文/左 瑞 凌 嵐[安徽省科學技術(shù)情報研究所（省科學技術(shù)檔案館）]

研究與試驗發(fā)展（R&D）投入一般指研發(fā)經(jīng)費投入，是衡量區(qū)域創(chuàng)新能力最重要的指標之一。黨的十八大以來，我國大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，研發(fā)投入快速增長，2020 年，全國R&D 經(jīng)費24393.1 億元，投入強度達2.4%。然而，2020 年，僅8 個?。ㄊ校㏑&D 經(jīng)費超過1000 億元，R&D 經(jīng)費投入強度超過全國平均水平的省市僅7 個，多個?。ㄊ校┭邪l(fā)投入嚴重不足，迫切需要政府出臺有效政策引導全社會加大研發(fā)投入。

一、理論基礎

國內(nèi)外研究一致認為，研發(fā)活動具有公共產(chǎn)品屬性，其正外部性導致私人收益低于社會收益，因此需要政府予以支持，才能激發(fā)全社會研發(fā)投入的積極性。

研發(fā)投入來源方面，研發(fā)資金主要來源于企業(yè)和政府，而研發(fā)活動則主要集中在企業(yè)和高校院所。因此，企業(yè)、高校院所和地方政府都應當作為重點引導對象，其中，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，在研發(fā)投入中占據(jù)越來越重要的位置。

影響因素方面，企業(yè)研發(fā)投入受企業(yè)規(guī)模、公司治理、人力資本、財務狀況等內(nèi)部因素和宏觀經(jīng)濟狀況、政府政策、行業(yè)特點、籌資環(huán)境等外部因素共同影響。高校院所研發(fā)投入主要來源于政府資金，財政支持力度、研發(fā)籌資能力和獨立或協(xié)同創(chuàng)新模式、研發(fā)人員的積極性都是研發(fā)投入重要影響因素。各級政府和主管部門對研發(fā)投入的積極性則取決于上級的部署安排和考核監(jiān)督，同時受管轄范圍資源稟賦尤其是地方財力、官員能力認知、不同部門政策配合等綜合因素影響。

引導方式方面，對于企業(yè)而言，學者們普遍認為，稅收優(yōu)惠和政府補貼是影響企業(yè)研發(fā)投入的兩大主要政策手段，且大部分學者的研究成果和實證結(jié)果都表明，稅收激勵政策能有效促進企業(yè)研發(fā)投入，但是政府補貼對企業(yè)研發(fā)投入的影響，則由于研究對象、行業(yè)、樣本、方法等不同，得出的結(jié)論不盡一致，甚至彼此沖突。對于高校院所而言，學者們的研究集中在新型研發(fā)機構(gòu)、協(xié)同創(chuàng)新等產(chǎn)學研合作體系的構(gòu)建上，主張通過創(chuàng)新研發(fā)管理機制激發(fā)研發(fā)人員的積極性；對于政府而言，學者們主要通過研究不同國家、不同地區(qū)研發(fā)經(jīng)費的投入來源、投入活動類型、研發(fā)產(chǎn)出等定量數(shù)據(jù)，分析引導全社會加大研發(fā)投入的體制機制。

鑒于目前基于政策分析角度系統(tǒng)研究省級政府引導全社會加大研發(fā)投入具體實踐方面的成果較少，因此，對各?。ㄊ校┏雠_的政策進行梳理分析，探討省級政府引導全社會加大研發(fā)投入的實踐經(jīng)驗，具有很強的理論和現(xiàn)實意義。

二、政策分析

為全面梳理省級政府引導全社會加大研發(fā)投入的實踐情況，本研究查閱了國家和省級政府網(wǎng)站及統(tǒng)計、科技、發(fā)改、經(jīng)信等部門網(wǎng)站，系統(tǒng)梳理了近五年各?。ㄊ校┮龑鐣哟笱邪l(fā)投入方面的政策及實施情況，并從中挑選出12 個典型省（市）近130 份研發(fā)投入相關(guān)政策文件進行深入分析，同時調(diào)研走訪安徽省十六個市（縣、區(qū)）科技管理部門及部分代表性企業(yè)和科研院所，進一步研究政策落實情況及研發(fā)主體、專家學者等對相關(guān)政策的反饋和建議。

