徐 玲，胡 夏

（1.首都師范大學(xué)教育學(xué)院，北京 100048；2.首都師范大學(xué)心理學(xué)院，北京 100048）

一、研究背景

中共中央、國(guó)務(wù)院于2010 年7 月出臺(tái)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出“民辦教育是促進(jìn)教育改革的重要力量和教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)”的建議。同年11月國(guó)務(wù)院又頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”），強(qiáng)調(diào)“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園的發(fā)展”，這是首次使用普惠性民辦幼兒園的概念。在上述兩個(gè)政策頒布實(shí)施后，2011年民辦學(xué)前教育取得劃時(shí)代的巨大發(fā)展，首先，民辦幼兒園在園幼兒數(shù)達(dá)到1694.21 萬人，超過公辦幼兒園在園幼兒數(shù)；其次，民辦幼兒園的數(shù)量達(dá)到115404所，占比為69.21%，雖然2018年占比降至62.17%，但民辦幼兒園仍然是我國(guó)學(xué)前教育的主要力量?？梢姡瑖?guó)家陸續(xù)制定頒發(fā)的一系列學(xué)前教育政策，推動(dòng)了民辦學(xué)前教育的規(guī)模擴(kuò)大和不斷發(fā)展。

進(jìn)入20 世紀(jì)80 年代以后，政策研究出現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的研究取向，即政策研究不再是“價(jià)值中立”的，而是強(qiáng)調(diào)從嵌入在特定實(shí)踐脈絡(luò)的價(jià)值取向出發(fā)，以探究那些植根于政策脈絡(luò)的觀點(diǎn)、信念與取向［1］。孫綿濤提出教育政策價(jià)值分析范式分為兩類，一類是教育政策價(jià)值生成過程的分析范式，另一類是教育政策本身價(jià)值的分析范式，其中又可細(xì)分為教育政策前價(jià)值和教育政策后價(jià)值的分析范式［2］。本文采取的是教育政策前價(jià)值的分析范式，也就是對(duì)教育政策主體——政府及其行為的價(jià)值分析。

二、研究設(shè)計(jì)

首先，確定政策樣本。所選政策遵循以下原則，一是權(quán)威性原則，只采用中央各部委頒布的政策；二是相關(guān)性原則，政策與民辦學(xué)前教育或民辦幼兒園密切相關(guān)；三是規(guī)范性原則，選取政府部門頒布的法規(guī)、辦法、通知、意見等；四是時(shí)效性原則，政策一直是有效的，已經(jīng)作廢的不采用。本人通過教育部網(wǎng)站、教育部法制辦公室編的《學(xué)前教育政策法規(guī)規(guī)章匯編》搜集到40 份2010 年之后所頒布的民辦學(xué)前教育的政策文本（見表1）。

表1 2010年以來中央級(jí)別的民辦學(xué)前教育政策文本節(jié)選表

其次，依據(jù)教育政策價(jià)值的分類，確定編碼結(jié)構(gòu)，分為一級(jí)編碼6 個(gè)，二級(jí)編碼14 個(gè)（見表2—表7）。最后，采用文本定量分析法，運(yùn)用NVivo軟件對(duì)40份政策文本進(jìn)行處理，找出高頻核心詞，并做編碼歸類與量化分析，以深入分析政策文本的內(nèi)在價(jià)值。

三、民辦學(xué)前教育政策文本的價(jià)值取向分析

孫綿濤認(rèn)為教育政策價(jià)值的構(gòu)成有三個(gè)要素，包括教育政策的屬性、政策主體的需要和實(shí)踐活動(dòng)。從三個(gè)要素關(guān)系的表現(xiàn)形式來劃分，教育政策價(jià)值分為三類，即直接價(jià)值和間接價(jià)值、應(yīng)然價(jià)值與實(shí)然價(jià)值、隱性價(jià)值與顯性價(jià)值［2］。

