江蘇省環(huán)境科學研究院 陸效磊

伴隨人類社會文明的不斷發(fā)展，一系列環(huán)境問題隨之而來。近年來，環(huán)境問題不斷惡化，最終演變?yōu)榈厍虺粞鯇悠茐?、水土流失、全球氣候變暖、酸雨等生態(tài)危機，對人們?nèi)粘Ｉ钤斐蓢乐赜绊憽?1世紀以來，環(huán)境保護已經(jīng)成為人類生存面臨的最大問題之一，與其他發(fā)達國家相比，我國環(huán)境保護工作起步時間較晚，在幾十年的努力中，雖然已經(jīng)取得了一些成效，但是環(huán)境問題仍然嚴峻，對此，應該加強經(jīng)濟、法律等政治手段，從加強執(zhí)法、完善立法等方面有效應對環(huán)境問題。

一、我國排污許可執(zhí)法工作現(xiàn)狀

排污許可制度指的是單位或個人需要向生態(tài)環(huán)境排放污染物時，排放前必須向環(huán)境主管部門提交排污申請，在環(huán)境主管部門批準并發(fā)放“排放許可證”之后，需要按照許可證中規(guī)定的條件，執(zhí)行一系列排污行為。排污許可制度的主要目的是通過頒發(fā)許可證的形式對污染物排放總量以及污染物分配消減指標進行控制，以保證在一定時間所控制的地區(qū)污染物排放量在可控總量下。排放總量不超過排放總量控制指標或標準的企業(yè)或個人可以獲得排污許可證；相反的，超過排放總量控制指標或標準的排污者只能獲取臨時排污許可[1]。

排污許可制度執(zhí)行的意義在于對排污者的排污行為與排污量進行監(jiān)督，確保生態(tài)平衡。工作內(nèi)容主要包括排污申請登記、排污量核定、發(fā)放與審核排污許可證、監(jiān)督排污許可證的執(zhí)行以及其他排污許可的法律責任。我國排污許可制度的實施主要針對兩個領域，分別是大氣污染和水污染。1988年，我國環(huán)?？偩衷谒廴九欧旁S可方面首次提出水污染物排放許可證制度，接著在1989年決定將深圳等十多個城市作為排污許可試點城市，開展排污許可工作；同年，國務院也頒布了相關法條正式確立排污許可執(zhí)法制度；排污許可制度延伸到大氣領域是從1991年開始的，也是我國嚴格執(zhí)行排污許可制度的重要標志。

二、在排污許可中環(huán)境保護部門遇到的障礙

（一）排污企業(yè)對排污許可的重視不夠

排污許可制度在執(zhí)行過程中，沒有對相關的發(fā)證流程、監(jiān)督執(zhí)行以及違法排污處罰工作步驟進行周密、細致的規(guī)劃，很多環(huán)節(jié)缺乏可操作性。理論上，企業(yè)在排污工作前首先應該向環(huán)保部門申請排污登記，環(huán)保部門根據(jù)污染物的影響對申請進行審核，科學地做出排污量的估算，然后企業(yè)根據(jù)許可中的相關規(guī)定進行排污。但是實際工作中，很多中小企業(yè)難以按照排污流程進行排污申報，政府相關的排污許可制度主要針對的是事后管理，對事前批準的流程管控并不嚴格。排污企業(yè)沒有經(jīng)過批準就排放污染物，通過事后向環(huán)保部門登記便可蒙混過關。還有一些情況是當前許可證到期后，為能及時發(fā)放下一批許可證，導致企業(yè)的生產(chǎn)和排污等操作在政府控制外違規(guī)進行。除此之外，企業(yè)內(nèi)部還缺乏負責環(huán)保的部門與專業(yè)的工作人員，在環(huán)保部門對排污工作進行檢查時，企業(yè)不僅不配合執(zhí)法人員工作，甚至采取對抗措施，從而給執(zhí)法人員監(jiān)督管理工作造成嚴重阻礙。

