華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 林縣華

目前，我國農(nóng)村客運市場的治理呈現(xiàn)出“單中心”的特點，主要是以政府為主體的交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的客運企業(yè)管理，具體表現(xiàn)為政府制定客運市場供給計劃，企業(yè)提供運力供給和服務(wù)，交通運輸主管部門打擊非法、違法營運，公安交警主抓違法違章。而隨著“四好農(nóng)村路”“村村通客運班車”項目在農(nóng)村地區(qū)已得到很好的落實，農(nóng)村客運市場也有了新的發(fā)展，但僅由以政府部門為主體的“單中心治理”的缺陷也隨著暴露出來。例如，運力配置與實際需求不相符，?？空军c設(shè)置不合理，監(jiān)管難度加大、盲區(qū)增多，安全措施落實不到位，非法營運得不到有效遏制等。要解決農(nóng)村客運市場所面臨的問題，客運市場的治理既需要以政府為主體的交通部門和企業(yè)的參與，也需要社會公眾和組織的參與。

一、多中心治理理論的起源與特征

英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼在其著作《自由的邏輯》中首次提出“多中心”的概念[1]。美國學(xué)者奧斯特·羅姆夫婦在對發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源進行實證研究的基礎(chǔ)上共同提出了“多中心治理理論”，即允許多個權(quán)利或服務(wù)中心并存，共同治理公共事務(wù)[2]。發(fā)展至今，由政府主導(dǎo)、多個中心共同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的城市公共事務(wù)多中心治理已取得優(yōu)異成就[3]。多中心治理理論具有選擇多樣性、減少搭便車行為、合理決策的特征[4]。多中心治理理論能夠破解原有的“單中心”治理的難題，由于多中心的存在，公共物品和服務(wù)的供給途徑增多，公民也就有了更多的選擇[5-6]。多中心治理鼓勵公民和基層組織積極參與到社會治理中，使公共事務(wù)在群體內(nèi)部即得到有效控制，從而使搭便車行為減少。多中心治理利用基層組織和公民的更貼近真實的有效信息，避免政府制定單獨的、不合理的政策，使決策更合理。

二、農(nóng)村客運市場現(xiàn)存問題

（一）農(nóng)村客運市場體制建設(shè)不健全

目前，農(nóng)村道路治理綜合體系在各縣級城市均已建立，有效促進了對農(nóng)村道路的治理，但這個體系仍有其不足之處。首先是治理責(zé)任體系建設(shè)不完善，主要表現(xiàn)在治理部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，使得安全監(jiān)管責(zé)任難落實。其次是部門間協(xié)調(diào)合作機制運轉(zhuǎn)不良，有些部門認為客運市場的治理只是交通管理部門的事，不積極、不主動配合協(xié)調(diào)。再次是監(jiān)督管理效果不佳，由于客運市場的監(jiān)管與治理責(zé)任主要落在交通和交警部門頭上，而交通主管部門在偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都未設(shè)分支機構(gòu)，能起到經(jīng)常監(jiān)督作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有執(zhí)法權(quán)，不能對違法、非法客運車輛進行扣押和處罰，農(nóng)村客運市場監(jiān)管難度大、盲區(qū)多。

（二）非法營運現(xiàn)狀普遍存在

由于我國客運市場的治理呈現(xiàn)的是由交通主管部門主導(dǎo)下的企業(yè)管理的單中心治理特點，因此客運企業(yè)本身的管理對農(nóng)村客運市場的影響很大。在我國農(nóng)村客運市場，縣域內(nèi)提供服務(wù)的客運企業(yè)僅有一家或幾家，缺乏競爭，以致企業(yè)的內(nèi)部管理機制創(chuàng)新難，對車輛和人員的管理存在很大的漏洞，以致客運服務(wù)水平不高，于是一些村民更愿意搭乘服務(wù)態(tài)度好的非法營運車輛出行。同時，缺乏競爭也使票價偏高，在對時間和價格進行綜合對比后，村民們更愿意搭乘性價比高的非法營運車輛。另外，部分客運企業(yè)為追求效益最大化，忽視社會責(zé)任，私自調(diào)整行駛未經(jīng)審批、備案的路線，使偏遠地區(qū)村民出行困難。為滿足市場的需求，無牌、無照、無資質(zhì)人員開始上崗，非法營運現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)愈演愈烈。