（一）民辦學(xué)前教育政策文本帶有鮮明的直接價(jià)值和間接價(jià)值

1.直接價(jià)值——以兒童發(fā)展為本和提升幼兒園教育質(zhì)量

教育過程中獨(dú)特的主客體關(guān)系決定了教育政策必須從人出發(fā)，其直接價(jià)值也就表現(xiàn)為教育政策作用于人的價(jià)值。從表2 可看出，幼兒身心健康與全面發(fā)展是民辦學(xué)前教育政策追求的直接價(jià)值，其目的是為了兒童的利益。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第三條指出：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)……均應(yīng)以兒童的最大利益為首要的考慮?！保?］因此，在制定民辦學(xué)前教育政策時(shí)的價(jià)值選擇就是從教育政策的（主）客體——兒童出發(fā)，以兒童為本，兒童的身心健康發(fā)展高于一切。

表2 民辦學(xué)前教育政策文本中的直接與間接價(jià)值關(guān)鍵詞

從國(guó)際視角看，給所有的孩子提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育已經(jīng)或正在成為許多國(guó)家的共識(shí)和使命。再者，學(xué)前教育顧名思義是早于小學(xué)教育的一個(gè)階段，其課程內(nèi)容與結(jié)構(gòu)、組織形式、評(píng)價(jià)方式等與小學(xué)教育是有所區(qū)別的，但現(xiàn)實(shí)中幼兒園的教學(xué)和管理出現(xiàn)小學(xué)化傾向，這是不利于幼兒身心發(fā)展的。由此可見，提升幼兒園教育質(zhì)量，避免幼兒園教育“小學(xué)化”既是世界各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的共同趨勢(shì)，也是我國(guó)民辦學(xué)前教育發(fā)展的基本價(jià)值追求。

2.間接價(jià)值的分析——解決“入園難”問題

間接價(jià)值是依賴于直接價(jià)值的效率或作用而實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治、科技文化與人口等問題的解決，稱之為教育圈外的價(jià)值規(guī)范［2］。國(guó)家作為民辦學(xué)前教育政策的制定者，政策會(huì)反映出新時(shí)期國(guó)家的價(jià)值導(dǎo)向與某種需求。

2010 年以來，我國(guó)處于社會(huì)大變革的時(shí)代，經(jīng)濟(jì)保持著高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居世界第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)。在人口領(lǐng)域，在國(guó)家相繼出臺(tái)“雙獨(dú)二孩”、“單獨(dú)二孩”政策后，2016 年實(shí)行“全面二孩”政策，新生兒和幼兒數(shù)量隨著上述人口政策的放開而逐步增多?？梢哉f，我國(guó)已經(jīng)邁進(jìn)有中國(guó)特色的社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變成人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在學(xué)前教育領(lǐng)域，數(shù)量有限的各類幼兒園根本無法滿足逐年增加的適齡幼兒的入園需求，入園難已成為學(xué)前教育發(fā)展的主要矛盾。就學(xué)前教育資源而言，有兩種資源不充足的情況，一種是絕對(duì)的資源不足，表現(xiàn)為無園可上，針對(duì)這一問題，國(guó)家除了大力發(fā)展公辦幼兒園之外，還出臺(tái)了多項(xiàng)對(duì)民辦幼兒園的扶持政策，如2012 年的《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》中鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，積極扶持民辦幼兒園，以保障適齡幼兒有園可上。2018 年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“中九條”）里強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育深化改革的基本原則之一是破解制約學(xué)前教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)力量辦園，這對(duì)學(xué)前教育的普及與毛入園率的提升起到促進(jìn)作用。另一種是相對(duì)資源不足，表現(xiàn)為沒有合適的幼兒園可上。針對(duì)這個(gè)問題，“國(guó)十條”通過幼兒園準(zhǔn)入與安全管理來提高辦園質(zhì)量，2015 年通過《關(guān)于改革實(shí)施中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》來加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，并且還通過《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法的通知》來為學(xué)前教育發(fā)展提供所需要的經(jīng)費(fèi)支持?？傊?，10 年間政策文本中“入園難”“入園需求”等詞語的頻繁出現(xiàn)（見表2），不難推斷出民辦學(xué)前教育政策制定的立足點(diǎn)是滿足群眾日益增長(zhǎng)的學(xué)前教育需求以解決其中的主要矛盾。這是民辦學(xué)前教育政策間接價(jià)值的表現(xiàn)，同時(shí)這一間接價(jià)值也體現(xiàn)出新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)及人口的變遷。

