馮猛

編者按

“治理”話題一直是《黨政論壇》雜志關(guān)注的重點。從2022年第1期起，我刊特設(shè)“治理新論”專欄，聚焦新時代國家治理領(lǐng)域的熱點，并邀請理論研究者和實務(wù)工作者舉辦線下論壇，暢談新思路、分享新方法、凝聚新共識、傳播新知識。敬請讀者關(guān)注批評！

[摘 要]針對當前我國基層社區(qū)類型多樣、治理場景時常切換的特點，基層主體應注重儲備治理工具，提升多元治理能力，發(fā)揮不同治理機制的相對優(yōu)勢，在治理“分立”基礎(chǔ)上凝聚治理合力。

[關(guān)鍵詞]基層治理;場景轉(zhuǎn)換;社區(qū)參與

一、基層治理：何謂“分立”？何謂合力？

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者威廉姆森在討論治理機制時曾指出，可以將不同的治理機制放置在多維框架中定位，這樣既可以描述特定治理機制具有的綜合屬性，又可以區(qū)分不同治理機制的差異化特征，從而建立治理機制與治理結(jié)構(gòu)之間的匹配關(guān)系，這一方法被稱為治理機制的“分立模式”分析。所謂“分立”，指將特定的治理機制分離出來，促使其根據(jù)治理結(jié)構(gòu)要求發(fā)揮作用，治理分立的好處在于可以利用不同治理機制的相對優(yōu)勢，以期降低治理成本實現(xiàn)有效治理。所有治理機制所發(fā)揮出功能的總和，可稱之為治理合力，治理分立的最終目的是在分立基礎(chǔ)上實現(xiàn)多元治理機制的合力。

在基層治理領(lǐng)域，可以采用簡化了的“供求關(guān)系”來理解治理機制的運行原理，其中，需求端指有待解決的各類公共性問題，有時也被表述為社區(qū)需求、居民需求等;供給端是應對和解決現(xiàn)實問題的方式方法等?；鶎又卫韱栴}是在特定的背景、情境、結(jié)構(gòu)中發(fā)生的，對治理問題的認識應置于其嵌入的治理結(jié)構(gòu)中，比如，同樣是物業(yè)問題，發(fā)生在中高端商品房小區(qū)和老公房小區(qū)，社區(qū)結(jié)構(gòu)不一樣，所要求的治理方式方法也是不一樣的，此時治理機制與治理結(jié)構(gòu)的匹配就格外重要了。如果治理機制與治理結(jié)構(gòu)相匹配，治理機制的優(yōu)勢就能得以發(fā)揮，進而實現(xiàn)治理合力最大化;反之，如果治理機制和治理結(jié)構(gòu)不相匹配——不同的治理結(jié)構(gòu)采取了同樣的治理機制，抑或治理結(jié)構(gòu)與治理機制匹配錯置，各類治理機制的相對優(yōu)勢發(fā)揮不出來，將阻礙治理合力的生成，甚至導致基層治理形勢出現(xiàn)倒退跡象。

二、空間視閾：社區(qū)分類治理

2019年，上海市民政局《關(guān)于推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理突出問題分類指導工作的通知》將所轄社區(qū)劃為中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)三類區(qū)域，并將之細分為以老公房（售后房）為主的居民區(qū)、以商品房為主的居民區(qū)、混合型居民區(qū)、涉外居民區(qū)、農(nóng)村宅基住房居住區(qū)、農(nóng)村集中安置居住區(qū)、大型居住社區(qū)等多種類型。

面對不同類型的社區(qū)，采用同一種治理方式，就會出現(xiàn)前文提到的“匹配不恰當”的問題，其總體治理效果不佳可想而知。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》在工作原則中要求“因地制宜，分類指導，分層推進，分步實施”，這一要求把握住了基層社區(qū)類型多樣的特點，所蘊含的治理理念和治理思路是具有前瞻性的，關(guān)鍵是在基層治理實踐中如何貫徹落實。現(xiàn)實中的情況，不僅不同類型的社區(qū)之間差異大，即便是同一住房類型的社區(qū)，如商品房小區(qū)——有30年房齡的小區(qū)與剛剛建成的小區(qū)，其居民關(guān)系、組織管理、資源配備、活動開展等各個方面也是迥然不同的。如果僅以社區(qū)所在區(qū)域或住房類型作為區(qū)分標準配置治理方式，很容易使基層治理陷入“一刀切”的困境。