1.以企業(yè)為主體，全方位引導加大研發(fā)投入

多?。ㄊ校┢髽I(yè)研發(fā)投入占全部研發(fā)投入的比例在80%以上，企業(yè)是創(chuàng)新的主體已成為共識。因此，各?。ㄊ校┗旧隙坚槍ζ髽I(yè)出臺了具體引導舉措。此處從政府補貼角度著手分析。

一是針對企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入進行直接獎補。大部分?。ㄊ校┒汲雠_了專門針對研發(fā)投入的專項獎補政策，總體來看，針對研發(fā)投入專項獎補政策分補貼和獎勵兩種，采取補貼方式的?。ㄊ校┹^多；獎補的依據(jù)主要是企業(yè)研發(fā)投入總量、強度或增量，多以稅務部門提供的數(shù)據(jù)為準；獎補大多要求企業(yè)已建立研發(fā)準備金制度并備案、按統(tǒng)計部門要求及時報送研發(fā)活動統(tǒng)計報表；獎補的兌現(xiàn)方式幾乎全是后補助，且規(guī)定獎補資金用于后續(xù)研發(fā)活動；獎補的力度差異較大，江蘇省、河南省根據(jù)企業(yè)上年度研發(fā)投入總量按一定比例給予5%～10%的普惠性財政補助，山西省、安徽省則是獎勵先進、擇優(yōu)補助。從實施情況來看，普惠性、免申報的專項獎補方式更受企業(yè)歡迎，但對省級政府財力要求也更高。

二是將研發(fā)投入指標作為限制和考察條件，在科研項目申報、財政資金扶持和業(yè)績考核等方面設置約束條件，從而反向倒逼企業(yè)加大研發(fā)投入。湖北省對于近三年研發(fā)投入占主營業(yè)務收入在5%以上的企業(yè)，申報省級項目不受指標限制；江西省和湖南省均提出規(guī)上企業(yè)申報科技類專項要求其上年度研發(fā)經(jīng)費投入達到所申請財政資金的4 倍以上；多省都將研發(fā)投入情況納入國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核。

三是以研發(fā)全流程各節(jié)點成果為標的對企業(yè)進行獎補，包括鼓勵支持企業(yè)研發(fā)平臺建設、國家級項目申報、技術(shù)標準制定和研發(fā)產(chǎn)品開發(fā)等。如湖北省對企業(yè)制定技術(shù)標準獎勵50～100 萬元、承擔國家科技計劃項目的按年度到位資金額的10%予以獎勵、整合全球先進技術(shù)創(chuàng)新資源按照收購合同標的實際支付金額的10%予以獎勵等；天津市對科技型企業(yè)自主開發(fā)并已上市銷售的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，給予不超過100 萬元的財政資金支持。

四是引導科技金融、科技中介和社會資本等多主體投入企業(yè)研發(fā)過程，并針對企業(yè)研發(fā)不同階段給予不同方式的支持。如北京市綜合運用無償資助、股權(quán)投資、貸款貼息等方式支持研發(fā)投入持續(xù)增長的企業(yè)；鼓勵企業(yè)與政府共建研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化基金；在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展領域?qū)嵤┙鹑诩钫叩取?/p>

2.以科研人員為核心，進一步深化高校院所改革

高校院所開展研發(fā)活動主要依賴高素質(zhì)高智力的科研人員和政府財力。因此，引導高校院所加大研發(fā)投入，重點在于深化科研管理體制改革，激發(fā)科研人員的積極性。