（二）民辦學(xué)前教育政策文本重視應(yīng)然價(jià)值，實(shí)然價(jià)值的實(shí)現(xiàn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

教育政策的應(yīng)然價(jià)值即“應(yīng)該實(shí)現(xiàn)怎樣的價(jià)值”，也是本體價(jià)值與理想價(jià)值，實(shí)然價(jià)值即“事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了怎樣的價(jià)值”，是現(xiàn)實(shí)價(jià)值與事實(shí)價(jià)值［4］。

教育政策是以教育活動(dòng)及其問題為對(duì)象的，而教育活動(dòng)必須從人出發(fā)，那么教育政策也必須以人為本，即以人的本質(zhì)需要以及人的全面自由和諧發(fā)展為目標(biāo)。所以說，教育政策的應(yīng)然價(jià)值與直接價(jià)值重合，都是從幼兒的身心出發(fā)以促進(jìn)其全面健康地成長(zhǎng)。前文已述，民辦學(xué)前教育政策文本具有鮮明的以兒童為本并為其提供有質(zhì)量的學(xué)前教育的直接價(jià)值，同時(shí)也就帶有鮮明的應(yīng)然價(jià)值。

從表3 可知，政策制定者們關(guān)注到了民辦學(xué)前教育政策的實(shí)然價(jià)值，與“普及”相關(guān)的毛入園率、普及學(xué)前教育、普及程度等關(guān)鍵詞出現(xiàn)31 次。這10 年間，盡管入園難的問題有了一定的緩解，毛入園率從2011 年的62.3%躍升到2020 年的85.2%，但全國(guó)范圍內(nèi)至少有1000 多萬適齡幼兒無法入園。可見，民辦學(xué)前教育政策在未來制定的時(shí)候，政策實(shí)然價(jià)值的實(shí)現(xiàn)仍然“任重而道遠(yuǎn)”。

表3 民辦學(xué)前教育政策文本中的實(shí)然價(jià)值關(guān)鍵詞

2017 年，“中國(guó)民生調(diào)查”課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)“入園難”“入園貴”是教育領(lǐng)域里最不滿意的前兩項(xiàng)［5］。2018年“中九條”開篇就提出“辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重大民生工程，為此要進(jìn)一步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。由此可見，學(xué)前教育涉及千家萬戶，其公共服務(wù)具有基礎(chǔ)性，關(guān)系到廣大人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益，既是人民群眾生存和發(fā)展的基本需求，也是黨和政府的重要決策部署。

（三）民辦學(xué)前教育政策文本重視普惠性的顯性價(jià)值，顯現(xiàn)出教育公益公平的隱性價(jià)值

1.重視并彰顯出普惠性的顯性價(jià)值

教育政策的顯性價(jià)值是指政策文本形態(tài)中所體現(xiàn)的價(jià)值。普惠是在2010 年“國(guó)十條”中首次提出的。2014 年《教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》中，11 次使用了“普惠”，“中九條”里29次提及“普惠”，40 份政策文本里“普惠”出現(xiàn)203次（見表4）。

