不同，產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和部分產(chǎn)權(quán)爭議是當前老舊社區(qū)改造困難的主要原因之一。此外，老舊社區(qū)居民復(fù)雜，以老人和租戶居多，諸多小區(qū)60歲及以上人口占比達半數(shù)以上，租戶占比高達約1/3[10-11]。多數(shù)情況下，居民的訴求并不相同，對改造的態(tài)度不統(tǒng)一，也為社區(qū)改造帶來困難。

表1 不同老舊社區(qū)的特點和產(chǎn)權(quán)特征Tab.1 Characteristics and property right characteristics of different old communities

1.4 社區(qū)規(guī)劃缺乏法定地位

老舊社區(qū)規(guī)劃是以社區(qū)改造更新為主要形式的一種社區(qū)規(guī)劃類型，而在我國的城市規(guī)劃體系中，社區(qū)規(guī)劃并不屬于法定規(guī)劃，因此也并沒有定期編制的規(guī)定。這與我國對“社區(qū)”的理解有關(guān)?！吧鐓^(qū)”一詞最初源于社會學(xué)，我國的城市規(guī)劃長期偏重物質(zhì)空間規(guī)劃，因此只有“住宅區(qū)”或“居住區(qū)”的概念，并沒有社區(qū)規(guī)劃的說法。與此相對應(yīng)，我國發(fā)展較為成熟的是居住區(qū)規(guī)劃，作為修建性詳細規(guī)劃的一部分，在我國經(jīng)歷了多年的實踐。直到20世紀90年代末，隨著多學(xué)科交融、規(guī)劃師對人文的日益關(guān)注以及政府社會治理能力提升的需要，社區(qū)規(guī)劃才在我國逐漸起步，但至今并未納入法定規(guī)劃。因此，法定地位缺失、保障體系不健全、編制程序不完善，使得老舊社區(qū)規(guī)劃雖然很熱門，但實際地位得不到保障，這也是造成目前社區(qū)改造困難的深層次原因之一。

2 新加坡組屋定期維修翻新機制的成功經(jīng)驗

2.1 組屋維修翻新的緣起

為更好地實現(xiàn)“居者有其屋計劃”，新加坡政府于1960年成立新加坡建屋發(fā)展局（Housing ＆ Development Board，以下簡稱“HDB”），全面負責新加坡的公共住房規(guī)劃與建設(shè)[12]。這種公共住房在當?shù)乇环Q為“組屋”，是由HDB統(tǒng)一建設(shè)、定價及運營管理，主要面向新加坡普通民眾的一種組合住宅形式[13]。目前，組屋在整個新加坡住房市場中占據(jù)80%左右的份額，可以說是新加坡最普遍的住宅類型。

最初建設(shè)的組屋是為了解決住房緊缺問題，因此多為小型住宅，面積較小，配套設(shè)施也不齊全[14]。后續(xù)的組屋建設(shè)雖然逐步完善，但也不可避免地逐漸呈現(xiàn)出老舊狀態(tài)。為了讓舊組屋持續(xù)保持房產(chǎn)價值和宜居性，從20世紀90年代開始，HDB開始實行組屋翻新計劃，并以此來推動新加坡的舊區(qū)改造。

2.2 組織形式

新加坡組屋維修翻新包括日常維修和有計劃地翻新兩種類型，其組織形式為“政府主導(dǎo)，公眾參與，企業(yè)承包”。HDB不僅是組屋的規(guī)劃與建造者，也是組屋的管理者。為此，HDB特設(shè)41個公共住宅區(qū)辦事處來負責組屋的申請登記、租售、維修翻新等工作，作為組屋維修翻新的統(tǒng)籌者[15]。