（二）執(zhí)法人員素質不高、執(zhí)法力度不足

從環(huán)保部門的角度出發(fā)，執(zhí)法人員能力不足是排污許可制度執(zhí)行過程中最大的問題之一。一方面，環(huán)保部門執(zhí)法人員思想水平落后，存在一些執(zhí)法人員不能認識到排污許可證的重要性與排污許可的意義，由于缺乏責任意識，對企業(yè)排污許可證的檢查工作不到位，工作積極性不高，工作態(tài)度不端正；另一方面，部分環(huán)保執(zhí)法人員職業(yè)道德缺失，存在權錢交易、瀆職等執(zhí)法人員失職行為嚴重損害了執(zhí)法人員形象，使得違法排污行為無法得到及時追究，排污許可制度難以高質量、高效地完成；與此同時，有的執(zhí)法工作人員缺乏對排污許可相關法律充足的了解，再加上執(zhí)法管理實踐經(jīng)歷不多，自身業(yè)務素質難以適應排污許可制度的質量與效率要求，常常因為排污許可執(zhí)法質量不高、效率低下，導致環(huán)境污染問題得不到及時解決，進而引起群眾對環(huán)境問題的不滿，而進行反復投訴[2]。除此之外，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中常出現(xiàn)不遵守法律程序的現(xiàn)象，調(diào)查取證工作落實不到位，法律文書的規(guī)范性較差，法律制度缺乏威嚴。上述原因均導致環(huán)保部門執(zhí)法人員隊伍總體素質偏低，這些人為障礙致使排污監(jiān)管工作力度不夠，排污許可制度執(zhí)行過程陷入困境。

（三）環(huán)境保護部門在執(zhí)法權力方面的限制

現(xiàn)階段，地方環(huán)境保護部門業(yè)務工作受上級環(huán)保部管理，行政上受地方政府管轄，在雙重領導下，地方環(huán)保執(zhí)法在人、財、物等方面難免受限于地方，權大于法的現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管很多地方政府十分重視可持續(xù)發(fā)展，但是受地區(qū)發(fā)展水平的局限性影響，在面對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染的選擇時，仍然把經(jīng)濟發(fā)展放在首要地位，基層的工作必須服從于國家發(fā)展大局，不能游離于政府經(jīng)濟工作之外。在人為因素干擾眾多的執(zhí)法環(huán)境中，難執(zhí)法、執(zhí)法難的現(xiàn)象十分嚴重。針對違法排污的企業(yè)，環(huán)保主管部門制定了相關的懲罰措施，并且部分懲罰措施要經(jīng)過政府批準才能實施，沒有獲得人民政府批準權就進行排污的，處10萬元到50萬元的罰款，并且拆除或者關閉該企業(yè)[3]。環(huán)保主管部門不具備關閉違法排污企業(yè)的權力，根據(jù)相關調(diào)查，政府拆除違法排污單位的例子較少。究其根本原因，是因為政府在處理企業(yè)排污工作時，需要考慮到拆除一個工廠或關閉一個企業(yè)給社會帶來的影響，任何一個企業(yè)關閉都會造成大量的員工失業(yè)，難免引起債務債權糾紛等社會保障問題，進而對社會穩(wěn)定發(fā)展造成影響。因此，地方政府處理排污問題時，一般不會真正關閉違規(guī)企業(yè)，而是進行罰款或者責令其限期治理。

三、環(huán)境執(zhí)法部門在排污許可中的對策建議

（一）加強企業(yè)對排污許可證的重視

企業(yè)和工廠是污染物的主要來源，也是排污許可證最主要的使用者，當前，我國生產(chǎn)企業(yè)對排污許可制度的重視程度不夠，無證排污、違規(guī)排污等現(xiàn)象嚴重阻礙了環(huán)境保護的健康發(fā)展。對此，環(huán)境執(zhí)法部門應該加強企業(yè)對排污許可證的重視，通過一系列生產(chǎn)許可證的教育與宣傳活動，讓企業(yè)明確排污許可制度的作用與意義，并承擔起自身的環(huán)保責任，積極配合環(huán)保執(zhí)法部門的排污工作，按照排污申報流程以及許可證規(guī)定的排放量進行適量合理的排污。除此之外，還可以開展企業(yè)環(huán)保負責人集中培訓活動，加強環(huán)保負責人對排污許可相關知識與執(zhí)行辦法的認識；在環(huán)保部門官網(wǎng)上設置排污許可專門的板塊，加大排污許可證知識的宣傳。上述措施不僅可以有效加強企業(yè)對排污許可的重視，也是排污許可制度順利執(zhí)行的重要保障。