表4 民辦學(xué)前教育政策文本中的顯性價(jià)值關(guān)鍵詞

“普惠”從字面來理解就是普遍優(yōu)惠，“普”是指全面的與普遍的，“惠”是指給予對(duì)方好處?！捌栈荨庇迷趯W(xué)前教育領(lǐng)域，具有對(duì)象普遍性的特點(diǎn)，即惠及所有適齡兒童及其家庭，不因其性別、民族、地域、家庭背景等因素而影響其平等地享有入學(xué)機(jī)會(huì)。從表5 可知，家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童是特別需要關(guān)注的弱勢(shì)群體，他們主要居住于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與家庭富有的幼兒相比，在家庭經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、社會(huì)資本等方面均存在較為明顯的差異，這就導(dǎo)致在入園、教育支出上處于先天不足的劣勢(shì)，以致這些孩子面臨“上公辦園難，入民辦園貴，甚至無園可上”的問題。魏易利用中國(guó)教育財(cái)政家庭調(diào)查的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)在學(xué)前教育階段，農(nóng)村家庭教育支出為3467 元/年，城鎮(zhèn)為8517 元/年，家庭收入水平越高，其子女就讀民辦幼兒園的比例越高［6］。不過，普惠性政策還是取得了一定的實(shí)效，從我國(guó)小學(xué)新生中接受過學(xué)前教育的比例數(shù)據(jù)可看出，鄉(xiāng)村小學(xué)新生中接受過學(xué)前教育的比例從2011 年的88.27%躍升到2018 年的98.07%，與城區(qū)的差距正在縮小，從一個(gè)側(cè)面說明農(nóng)村適齡幼兒獲得了入園機(jī)會(huì)［7］?？傊瑥恼呱婕皩?duì)象的范圍來看，既要面向所有兒童，又要以優(yōu)惠為著力點(diǎn)照顧到貧困家庭、中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭等，確保他們的孩子能夠享受到普惠性學(xué)前教育資源與機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)普惠性的價(jià)值理念。

表5 民辦學(xué)前教育政策文本中的弱勢(shì)群體關(guān)鍵詞

再者，“普惠”還具有經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)惠性的特點(diǎn)，既是指政府給予民辦幼兒園一定的財(cái)政支持，而民辦幼兒園無需償還，純粹是一種單向給予的關(guān)系，又是指民辦幼兒園向幼兒家長(zhǎng)收取的學(xué)費(fèi)是優(yōu)惠后的價(jià)格，即政府定價(jià)或接受政府指導(dǎo)價(jià)?？墒?，民辦幼兒園獲得的政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)較少，2017 年僅為102.46 億元，占民辦學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的比例僅有7.65%，生均獲得的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)是398 元，如此少的公共財(cái)政投入根本無法維持民辦幼兒園的運(yùn)轉(zhuǎn)［8］。在此背景下，中央和省級(jí)政府需要加大財(cái)政投入，做好財(cái)政預(yù)算與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)劃，科學(xué)合理地安排好民辦學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的比例與數(shù)量，切實(shí)地突出政府財(cái)政的主體地位，以體現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)惠性的特點(diǎn)。除此之外，政府還可以綜合運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)等方式讓民辦幼兒園實(shí)實(shí)在在地得到財(cái)政投入上的優(yōu)惠待遇。

現(xiàn)階段存在著大量民間資本參與民辦學(xué)前教育市場(chǎng)而出現(xiàn)的資本過度逐利、抬高收費(fèi)等不正?，F(xiàn)象，因此，政策文本中出現(xiàn)259 次“收費(fèi)”（見表6），目的是限制乃至禁止民辦幼兒園資本過高營(yíng)利化的運(yùn)作，而普惠性民辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門以合同約定的方式來確定，并通過政府定價(jià)、指導(dǎo)價(jià)的方式將普惠園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在較低水平，不得提高。一般來說，即使政府加大財(cái)政投入，民辦幼兒園要想生存和發(fā)展下去，是要收取一定數(shù)額的幼兒保教費(fèi)（學(xué)費(fèi)）和住宿費(fèi)的，尤其是普惠性民辦幼兒園想要高質(zhì)量地發(fā)展下去，需要聘請(qǐng)高素質(zhì)、高學(xué)歷的幼兒教師，運(yùn)營(yíng)成本隨之上升，這個(gè)成本或者由政府補(bǔ)貼，或者由家庭來埋單?，F(xiàn)實(shí)的情況是2017 年民辦幼兒園生均學(xué)費(fèi)達(dá)到4383 元，占同期城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入的比例為12.04%［8］。也就是說，普惠性民辦幼兒園既沒有在政府補(bǔ)貼上享受到優(yōu)惠待遇，又沒有在學(xué)費(fèi)優(yōu)惠、學(xué)前教育成本分擔(dān)上得到真正的實(shí)惠，入園貴的問題依然存在。