組屋的日常維修養(yǎng)護由專業(yè)的物業(yè)管理公司承包。對于公共部分的維護，HDB會統(tǒng)一組織物業(yè)公司進行管理，這是必須事項。對于室內(nèi)部分，雖然可以由屋主自由選擇，但HDB也會對具有專業(yè)資質(zhì)的承辦商進行列表，以供屋主選擇。組屋翻新則是由HDB統(tǒng)籌，翻新與否也主要取決于組屋居民自身的意見。HDB在組屋翻新前，會組織所有具備投票資格的家庭參加公開的投票表決，只有75%以上表決票通過，組屋的翻新工作才能開展[16]。居民意見通過后，組屋的翻新工程將交由社會公司承包，負責組屋翻新工程的實施。翻新工作開展之時，居民還將成立鄰里工作委員會，來監(jiān)督翻新工程的進展以及收集和反饋居民意見，并在預(yù)算范圍內(nèi)盡可能滿足居民需求。

2.3 維護周期

新加坡組屋堅持“五年一小修，十年一大修”的基本原則。小修是指外立面和室外裝修的更新，大修則是指面積增加或功能改善[17]，主要通過短周期的維修和必要的翻新來實現(xiàn)。

新加坡政府規(guī)定，每5年要對房屋的外墻、樓梯、公共走廊、屋頂?shù)冗M行一次清洗或粉刷，每10—14年要對屋頂隔熱層、防水層進行一次更新[18]。但組屋的翻新則是與時俱進的，由于組屋建造年代的不同，HDB對每一代組屋制定不同的翻新計劃。從1990年至今，HDB相繼推出主要翻新計劃（1989年）、中期翻新計劃（1993年）、選擇性整體重建計劃（1995年）、電梯翻新計劃（2001年）、特別翻新計劃（2002年）、鄰區(qū)更新計劃（2007年）和家居改善計劃（2007年）[16]，[19]30-32，以適應(yīng)不同時代組屋的翻新需求。理論上在99年屋契時間內(nèi)，所有的組屋均可享受兩次翻新機會。

2.4 維修翻新方式

組屋的日常維修包括公共部分和室內(nèi)部分。公共部分包括房屋外立面、屋頂、走廊、樓梯等的維護；室內(nèi)部分則是指對室內(nèi)設(shè)施的維護和養(yǎng)護，包括空調(diào)機、天花板、墻面、視窗、地板、門、水管、水槽和洗臉盆、電氣配件和接線等。

組屋翻新則是HDB統(tǒng)一對不同年代的組屋推出的有計劃翻新。新加坡政府針對不同時期的組屋推出不同的翻新計劃，但由于各翻新計劃的受益組屋不同，其翻新需求可能存在共性。因此，不同時期的翻新計劃之間，有的互為補充，有的內(nèi)容相互重疊。概括而言，可總結(jié)為3種方式的翻新，包括空間/設(shè)施的升級、空間的新增和組屋整體的重建，其中空間/設(shè)施升級的具體內(nèi)容也因空間層面而異（見表2）。

表2 新加坡組屋翻新方式Tab.2 Refurbishment of HDB flats in Singapore

2.5 資金來源

組屋日常維修維護由物業(yè)管理公司承包，其資金主要來源于業(yè)主或租戶。組屋的翻新則與日常維修不同，若家庭里有新加坡公民（Singapore Citizen，簡稱SC），則HDB將提供補貼，獲益屋主只用承擔其中一小部分費用。原則上，公共區(qū)域以及組屋單元基本設(shè)施的翻新費用由HDB承擔，比如中期翻新計劃中樓棟和鄰里內(nèi)的公共區(qū)域的翻新，家居改善計劃中污水管的更換、剝落混凝土的維修等部分。少數(shù)翻新須由獲益屋主出資一部分，如家居翻新計劃中浴室、入戶大門等的翻新，需由獲益屋主支付5.0%—12.5%的費用，電梯翻新計劃也需由獲益屋主支付少部分費用[20]。一般而言，屋主第二次翻新所承擔的費用比例比第一次要高（見表3）。若家庭所有成員都為新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡稱SPR），則需由屋主承擔翻新的所有費用。

表3 新加坡組屋翻新資金來源（單位：新幣）Tab.3 Sources of funding for HDB renovation in Singapore（unit:Singapore dollars）