（三）安全意識淡薄以致交通事故頻發(fā)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村民出行的需求不斷增加，運力投入自然也增加，原有的單中心治理體系已不能滿足村民出行的需求，農(nóng)村客運安全事故頻發(fā)。究其原因，一方面是農(nóng)村道路普遍狹窄、路況復(fù)雜的原因，另一方面則是駕駛員安全意識淡薄造成的。農(nóng)村客運從業(yè)人員知識文化水平普遍偏低，對安全相關(guān)的法律、法規(guī)不了解，而企業(yè)又未做好安全教育培訓(xùn)，駕駛員有時會為了自身的利益而違法違規(guī)操作。而農(nóng)村居民受自身意識的限制，安全法規(guī)意識薄弱，出行多以經(jīng)濟實惠、個人情感喜好為主，常選擇搭乘價格最低、最快捷、關(guān)系最好的人的車輛，而不管該車是否非法營運、超載、超速，農(nóng)村客運市場的安全風(fēng)險不斷增多。

（四）“最后一公里”問題未完全解決

由于目前農(nóng)村客運市場治理呈現(xiàn)單中心治理的狀態(tài)，社會中的公民和組織很少參與其中，客運“最后一公里”問題有待徹底解決。首先是規(guī)劃上的“最后一公里”問題。農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃主要由政府、交通等部門制定，他們對農(nóng)村情況的掌握與實際存在偏差，而熟悉狀況的社會人士又未參與其中，使得存在規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，影響村民出行的便利程度。其次是宣傳上的“最后一公里”問題。由于人力資源有限，交通主管部門難以派出大量人員到農(nóng)村宣傳旅客運輸相關(guān)的法律法規(guī)，同時又未發(fā)動基層組織的作用，因此農(nóng)村地區(qū)成為了客運安全知識宣傳上的荒蕪地區(qū)。再次是法治上的“最后一公里”問題。隨著道路交通的迅速發(fā)展，交通主管部門監(jiān)管壓力不斷加大，對于農(nóng)村客運市場是想管管不了、能管管不著，非法營運在農(nóng)村地區(qū)暢行無阻。

三、農(nóng)村客運市場治理現(xiàn)存問題原因分析

（一）政府存在重“管”不重“治”的思想

由于受傳統(tǒng)城市管理體制思想的影響，以小政府為中心的“單中心”治理思想在公共交通的供給和服務(wù)中依舊突出。以政府為主體的道路運輸管理部門掌握著公交客運經(jīng)營的審批權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，他們在很大程度上決定著該給客運市場供應(yīng)什么、供應(yīng)多少、怎么供應(yīng)，與傳統(tǒng)意義上的管理并無差別。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，單純依靠以政府部門為主體的“單中心”治理模式來管理客運市場已經(jīng)不能有效解決問題，完全由政府部門決定公共交通的供給已不能滿足公民的實際出行需求，而不均衡的供給也使得非法營運屢禁不止。

（二）企業(yè)管理效率低及社會責(zé)任缺失

農(nóng)村客運市場基本由一個或幾個客運企業(yè)壟斷，競爭力小，客運企業(yè)的內(nèi)部管理機制創(chuàng)新慢、手段單一，主要通過會議、文件的形式進行管理。目前，幾乎全部的客運站已將全球定位系統(tǒng)和車載視頻監(jiān)控系統(tǒng)等信息技術(shù)應(yīng)用于公交客運的管理中，但在一些發(fā)展較落后的地區(qū)，對于數(shù)據(jù)和信息的采集仍采用人工紀錄方式，效率明顯低下。另外，我國對于客運企業(yè)購買客運車輛實行一定的補貼政策，企業(yè)每年也接受財政所給予的燃油補貼，但追求利潤仍是其首要責(zé)任。為追求利益最大化，客運企業(yè)只對人口眾多且離市區(qū)較近的城鎮(zhèn)增加發(fā)車班次和運力投入，而對于偏遠的、客流量少的地區(qū)則縮減運力，村民出行難、學(xué)生上學(xué)難的問題難以解決。

（三）多元主體共同治理局勢尚未形成

農(nóng)村客運市場的治理不僅是政府和客運企業(yè)的事，也是社會組織和公民的事。但就目前而言，并未形成多元主體共同參與、協(xié)同治理的局勢?？瓦\市場治理仍主要由交通局、公安交警大隊等政府部門承擔(dān)，但多部門共同管理難免會出現(xiàn)相互推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清晰的問題，使得客運市場越治越亂，越管問題越多。雖然客運企業(yè)負責(zé)對公交客運的日常運行進行管理，管理相對規(guī)范，但創(chuàng)新性不足。而一些出租車企業(yè)對出租車的管理相對松散，規(guī)章制度形同虛設(shè)，且受網(wǎng)約車發(fā)展的沖擊，生存越發(fā)艱難，積極性大受打擊。對于普通農(nóng)村居民而言，由于法制觀念淡薄，市場提供什么就消費什么，對于客運市場的治理了解甚少，因此不會主動參與到客運市場的治理中。