表6 民辦學(xué)前教育政策文本中的優(yōu)惠待遇關(guān)鍵詞

2.顯現(xiàn)出教育公益與公平的隱性價(jià)值，但重視程度不夠

教育政策的隱性價(jià)值指的是教育政策文本背后所體現(xiàn)的各種利益整合的價(jià)值形態(tài)。

首先，教育政策的隱性價(jià)值表現(xiàn)為公益性。學(xué)前教育的公益性是指具有非常強(qiáng)的正外部性，能給個(gè)人、家庭和國(guó)家?guī)黹L(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和非經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)際上許多研究證實(shí)學(xué)前教育投資有很高的收益率，如Heckman 發(fā)現(xiàn)高寬佩里學(xué)前教育社會(huì)收益率每年估計(jì)值在7%-10%［9］，這里的社會(huì)收益率，既包括學(xué)業(yè)成就、提高就業(yè)率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)收益，也包括人力資源開發(fā)、降低犯罪率等非經(jīng)濟(jì)收益，因此許多國(guó)家都把對(duì)學(xué)前教育的投入作為國(guó)家人力資本投入、消除貧困代際的重要戰(zhàn)略。20世紀(jì)以來，世界許多國(guó)家都將學(xué)前教育列入社會(huì)公共事業(yè)的范疇，并把學(xué)前教育視為具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。因此，民辦學(xué)前教育政策文本里提到公益（包括公益事業(yè)、公益性）的次數(shù)多達(dá)37次（見表7），突出體現(xiàn)了民辦學(xué)前教育是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)的特點(diǎn)。

表7 民辦學(xué)前教育政策文本中的隱性價(jià)值關(guān)鍵詞

其次，教育政策的隱性價(jià)值還表現(xiàn)為教育公平，這是現(xiàn)代教育制度的道德基礎(chǔ)，也是教育政策制定與執(zhí)行的基石。本文將教育公平限定在教育資源分配的范圍之內(nèi)。王善邁提出教育資源配置的公平，即教育資源的分配以“機(jī)會(huì)均等”為準(zhǔn)則，保證每個(gè)參與資源分配的個(gè)體占有均等的教育資源的機(jī)會(huì)［10］。

從人力資源配置的角度看，要保證資源分配的均等，即保證同一地區(qū)所有幼兒園、教師和學(xué)生享有均等的教育資源。2010年，“國(guó)十條”提出民辦幼兒園在審批登記、資格認(rèn)定、分類定級(jí)、教師培訓(xùn)與職稱評(píng)定等方面與公辦幼兒園具有同等地位的政策。2011 年9 月，教育部、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施幼兒教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》里，明確培訓(xùn)對(duì)象是普惠性民辦幼兒園園長(zhǎng)、骨干和轉(zhuǎn)崗教師，這是國(guó)家級(jí)政策里首次提到民辦幼兒園園長(zhǎng)與教師。2012年9月，教育部、中央編辦、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部在《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中提出，在園長(zhǎng)職稱評(píng)聘、任職資格上，民辦幼兒園教師與公辦園教師享有同等機(jī)會(huì)。上述政策所傳達(dá)出的價(jià)值理念體現(xiàn)出人力資源分配的均等，不過研究發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施后，民辦幼兒園教師在專業(yè)支持、薪酬福利待遇等方面有所改變，但在培訓(xùn)、職稱、資格認(rèn)定等方面與公辦幼兒園教師還有較大的差距，還不能切實(shí)保障他們所享有的教育資源公平的實(shí)現(xiàn)［11］。