HDB承擔的這部分費用主要來源于HDB在售賣或出租組屋時，從獲益中留下的一筆費用，即物業(yè)管理資金?？紤]到低收入家庭的支付能力，所有的翻新費用先由HDB統(tǒng)一墊付，待翻新工程完成后，HDB再統(tǒng)一計算每戶居民需承擔的費用，并支持按月付款或動用公積金支付。若翻新方式為整體重建，則居民可以選擇獲得HDB的全額賠償或待組屋重建后遷回原址。HDB之所以能承擔下組屋翻新過程中的巨額費用，除去售賣或租賃組屋獲得的收益外，還歸因于政府每年向其提供的低息貸款和資金補貼。

2.6 取得的成就

從1990年新加坡政府推出翻新計劃以來，新加坡政府累計撥款33億新元，獲得翻新的組屋單位約24萬個[21]。其中屋齡滿40年的約有7萬個，而最老的組屋超過50年之久[22]。盡管年限已久，但大部分組屋并未呈現(xiàn)出破舊之跡。這全得益于新加坡組屋的定期維修翻新機制。在物質(zhì)層面，維修翻新提供了現(xiàn)代化的設(shè)計，改善了組屋的物質(zhì)環(huán)境，打造了更多綠色空間和無障礙設(shè)施，以及開辟藝術(shù)與歷史角落等，提高居民的生活質(zhì)量，保障居民住房的房產(chǎn)價值，使居民能切實享受城市發(fā)展帶來的成果。在社會層面，維修翻新營造了一個安全、穩(wěn)定、融洽的社區(qū)氛圍，使對社區(qū)滿意的住戶比例提升至87%[23]，并維系了原有的鄰里關(guān)系，留住年輕一代，還通過維修翻新過程中的公眾參與增強了居民的社區(qū)凝聚力和歸屬感。

3 新加坡組屋定期維修翻新機制給我國老舊社區(qū)改造帶來的啟示

可以看出，新加坡的組屋正是因為有一個常規(guī)的維修翻新機制，才能歷久不衰。由此，針對我國社區(qū)改造中面臨的問題，結(jié)合我國國情，筆者試對我國老舊社區(qū)規(guī)劃提出以下建議。

3.1 成立全面負責社區(qū)改造和后續(xù)維護的專業(yè)部門

在我國，社區(qū)的改造更新大多依靠“××改造辦公室”這一臨時性政府部門開展，其屬于臨時性組織，無法保障社區(qū)的后續(xù)更新問題。一些城市近年開始成立城市更新局來負責城市更新工作，但仍是少數(shù)。此外，社區(qū)改造涉及面廣、內(nèi)容多，需由相關(guān)部門共同協(xié)作完成，而現(xiàn)階段的部門協(xié)作也是社區(qū)治理面臨的一大難題。新加坡組屋的建設(shè)與維護主要依靠HDB這一專業(yè)部門來統(tǒng)籌管理，且制定了一系列維護管理制度，保障組屋的持續(xù)更新有組織有計劃地進行。我國可借鑒新加坡的經(jīng)驗，考慮由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭，聯(lián)合環(huán)衛(wèi)、道路、衛(wèi)生、電力等有關(guān)部門建立專門的類似HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門，不僅能有效地實現(xiàn)多部門聯(lián)動和協(xié)作，提高改造效率，而且作為管理者，能對老舊社區(qū)的改造與后續(xù)維護進行統(tǒng)籌管理。同時，針對不同規(guī)模、不同質(zhì)量、不同年代的老舊小區(qū)，可提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見和標準，將老舊社區(qū)的更新與改造流程規(guī)范化。