一是優(yōu)化高校院所機構(gòu)管理，在項目預算調(diào)劑、招聘用人、科研基建、設備采購等方面賦予高校院所更大的自主權(quán)，優(yōu)化高校院所績效考核等。北京市規(guī)定高校院所可自主設置科研崗位，采用年薪工資、協(xié)議工資等方式聘任高層次人才；浙江省把研發(fā)投入作為高校院所科技資源分配、績效評價考核的重要指標。

二是激發(fā)科研人員積極性，鼓勵科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在具體科研路線制定、科研經(jīng)費使用上賦予科研人員更大自主權(quán)，完善科技成果轉(zhuǎn)化和收益分配機制，優(yōu)化科研人員評價機制等。如部分?。ㄊ校└咝Ｔ核邪l(fā)團隊可提取高達70%的科研勞務收入或科技成果轉(zhuǎn)化所得收益，且不納入調(diào)控的績效工資總額；湖北省在鄂實施科技成果轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)讓的收益所得最高可達99%；廣東省對科技人員職稱評審，發(fā)明專利轉(zhuǎn)化應用情況與論文指標要求同等對待，科技轉(zhuǎn)讓成交額與縱向課題指標要求同等對待。

三是加大財政支持力度，加強創(chuàng)新平臺建設。如江蘇省組織若干重大原創(chuàng)性研究項目并給予穩(wěn)定的專項科研經(jīng)費支持、大幅增加省屬高等學?；究蒲袠I(yè)務費、推進重大科研設施建設等。

四是鼓勵高校院所與企業(yè)合作，提升高校院所籌資能力。湖北省對承擔有省內(nèi)企業(yè)委托研發(fā)項目的高校按照項目實際到位資金的5%～10%給予科技項目獎勵支持；湖南省提出按照當年度研發(fā)單位研發(fā)經(jīng)費中非財政性資金較上一年度新增部分的10%予以獎補；安徽對高校院所聯(lián)合企業(yè)開展橫向課題研究的實際到賬300 萬元及以上的單個項目視同省重點研發(fā)計劃項目等。

3.以政府工作為抓手，多部門協(xié)作形成政策合力

多?。ㄊ校┻€從加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化財政經(jīng)費投入、分解研發(fā)投入目標、加強研發(fā)投入統(tǒng)計分析等方面著手，充分發(fā)揮各級政府和部門作用，形成政策合力。

一是加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展增強全社會“造血功能”。多?。ㄊ校┘袃?yōu)勢力量聚焦特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，以研發(fā)促發(fā)展，再通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺提升研發(fā)投入。廣東省在2008 年金融危機后大力實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展珠三角的先進制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)；江蘇省于2018 年在全國率先發(fā)布《關(guān)于加快培育先進制造業(yè)集群的指導意見》，提出在江蘇有比較優(yōu)勢和未來競爭力的產(chǎn)業(yè)領域建設13 個先進制造業(yè)集群，引導企業(yè)加大創(chuàng)新投入；浙江省以“互聯(lián)網(wǎng)+”和生命健康為抓手補齊科技創(chuàng)新短板。三省份依賴產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展都實現(xiàn)了研發(fā)投入的大幅提升。

二是提高財政科技投入，優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)。浙江省、河南省、湖南省、江西省等出臺政策提高政府科技投入和研發(fā)投入比重；湖南省提出各類財政資金重點投向關(guān)鍵研發(fā)執(zhí)行主體、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；浙江省把科技投入列為公共財政的支出重點，提出省級財政科技投入聚焦基礎研究、應用基礎研究和共性技術(shù)攻關(guān)，市（縣）財政科技投入聚焦產(chǎn)業(yè)研發(fā)活動和科技成果轉(zhuǎn)化。