從物力資源配置的角度看，每個(gè)幼兒所享有的學(xué)前教育資源不能與地區(qū)的富裕程度相關(guān)，要克服城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別與辦學(xué)體制差別，以保證幼兒獲得均等的教育資源，同時(shí)也要給予特殊對(duì)象更多的傾斜與補(bǔ)償，使公共教育資源從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)，這是物力資源配置均等的具體原則。前文已分析過幼兒在入園與資源享有上的城鄉(xiāng)與地區(qū)差別，這里主要探究幼兒所獲得的教育資源在公辦與民辦幼兒園這兩種不同辦學(xué)體制下的差別。自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)開展了轟轟烈烈的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的改制運(yùn)動(dòng)，也改變了公辦幼兒園一統(tǒng)天下的局面。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，各種社會(huì)資本紛紛涌入學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦幼兒園成為學(xué)前教育發(fā)展的主力軍。自2010 年所頒布實(shí)施的幾十個(gè)政策里，“公辦民辦并舉”出現(xiàn)10 次，而鼓勵(lì)、促進(jìn)、扶持民辦幼兒園出現(xiàn)28 次（見表7）。由此來看，政策制定者試圖把握住物力資源配置公平這一底線，引導(dǎo)民辦幼兒園回歸教育的公益性與非營(yíng)利性。可是在政策執(zhí)行過程中，普遍存在著公辦與民辦沒有并舉、政府扶持民辦幼兒園不力的問題。由于政府扶持不到位，民辦幼兒園的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不充足，民辦學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)漲幅較大，從2011年的2499元漲到2017年的5208元，與公辦幼兒園的生均教育經(jīng)費(fèi)差距越來越大；民辦學(xué)前教育生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從2011年的78元升至2017年的398元，與公辦幼兒園相比差了 6 到8 倍，差距也較大［8］?？梢?，對(duì)教育公平隱性價(jià)值的重視程度不夠。

四、結(jié)論與政策建議

綜上所述，2010 年以來，我國(guó)民辦學(xué)前教育政策在經(jīng)濟(jì)人口的變遷背景下制定出來，帶有鮮明的以兒童發(fā)展為本和提升幼兒園教育質(zhì)量的直接價(jià)值，也帶有“解決入園難”的間接價(jià)值，還表現(xiàn)出鮮明的應(yīng)然價(jià)值，但普及學(xué)前教育、提高毛入園率的實(shí)然價(jià)值的實(shí)現(xiàn)仍然“任重而道遠(yuǎn)”，還彰顯出普惠性的顯性價(jià)值，即具有對(duì)象的普遍性和經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)惠性的特點(diǎn)，也表現(xiàn)出國(guó)家努力實(shí)現(xiàn)教育公平與教育公益性的隱性價(jià)值，但重顯性價(jià)值輕隱性價(jià)值，造成兩者之間的錯(cuò)位。

基于三對(duì)價(jià)值統(tǒng)一的教育政策價(jià)值才是具有完整內(nèi)涵的教育政策價(jià)值，才能在實(shí)踐中降低教育政策成本，提高教育政策效率［2］。為此，需要在民辦學(xué)前教育政策價(jià)值上達(dá)成這三對(duì)價(jià)值的統(tǒng)一。

首先，重視民辦學(xué)前教育政策的直接價(jià)值。教育政策的直接價(jià)值是間接價(jià)值的根基，也是實(shí)現(xiàn)直接價(jià)值和間接價(jià)值統(tǒng)一的關(guān)鍵。民辦學(xué)前教育政策一直都是以兒童發(fā)展和幼兒園質(zhì)量為首要價(jià)值追求的，今后的民辦學(xué)前教育政策仍然要堅(jiān)持這一價(jià)值傾向，做到直接價(jià)值與間接價(jià)值的統(tǒng)一。