3.2 確定適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的維護周期

我國的老舊社區(qū)改造大多伴隨整體區(qū)域的再開發(fā)，或是基于大型城市形象工程而開展。在這種建設(shè)背景下，老舊社區(qū)的改造多是一次性的，并無后續(xù)維護的機制。新加坡的定期維修翻新機制既包括日常維護也包括定期翻新，其提出的“五年一小修，十年一大修”的翻新原則從政府管理的層面上解決了組屋持續(xù)更新的問題。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的中國，新加坡“小修”與“大修”的時間周期可能并不適用，但是它為我們提供一個思路：對于老舊社區(qū)的更新與維護應(yīng)當是多次的、長時間的。對于不同城市，可以由上述專門的類似HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門，根據(jù)城鎮(zhèn)化進程的快慢確定具體的更新周期。如城鎮(zhèn)化進程較快的城市可以選擇“三年一小修，六年一大修”，城鎮(zhèn)化進程一般的城市可以選擇與新加坡相同的頻率，城鎮(zhèn)化進程慢的其他城市則可以選擇更低的頻率。

3.3 建立“政府主導(dǎo)，非政府機構(gòu)實施，居民監(jiān)督”的運營維護機制

我國的老舊社區(qū)改造多采取自上而下的模式，多依賴于行政力量，缺乏足夠的市場參與和居民參與。新加坡組屋雖由HDB統(tǒng)籌組織物業(yè)公司進行運營維護，但由于市場獲利可觀，居民意見得到充分尊重，組屋的維修翻新得到市場和居民的廣泛支持，逐漸發(fā)展成為一種自下而上的社會行為。在中國可以參照此模式，采用“政府主導(dǎo)，非政府機構(gòu)實施，居民監(jiān)督”的形式，使不同社會主體和利益相關(guān)方都能參與到老舊社區(qū)的運營維護中，并最大限度考慮各個群體的訴求，均衡各方利益。

前文提到建立類似于HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門充當管理者的角色。首先，應(yīng)根據(jù)不同的城市現(xiàn)狀建立完善的市場運行機制和管理制度，將翻新、運營、維護流程標準化。其次，需制定一定的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進入老舊社區(qū)物業(yè)管理這一新興市場。如針對某些難以推行的更新項目，可以制定相應(yīng)的補償機制或獎勵機制，類似于容積率補償，企業(yè)提供一定的翻新服務(wù)后可在其他方面享受一定的優(yōu)惠政策，以提高企業(yè)參與老舊社區(qū)更新的積極性。

在運營維護具體實施方面，實施主體應(yīng)包括兩個部分：一是實施改造工程或提供物業(yè)服務(wù)的公司；二是提供志愿服務(wù)的非營利組織，如各種社區(qū)團體和組織等。公司根據(jù)居民意愿和資金籌措情況，開展相應(yīng)的社區(qū)改造工程或提供不同層次的物業(yè)服務(wù)。非營利組織則可以和社區(qū)、街道一起舉辦社區(qū)活動，幫助營造社區(qū)文化，重塑社會凝聚力。

居民作為社區(qū)的主人，首先有權(quán)選擇是否進行社區(qū)更新，然后選擇社區(qū)更新的方案與類型，并提出自身訴求；其次，在翻新過程和后續(xù)維護中，監(jiān)督企業(yè)是否按照承諾進行相應(yīng)改造，或者后續(xù)是否完成定期的維護，向政府積極反饋，共同維護社區(qū)。從而使老舊社區(qū)維護翻新成為自下而上、由內(nèi)而外的居民行為，而不是純粹的政府行為。