三是分解研發(fā)投入提升目標，引導地方政府和部門關(guān)注研發(fā)投入。浙江省、山西省、安徽省、河南省等地均將研發(fā)經(jīng)費提升作為市、縣（市、區(qū)）及黨政領導考核重點；浙江省根據(jù)規(guī)上企業(yè)研發(fā)投入占主營業(yè)務收入比重排名對市（縣）進行獎勵；山西省根據(jù)R&D 經(jīng)費投入強度排名對縣（市、區(qū)）進行獎勵；湖南省則將研發(fā)經(jīng)費投入目標任務細分到各市（州）和八大重點行業(yè)，建立年度增長指標體系。

四是建立聯(lián)席聯(lián)動機制，加強統(tǒng)計分析和指導。河南省、江西省等地均建立了省、市、縣三級上下聯(lián)動的研發(fā)投入統(tǒng)計培訓和指導機制；湖南省提出市（州）科技、教育、經(jīng)信部門在現(xiàn)有人員編制總額內(nèi)明確1～2 名統(tǒng)計人員，安排專項科技統(tǒng)計經(jīng)費。

4.以創(chuàng)新環(huán)境為保障，多措并舉建立長效機制

創(chuàng)新環(huán)境是研發(fā)“軟實力”，國家和地方從創(chuàng)新平臺建設、知識產(chǎn)權(quán)保護、投融資體系建設、創(chuàng)新文化氛圍營造等多方面出臺政策，持續(xù)提升全社會研發(fā)投入。舉措包括：支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、科技企業(yè)孵化器（含眾創(chuàng)空間）等建設和高質(zhì)量發(fā)展，組建國家和省級實驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心，建立和規(guī)范科技資源共享服務平臺；加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，實行以增加知識價值為導向的分配政策；加強國際科技合作與交流，扶持發(fā)展強化科技中介服務體系，建立和完善科技投融資體系；加強科研誠信建設、弘揚科學家精神，加強科普能力和創(chuàng)新文化建設，營造尊重人才、尊崇創(chuàng)新的輿論氛圍等。一系列舉措極大激發(fā)了研發(fā)機構(gòu)和科研人員積極性，為全社會加大研發(fā)投入提供了良好的環(huán)境。從實踐情況看，經(jīng)濟發(fā)達省（市），如廣東省、北京市、江蘇省、浙江省等地，在創(chuàng)新環(huán)境建設方面出臺的具體政策更多，更值得學習和借鑒。

三、現(xiàn)狀與問題

研究發(fā)現(xiàn)，大部分省（市）結(jié)合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟實力等特點，都出臺了極具特色的引導全社會加大研發(fā)投入的政策，有效提升了企業(yè)乃至全社會的研發(fā)經(jīng)費投入，但從國家科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略要求、各?。ㄊ校┱呗涞貙嵺`情況和研發(fā)主體反饋情況來看，仍存在一些問題。

一是引導機制不健全。從實踐情況看，很多?。ㄊ校┏雠_的政策僅針對企業(yè)，對高校院所、地方政府和社會資本等缺少具體可操作的引導舉措，沒有充分發(fā)揮全社會力量加大研發(fā)投入作用。此外，部分?。ㄊ校┰诳萍紕?chuàng)新戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、研發(fā)管理機制及創(chuàng)新環(huán)境建設等方面謀劃不足、重視不夠，不能充分發(fā)揮全社會研發(fā)投入的積極性。

二是管理體制創(chuàng)新不夠。隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進，全社會創(chuàng)新意識不斷增強，研發(fā)活動出現(xiàn)了很多新情況、新特點，如學科交叉融合越來越普遍、新型研發(fā)合作模式不斷涌現(xiàn)、研發(fā)人員層次越來越高、創(chuàng)新思維越來越活躍等，給研發(fā)活動識別、研發(fā)機構(gòu)管理、人員編制管理和績效激勵、研發(fā)統(tǒng)計等工作帶來了很多新挑戰(zhàn)。很多?。ㄊ校┏雠_的政策在應對這些新情況時，管理體制創(chuàng)新不足、政策支持不完善、配套政策出臺滯后，不能很好地適應研發(fā)投入提升需求。