其次，重視民辦學(xué)前教育政策的實(shí)然價(jià)值，讓入園難，毛入園率的提高在社會(huì)的期盼中得到根本有效的解決，并真正做到實(shí)然價(jià)值與應(yīng)然價(jià)值的統(tǒng)一。因?yàn)閷?shí)然價(jià)值依賴于應(yīng)然價(jià)值的發(fā)揮，應(yīng)然價(jià)值決定實(shí)然價(jià)值的功能?，F(xiàn)階段，需要樹立戰(zhàn)略眼光，實(shí)現(xiàn)財(cái)政保障重心和管理主體重心的“雙上移”，重點(diǎn)創(chuàng)新學(xué)前教師的人事管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)在崗非在編學(xué)前教師的“同工同酬同待遇”，著重提高鄉(xiāng)村教師的待遇與收入水平［12］，下大力氣做大做強(qiáng)學(xué)前教育資源體系，才能從根本上解決入園難的問題。

第三，高度重視教育政策的隱性價(jià)值，做到顯性價(jià)值與隱性價(jià)值的統(tǒng)一。普惠性的顯性價(jià)值理念努力地面向全體幼兒，又關(guān)注到弱勢(shì)群體，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)象的普遍性，而在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入上民辦幼兒園沒有享受到優(yōu)惠待遇。現(xiàn)實(shí)中，部分地區(qū)對(duì)普惠性民辦幼兒園主要采取限定學(xué)費(fèi)的政策，給予的政府投入非常有限，在資助額度、內(nèi)容與手段上存在著較大的隨意性和不穩(wěn)定性，不能真正幫助普惠性民辦幼兒園解決運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的實(shí)際困難［13］。為此，首先將發(fā)展公益性、普惠性學(xué)前教育事業(yè)作為學(xué)前教育立法的根本價(jià)值理念，強(qiáng)化學(xué)前教育的公益屬性，然后切實(shí)地把公辦民辦并舉的原則落實(shí)到位，一視同仁地對(duì)待不同辦園性質(zhì)的普惠性幼兒園，建立健全普惠性民辦幼兒園扶持制度，如建立更貼近普惠民辦幼兒園教師實(shí)際情況的培訓(xùn)制度，增強(qiáng)培訓(xùn)效果，促進(jìn)民辦幼兒園教師的專業(yè)成長(zhǎng)，還要建設(shè)以教育公平為基礎(chǔ)的普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入制度和成本分擔(dān)制度，尤其是明確中央和地方財(cái)政保障責(zé)任，加大學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算，合理確定民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

如果教育政策的顯性與隱性價(jià)值發(fā)生錯(cuò)位，就會(huì)造成這一政策的理念與執(zhí)行之間的矛盾沖突，進(jìn)而導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)教育政策的顯性價(jià)值，為此，努力做到顯性價(jià)值與隱性價(jià)值的統(tǒng)一，避免造成教育政策的偏離。因此，在政策執(zhí)行上，各地政府可因地制宜地確定普惠性幼兒園的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生均辦園成本和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和家長(zhǎng)成本分擔(dān)的公平性，縮小和逐漸消除公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在辦園質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上所存在的園際差距，如北京市學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃提出“四同”的措施，即質(zhì)量相同、價(jià)格相同、補(bǔ)助相同、待遇相同［19］，也可以是政府對(duì)幼兒園（不管公辦還是民辦）按人數(shù)進(jìn)行生均撥款，讓公共財(cái)政資金平等惠及到每一個(gè)幼兒。總之，這將是我國(guó)普惠性學(xué)前教育發(fā)展的基本方向，讓學(xué)前教育發(fā)展的成果更多、更公平地惠及全體幼兒，既體現(xiàn)了普惠性學(xué)前教育的本意，又維護(hù)了社會(huì)的公平正義，真正做到顯性價(jià)值與隱性價(jià)值的統(tǒng)一。