3.4 確定適應(yīng)不同類型社區(qū)的維修翻新方式

我國許多老舊社區(qū)由于缺乏物業(yè)管理，日常維護不到位，也沒有定期的翻新，因而導(dǎo)致各種社區(qū)問題逐漸累積乃至爆發(fā)。參考新加坡的維修翻新方式，我國社區(qū)的維修翻新也可采取日常維護和定時翻新兩種形式，并且對于不同類型的社區(qū)，可以采取不同的維修翻新方式。日常維護交由政府認可的物業(yè)公司，由它提供基礎(chǔ)物業(yè)、中級物業(yè)、高級物業(yè)3種不同層級的物業(yè)服務(wù)，以適應(yīng)不同類型社區(qū)的需求。其中基礎(chǔ)物業(yè)包括外立面定期維護、垃圾清理、綠地和公共服務(wù)設(shè)施維護；中級物業(yè)在基礎(chǔ)物業(yè)基礎(chǔ)上增加小區(qū)每日清潔、定期環(huán)境消殺、24小時應(yīng)急事件處理服務(wù)；高級物業(yè)在中級物業(yè)的基礎(chǔ)上增加樓棟每日清潔、給排水系統(tǒng)日常保養(yǎng)和汛期疏通、綠化造型及日常養(yǎng)護、區(qū)域公共秩序維護服務(wù)。定時翻新也可參考新加坡的方式，分為空間/設(shè)施升級、空間新增和整體重建3種形式，其翻新內(nèi)容可參考表2。但不同類型社區(qū)的側(cè)重點不同：傳統(tǒng)型社區(qū)應(yīng)注重保留建筑風(fēng)格和空間格局，完善公共服務(wù)設(shè)施；單位制型社區(qū)以完善公共服務(wù)設(shè)施和引進物業(yè)為主；商品型社區(qū)以定期保養(yǎng)為主；邊緣型社區(qū)（城中村）以舊址重建為主?？紤]不同類型社區(qū)的人員構(gòu)成、經(jīng)濟基礎(chǔ)等特點，不同社區(qū)維修翻新的具體方式可參考表4。

表4 不同類型社區(qū)的維修翻新方式Tab.4 Maintenance and renovation methods of different types of communities

3.5 建立“政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔”的資金籌措方式

新加坡的翻新維修資金主要來自政府和居民的公積金，但我國的老舊社區(qū)人群復(fù)雜，許多外來務(wù)工人員或臨時住戶并無公積金，難以直接照搬新加坡的公積金補助機制，全額由政府承擔也不現(xiàn)實。因此，可考慮“政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔”的資金籌措方式。

政府補助方面，在單位制型老舊社區(qū)可使用一定的公積金補助，傳統(tǒng)型老舊社區(qū)、商品型老舊社區(qū)、邊緣型老舊社區(qū)則在沒有充足的公積金可供使用的情況下，更多考慮使用政府財政收入進行補貼。值得注意的是，從2019年7月1日，住建部開始強調(diào)全國老舊社區(qū)改造，并安排中央補助資金，在一定程度上減輕了地方政府的壓力。但地方政府也應(yīng)該從每年的財政支出中設(shè)立專項資金用于老舊社區(qū)的改造。

社會投資主要分成兩個部分：金融投資和企業(yè)投資。老舊社區(qū)翻新方面的金融投資業(yè)務(wù)尚不成熟，在老舊社區(qū)翻新初期可能占比較少，隨著市場化和投資標準化的不斷推進，該部分投資比例可逐漸增加。企業(yè)投資類型可細化為兩種：資金投資和提供物業(yè)服務(wù)。資金投資與金融投資方式類似，在初期比例較小，在老舊社區(qū)翻新維護市場逐漸成熟后可適當增加比例。提供物業(yè)服務(wù)可以視為后期運營維護中服務(wù)型企業(yè)的人力投資，這種投資主要是為社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)或為老舊社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)崗位，在解決老舊社區(qū)翻新的同時，也可以解決一定的社會就業(yè)問題。

在居民分攤方面，考慮不同群體的經(jīng)濟能力，在統(tǒng)一的標準下，對低收入人群實行一定的優(yōu)惠政策。同時，參考新加坡經(jīng)驗，區(qū)分初次翻新社區(qū)和再次翻新社區(qū)。再次翻新的老舊社區(qū)中，已享受過政府補貼的居民應(yīng)分攤更多費用，未享受過政府補貼的居民可適當享受優(yōu)惠。對于短期住戶和長期住戶也應(yīng)當考慮設(shè)置不同標準，短期住戶在享受社區(qū)翻新帶來的社會福利的同時應(yīng)當付出較低的翻新費用和較高的物業(yè)費用，避免未來離開社區(qū)之后使社區(qū)的物業(yè)費用產(chǎn)生缺口。