三是基礎研究投入不足。根據(jù)世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019 年，以色列、日本、韓國和美國基礎研究投入占GDP 的百分比分別為0.49、0.40、0.68、0.50，我國僅為0.13，基礎研究投入嚴重不足。從各省級政府引導全社會加大研發(fā)投入實踐來看，對基礎研究的投入和布局管理工作也有待加強。

四是研發(fā)主體合作不緊密。高校院所作為公共研發(fā)機構(gòu)，受政府出臺的政策影響較大，而企業(yè)作為市場最基本的單位，受利益驅(qū)動對成本和市場反應敏捷，兩種不同的運行機制和管理體制造成其在研發(fā)投入方面各有優(yōu)劣勢，且割裂嚴重。目前各省市都在引導產(chǎn)學研合作，但是所開展的產(chǎn)學研合作在廣度、深度、高度等方面都有不足，難以支撐研發(fā)層次的提升和研發(fā)投入持續(xù)增長。

四、對策建議

一是進一步完善研發(fā)投入引導機制。結(jié)合省情特點，著力強化戰(zhàn)略規(guī)劃、政策引導和創(chuàng)新環(huán)境營造，加強全局性、普惠性政策的出臺和實施，重點扶持戰(zhàn)略關(guān)鍵性領域和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為研發(fā)投入提升創(chuàng)造有利條件。擴大引導范圍，將企業(yè)、高校院所、地方政府和社會資本、科技中介等各類主體都納入引導范圍，以政策為工具，充分發(fā)揮市場機制、宏觀調(diào)控機制、區(qū)域均衡發(fā)展機制、產(chǎn)學研協(xié)同機制、科學評價管理機制和激勵機制等，激發(fā)全社會研發(fā)投入積極性，共同發(fā)力提升研發(fā)投入。

二是進一步創(chuàng)新科技管理體制。充分吸收廣東重點實驗室、上海研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺、北京科技創(chuàng)新券等先進管理經(jīng)驗，尊重科研規(guī)律和市場需求，不斷創(chuàng)新管理方式方法，深化機構(gòu)評估、項目評審、人才評價改革，創(chuàng)新人才管理體制機制，充分激發(fā)創(chuàng)新活力。及時關(guān)注國際國內(nèi)形勢、市場動態(tài)、研發(fā)主體需求和新矛盾、新問題，及時轉(zhuǎn)變思路出臺相應政策，迅速響應創(chuàng)新需求。

三是進一步加強基礎研究投入?；A研究是創(chuàng)新源泉，對研發(fā)投入的持續(xù)提升至關(guān)重要。一方面，要加大財政基礎研究投入，著力提高財政科技投入中基礎研究投入比例，加強基礎研究布局管理，加大財政經(jīng)費對重點領域、交叉前沿領域基礎研究的穩(wěn)定支持力度；另一方面，要引導企業(yè)參與基礎研究，通過政府委托研發(fā)項目、鼓勵企業(yè)和高校院所聯(lián)合申報、鼓勵社會捐贈、完善成果轉(zhuǎn)化市場化機制和知識產(chǎn)權(quán)保護機制等方式，提升全社會參與基礎研究的積極性。

四是進一步推動政產(chǎn)學研合作。借鑒德國工業(yè)4.0 模式，充分發(fā)揮政府在信息、資源、平臺和公信力等方面的優(yōu)勢，主動參與研發(fā)平臺構(gòu)建，主動搭建交流對話機制，引導企業(yè)、高校院所、科技中介和社會資本共同參與研發(fā)活動，制定研發(fā)標準和規(guī)則，建立定期交流機制，破解企業(yè)和高校院所合作障礙，推動資金、信息和人才等研發(fā)要素的交流共享，從而推動政產(chǎn)學研合作，暢通科技創(chuàng)新鏈條，助力全社會研發(fā)投入的提升。