為促進基層治理真正做到因地制宜、因時制宜，我們依據(jù)“分類-匹配”視角提出社區(qū)分類治理的思路，具體可分為三個步驟予以實施：

第一步，利用社區(qū)社會交往度與社區(qū)資源活躍度作為二分維度，將所有社區(qū)劃分為“低社會交往度-低資源活躍度”的社區(qū)、“低社會交往度-高資源活躍度”的社區(qū)、“高社會交往度-低資源活躍度”的社區(qū)、“高社會交往度-高資源活躍度”的社區(qū)。

第二步，借鑒新制度經(jīng)濟學、組織社會學相關(guān)治理理論，以治理參與者之間的關(guān)系為標準，將基層治理機制區(qū)分為權(quán)威整合機制、社會擴展機制、專業(yè)介入機制、自我成長機制?；鶎由鐓^(qū)經(jīng)過幾十年治理實踐，創(chuàng)造和積累了眾多治理工具，如黨建引領(lǐng)、居委協(xié)調(diào)、社區(qū)公約、志愿者參與、網(wǎng)格化管理、居民自組織、第三方服務(wù)、社區(qū)自治項目、駐地單位共建聯(lián)建等，不同治理工具相互組合構(gòu)成了四種治理機制。

第三步，基于補齊治理短板、發(fā)揮治理優(yōu)勢的宗旨，將治理機制與社區(qū)類型匹配起來，社會交往淡薄、資源運用不夠活躍的社區(qū)采用權(quán)威整合的治理機制，社會交往淡薄、資源運用活躍的社區(qū)采用社會擴展的治理機制，社會交往熟悉、資源運用不夠活躍的社區(qū)采用專業(yè)介入的治理機制，社會交往熟悉、資源運用已足夠活躍的社區(qū)采用自我成長的治理機制。

基層治理主體可以根據(jù)社區(qū)特點選擇與之適應的治理機制，也可以根據(jù)社區(qū)變化動態(tài)調(diào)整治理機制，從而達到發(fā)揮分立優(yōu)勢、實現(xiàn)治理合力的效果。

三、時間視閾：治理場景轉(zhuǎn)換

李友梅教授談及特大型城市風險治理問題時認為，中國特大型城市不僅面臨人口流動性高、城市空間密度高、人群高度聚集等一般特征，與西方城市相比，還面臨著多階段多類型風險在同一時空疊加下的挑戰(zhàn)，既有傳統(tǒng)時期的常規(guī)風險，又有后現(xiàn)代、后工業(yè)階段的非傳統(tǒng)風險，應對特大城市風險挑戰(zhàn)應堅持系統(tǒng)治理、綜合治理的思路。全球性新型冠狀病毒肺炎的爆發(fā)和流行，再一次使“風險社會”這一時隱時現(xiàn)的范疇凸顯在治理者的面前，作為風險應對重要舉措的應急管理也被列上了重要議程。

在基層治理中如何有效應對風險沖擊，面臨著一個基本矛盾。由于風險發(fā)生具有不確定性特征，如果在常規(guī)時期（非風險發(fā)生期）不做事先準備，當風險發(fā)生時就會由于準備不足而措手不及，社會秩序運行可能出現(xiàn)紊亂;但是如果在常規(guī)時期投入應對風險的資源過多，且在一段時間內(nèi)不發(fā)生風險，其投入的資源就有可能造成浪費，無論是在常規(guī)治理時期還是在風險應對時期，過度投入都會給全社會的人、財、物資源造成巨大壓力。因此，應對風險不僅要加強應急管理力度，更重要的是將風險應對放置在完整的治理周期之中，從常規(guī)治理與風險應對相互轉(zhuǎn)換的角度加以思考，從而緩解上述基本矛盾。新冠肺炎疫情的發(fā)生及其應對恰恰說明了治理場景轉(zhuǎn)換的必然性，以及依據(jù)治理場景選擇不同治理機制的必要性，這里的轉(zhuǎn)換，既包括常規(guī)治理向風險應對的轉(zhuǎn)換，也包括風險應對向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)換。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出增強基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居民區(qū)等）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設(shè)能力、基層智慧能力、組織動員能力等多種能力。與具體的治理方式方法不同，治理能力于不同的治理場景之間是相通的，所謂“授之以魚不如授之以漁”，這里的能力就是基層治理中的“漁”。由此我們認為，能力可以作為促成基層治理場景轉(zhuǎn)換的橋梁，而提升基層治理能力是緩解前述基本矛盾的有效途徑。何海兵教授總結(jié)上海防控疫情的經(jīng)驗，強調(diào)指揮協(xié)調(diào)、人員管理、空間管理、群眾動員、服務(wù)保障、科技支撐等多種做法綜合運用，更加說明了基層掌握全面治理能力的重要性。