（二）提高執(zhí)法人員的綜合素質

第一，根據(jù)各地區(qū)不同情況，適當?shù)脑黾迎h(huán)境執(zhí)法部門工作人員數(shù)量，不斷延伸對排污者實施檢測的范圍；提高對應聘人員學歷水平的要求，并在上崗之前做好崗前培訓工作，從思想意識上提高執(zhí)法人員對環(huán)境保護工作以及排污許可工作的重視，明確排污許可的實施作用與管理辦法，上崗之后也要定期組織開展環(huán)境執(zhí)法情況的匯報與交流活動，盡量為執(zhí)法人員提供充足的交流與培訓學習機會，全方位提高地方環(huán)境部門執(zhí)法能力與水平[4]。

第二，全面提高執(zhí)法人員的職業(yè)道德與綜合素質。加強執(zhí)法人員勤政廉政意識的培養(yǎng)，增強廉潔自律、勤政為民的工作自覺性；加強思想政治的教育與宣傳，制定環(huán)境執(zhí)法的考核制度，定期對環(huán)境執(zhí)法工作進行復核與評價，找出不合格的執(zhí)法人員進行強化培訓；不斷加強思想作風培訓，提高執(zhí)法人員的責任意識與服務意識，構建一支現(xiàn)代化高素質、高標準的執(zhí)法人員隊伍。

第三，切實提高執(zhí)法工作質量與效率，利用現(xiàn)代化信息技術簡化排污許可的申報與審批流程，例如可以通過電子郵件、電子數(shù)據(jù)共享、電傳、信函等方式申請排污和發(fā)放排污許可證。

最后，排污檢測人員素質在環(huán)境部門執(zhí)行排污許可工作中起到重要作用，檢測人員必須嚴格按照統(tǒng)一的流程與規(guī)范進行操作，通過在檢測人員中展開專業(yè)的技術培訓活動，不斷加強檢測人員隊伍的綜合素質與業(yè)務能力，以新技術和新方法將檢測工作中出現(xiàn)的難題一一突破。

（三）明確界定環(huán)境執(zhí)法部門工作權限

在政府的層面上，應該明確界定地方環(huán)境執(zhí)法部門的工作權限與地位，給予環(huán)保部門一定的職能權力，形成環(huán)境執(zhí)法部門在排污許可方面的垂直管理模式，包括對相關執(zhí)法活動進行監(jiān)督的職能、對企事業(yè)單位進行處罰的職能，顯著提高排污許可工作效率與效果。由于體制的改革是一項大規(guī)模、高成本的活動，因此短期內(nèi)根本無法實現(xiàn)，需要經(jīng)歷較長時間的論證過程?，F(xiàn)階段，環(huán)境保護部門的管理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出多頭無序的特點，地方政府在處理企業(yè)拆除、關閉等問題上首先應該厘清自身的權限，最大程度上簡化審批流程，對當?shù)丨h(huán)境造成影響較大，危害居民健康以及無證排放污染物的企業(yè)，環(huán)境執(zhí)法部門可以借政府的名義直接責令其撤銷或關閉，通過拓展環(huán)境執(zhí)法部門權力的方式，有助于執(zhí)法部門更好地履行自身職責。此外，促進當?shù)亟?jīng)濟與環(huán)境保護工作共同發(fā)展絕不是一蹴而就的，需要長時間的工作與經(jīng)驗積累，當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法部門一定要因地制宜地加強與當?shù)卣呐浜吓c合作，深入貫徹科學發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略措施，進而達到雙贏的社會效果。

四、結語

綜上所述，當前我國排污許可制度執(zhí)行過程中存在的障礙主要來源于排污許可證的使用企業(yè)對排污許可證不夠重視、執(zhí)法部門的執(zhí)法權限受限以及執(zhí)法人員的綜合素質不高等。在環(huán)境執(zhí)法部門的管理下，雖然排污許可工作已經(jīng)得到了改善，但仍存在很多不足之處，希望通過本文對提升排污執(zhí)法工作效率的有效對策進行分析，可以為環(huán)境執(zhí)法部門相關工作提供一定參考。