3.6 明確共有產(chǎn)權(quán)以保證翻修機制的運行

我國老舊社區(qū)產(chǎn)權(quán)多元，并且由于年代久遠，對于一些共有產(chǎn)權(quán)常常存在爭議。因此，居民因侵占公共空間而造成社區(qū)矛盾的情況十分常見。一旦社區(qū)改造涉及這些爭議部分，便難以推進。新加坡經(jīng)驗中很重要的一環(huán)是社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)確權(quán)，即組屋公共空間由組屋居民共有，但其基礎(chǔ)設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，因此其維護由政府出資并征求居民意見。居民對于共有產(chǎn)權(quán)的意識也較強，并有法律保障，不存在侵占公共空間的現(xiàn)象。因此，為了解決空間分配問題，保證翻修機制的運行，首先要明確社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)。

社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)作為一種經(jīng)濟制度，其具體形態(tài)是在社區(qū)治理過程中建構(gòu)的[24]。此時，空間分配問題其實可以等同于社區(qū)治理問題，解決該問題的3個主體為政府、社區(qū)和居民。政府職能主要是提供所需的社會資源和制定翻修政策，如資金和建設(shè)所需的人力、空間等。首先緩解老舊社區(qū)資源不足的情況，然后針對不同產(chǎn)權(quán)所有類型的老舊社區(qū)分別制定政策：對于產(chǎn)權(quán)明晰的社區(qū)，可直接實行前文所提的翻修機制；對于產(chǎn)權(quán)混亂不明確的社區(qū)，政府根據(jù)實際情況制定產(chǎn)權(quán)界定政策，以協(xié)調(diào)、購買等方式將共有產(chǎn)權(quán)收歸社區(qū)所有，并針對非法侵占公用財產(chǎn)的行為制定處罰政策，如提高違法人員付出的翻修費用、限制違法人員選擇翻修方式、強制進行社區(qū)服務(wù)等。社區(qū)職能則主要是引入標準化的物業(yè)服務(wù)，增強社區(qū)管理，實現(xiàn)老舊社區(qū)空間的合理配置，并與居民建立受認同的法律合同的契約關(guān)系，落實政策限制居民對公共空間的侵占，對翻修機制進行宣傳，勸導(dǎo)居民接受翻修方案。居民則需要積極與社區(qū)溝通交流，及時提出自我訴求，并增強自我的法律意識和社會責任感，主動減少對社區(qū)公共空間的侵占。通過有序合理的社會治理，使居民形成社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)意識，明晰公共空間產(chǎn)權(quán)歸屬，達到界定公共空間和私密空間的目的。

4 結(jié)語

老舊社區(qū)改造是當前城市更新的重要內(nèi)容。造成我國老舊社區(qū)大量出現(xiàn)并且改造困難的重要原因，是缺乏一個常規(guī)的維修機制。新加坡公共組屋作為世界上成功的公共住宅案例，在翻新機制、維護周期、實施主體、資金來源等多方面對我國的老舊社區(qū)改造都具有借鑒和指導(dǎo)意義。本文充分考慮我國社區(qū)治理現(xiàn)狀和發(fā)展前景，在明確兩國差異性的前提下，對新加坡的成功經(jīng)驗進行有選擇性的借鑒，包括成立專門的部門、確定適應(yīng)城鎮(zhèn)化進程的維護周期、建立運營維護機制、確定適應(yīng)不同類型老舊社區(qū)的維修翻新方式、多渠道的資金籌措、明晰共有產(chǎn)權(quán)等6方面。建立完善的老舊社區(qū)定期維修翻新機制，不僅能提高社區(qū)生活質(zhì)量，重新賦予老舊社區(qū)生命力，提高老舊社區(qū)在現(xiàn)代化生活中的競爭力，讓社區(qū)居民真正感受到城市發(fā)展帶來的成果，而且能促進社區(qū)和諧和可持續(xù)性發(fā)展。