從我國不同地區(qū)在不同階段的防疫工作開展情況看，凡是在應對疫情上表現(xiàn)得力的地區(qū)，基層治理一般表現(xiàn)出如下特點：一是基層擁有的治理能力比較全面，在各項能力上不存在或很少存在明顯短板;二是在不同治理場景之間的轉(zhuǎn)換較為順暢，無論是從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向風險應對，還是從風險應對轉(zhuǎn)向常規(guī)治理都是如此，這就使得整個社會承受的治理成本大大降低;三是在常規(guī)治理時期積累的治理工具較為充裕，當轉(zhuǎn)向風險應對時有豐富的工具儲備供選擇。伴隨全國疫情防控工作進展，我國各地表現(xiàn)出的上述特點均有明顯起色，這說明各個地方的治理能力正在提升，這個提升是在基層治理實踐中經(jīng)過一次次訓練實現(xiàn)的。

針對治理場景轉(zhuǎn)換的基本矛盾及有效經(jīng)驗，以治理能力為線索，以“平戰(zhàn)結(jié)合”為理念，我們提出“平時補短、戰(zhàn)時用長”的基層治理思路。無論是常規(guī)治理還是風險應對，都需要各種治理能力作為支持，與常規(guī)治理相比，應對風險要求各種能力調(diào)動更迅速，能力運用更綜合，能力之間的搭配更恰切，如何做到這些要求呢？需要在常規(guī)時期有意識地加以訓練。相比風險緊張時期，常規(guī)治理時期的環(huán)境、氛圍、節(jié)奏更加寬容緩和，更支持基層開展各類訓練以鍛煉出多元治理能力，甚至可以通過試驗創(chuàng)新，發(fā)展出新的治理工具，從而促進整體能力提升。無論是“平時補短”還是“戰(zhàn)時用長”，實施基層治理所涉及的能力都是全面的，“補短”重點訓練和提升基層治理中的弱項能力，帶動其他具有優(yōu)勢的治理能力一齊提升;“用長”則主要運用最具優(yōu)勢的某項治理能力，輔之以其他能力共同發(fā)揮治理功能?！捌綍r補短”是以補足短板為契機提升綜合治理能力，“戰(zhàn)時用長”是以綜合能力作支撐發(fā)揮最大能力所長，循此思路，基層在應對風險時就可以做到“既顯刀鋒又有后勁”。

中國社會治理體制要求基層要時常承擔上級指派的行政性任務(wù)，當這些任務(wù)被賦予政治任務(wù)特征時，基層主體往往采取行政動員、運動式治理的推進方式，導致基層治理呈現(xiàn)常規(guī)治理與動員式治理交替發(fā)生的局面。此時，治理場景的轉(zhuǎn)換就不僅存在于具有全球性影響的事件發(fā)生時，還普遍存在于基層治理的日常行為中，比如，上海市2019年推進生活垃圾分類管理工作、2020年啟動的老舊小區(qū)加裝電梯工作，都可以看到基層社區(qū)在常規(guī)治理與動員治理之間的轉(zhuǎn)換協(xié)調(diào)，“平時補短、戰(zhàn)時用長”思路具有廣泛的適用性。

四、資源視閾：參與驅(qū)動發(fā)展

基層治理是一項依賴公共財政投入的事業(yè)，直白地說，基層治理是一件“花錢的事兒”。當經(jīng)濟發(fā)展保持增長狀態(tài)、財政收入充足時，可以支撐基層治理正常運轉(zhuǎn)，但公共財政收入放緩時，如何維持乃至促進基層治理升級，就需要發(fā)掘其他資源投入的渠道，以保證基層治理所需要的基礎(chǔ)性資源。

如果脫離了政府資源投入，基層治理是不是就舉步維艱甚至停滯不前了呢？答案是未必！筆者曾多次參訪過的浦東新區(qū)中大苑居民區(qū)，自2017年社區(qū)組織成立以居民志愿者為主體的“花友會”，助其參與社區(qū)環(huán)境整治和綠化養(yǎng)花工作，彌補物業(yè)服務(wù)之不足，打造具有自身特色的花園式社區(qū)。兩年時間里，以每人每工200元，每周2次勞動，每次出勤30人計算，花友會為小區(qū)免費投入的人工費已經(jīng)高達500萬元。這就說明實施社區(qū)治理，并非只能依賴政府公共財政投入，那些蘊藏在社區(qū)內(nèi)外的各類主體特別是居民本身都是社區(qū)治理的重要資源，都可以動員其參與到基層治理活動中來。尤其是居民們的參與，除了在社區(qū)活動中貢獻人力、智力資源外，與政府單方面投入相比，居民更能夠按照自身的需求實施治理，建設(shè)家園的成果也會得到更好的愛護和善待。更值得倡導的治理是將政府、村居社區(qū)、居民群眾、社會組織、共建單位等各類主體協(xié)調(diào)融合的治理，每一方參與主體都是基層治理資源，在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時凝聚治理合力。

城市基層治理正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，治理理念不斷優(yōu)化，治理資源逐步增長，共同促成支持治理“分立”與合力的實踐工具越來越多，處于基層治理供給端的可選擇項變得更加寬裕。以上海近期在市、區(qū)、街鎮(zhèn)開展的參與式社區(qū)規(guī)劃活動為例，“規(guī)劃進社區(qū)”的發(fā)展歷程經(jīng)歷過若干階段：第一個階段是政府按照自身認定的良好設(shè)想，直接（委托規(guī)劃師）為社區(qū)進行規(guī)劃設(shè)計;第二個階段是在規(guī)劃前期征求居民需求，根據(jù)居民需求開展規(guī)劃設(shè)計;第三個階段不僅增加了居民需求征詢環(huán)節(jié)，在規(guī)劃行動的具體實施過程中也鼓勵和呼吁居民參與;第四個階段不僅在需求征詢、具體實施過程中動員居民參與，在規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)也增設(shè)了居民參與的內(nèi)容，比如，嘉定區(qū)近些年開展的“愿景規(guī)劃師”項目，其目標正是培育更多的居民骨干成為社區(qū)規(guī)劃師，便于他們深度參與到社區(qū)空間改造和更新中來。經(jīng)過這些階段的演變，各街鎮(zhèn)積累儲備了較為充足的社區(qū)規(guī)劃治理工具，如政府主導模式、居民主導模式、規(guī)劃師主導模式、多方聯(lián)動模式等，在實施參與式社區(qū)規(guī)劃時，街鎮(zhèn)社區(qū)根據(jù)本地特點選擇采用與之相適應的規(guī)劃模式，從而使治理“分立”優(yōu)勢與治理合力最大化。

綜上，以超大、特大城市為代表，我國城市社區(qū)的形態(tài)類型多樣且長期存在，基層常規(guī)治理與動員治理場景時常轉(zhuǎn)換，使得采納“分立-合力”治理模式具有了必然性，與此同時，基層治理工具儲備不斷豐富、治理能力逐步提升，使得應用“分立-合力”治理模式具有了可行性。需要注意的是，由于基層問題具有復雜性特點，治理者在實施治理行動時往往綜合使用各種治理機制和治理工具，綜合治理能夠成功，恰恰是建立在不同治理工具都能發(fā)揮相對優(yōu)勢基礎(chǔ)上的，也就是說只有恰當?shù)闹卫頇C制匹配才能抬升治理的合力。從這個意義上講，基層治理機制的“分立”與合力思路，不僅有助于研究者認識和分析基層現(xiàn)象，更有益于實踐者改善和優(yōu)化治理理念，促進基層有效治理、可持續(xù)治理。

作者系上海師范大學社會學系副教授

（責任編輯 王 玉）