四、解決農(nóng)村客運市場治理現(xiàn)存問題的建議

隨著“村村通客運班車”項目的推進，全國各地基本上都建立起了以縣城客運站為中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）客運中心為節(jié)點的農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)，使得多中心治理理論在農(nóng)村客運市場治理上的應(yīng)用有了基礎(chǔ)條件。同時，我國正處于由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中，大部分客運企業(yè)也正在轉(zhuǎn)型升級中，這使得農(nóng)村客運市場治理機制得到創(chuàng)新成為可能。且隨著鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村項目的推進，大部分有知識、有文化人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們將有可能作為社會組織和公民參與農(nóng)村客運市場的治理。由此可見，多中心共同治理農(nóng)村客運市場已經(jīng)具備可能性和現(xiàn)實條件，下面將從多中心治理理論出發(fā)，提出以政府、客運企業(yè)、社會中組織和公民為中心的農(nóng)村客運市場多中心治理建議。

（一）重新定義政府角色，創(chuàng)新治理機制

在農(nóng)村客運市場的治理過程中，政府等相關(guān)管理部門應(yīng)重新對自己的角色進行定位，認清自己的責(zé)任。一是上級政府應(yīng)重視農(nóng)村客運市場治理工作，給予政策支持和技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同參與。二是縣級政府應(yīng)認識到“公共交通優(yōu)先”的意義，在客運市場的治理中注重政策引導(dǎo)以及宏觀調(diào)控，完善交通治理體系及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政府等相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范好客運市場的秩序和安全，建立完善的市場準入標準，嚴厲打擊非法營運，保障客運市場健康有序發(fā)展。四是政府部門之間應(yīng)建立協(xié)同治理機制，分清各部門責(zé)任和權(quán)力，加強部門之間的信息交流、溝通和合作。五是政府應(yīng)注重引導(dǎo)公民參與到農(nóng)村客運市場的治理中，加強法制觀念的宣傳和安全教育。

（二）促進客運企業(yè)升級改造，承擔(dān)社會責(zé)任

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的客運企業(yè)正處于困難與機遇并存的時代，客運企業(yè)要想發(fā)展得好，必須對自身進行升級改造。首先，創(chuàng)新管理體制，完善治理結(jié)構(gòu)。既要轉(zhuǎn)變管理者的思想觀念，也要調(diào)整和優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)客運市場的新要求和新發(fā)展。其次，創(chuàng)新經(jīng)營方式與經(jīng)營理念。建議企業(yè)購入部分微型、輕型客車投入到客流量少的線路，同時采用預(yù)約、定制班線等方式來經(jīng)營，做到在節(jié)約成本的同時以客戶為主。再次，加強對客運從業(yè)人員的管理與培訓(xùn)。要經(jīng)常組織客運從業(yè)人員參加安全意識培訓(xùn)、安全操作培訓(xùn)，引導(dǎo)他們自查自糾，及時改正不規(guī)范操作，提高客運服務(wù)質(zhì)量。最后，主動承擔(dān)起社會責(zé)任?？瓦\企業(yè)作為一個具有公益性質(zhì)的企業(yè)，就應(yīng)該承擔(dān)起與享受補貼政策對應(yīng)的社會責(zé)任，不能因為成本高、盈利少就不將運力投入偏遠地區(qū)。

（三）鼓勵社會中組織和公民參與治理

多中心治理理論的一個基本含義是允許多個權(quán)利中心的存在，在農(nóng)村客運市場的治理中，可以充分發(fā)揮運輸協(xié)會、志愿團體、企業(yè)團體等非政府組織的作用。目前，農(nóng)村客運市場上已有大大小小的各類運輸團體，他們之間或有競爭，或有合作，若是他們都能自覺地遵守市場和交通規(guī)則，積極主動參與客運市場的治理，必定有助于客運市場有效治理的實現(xiàn)。要使社會中的組織和公民參與客運市場治理的愿望得以實現(xiàn)，政府和社會要提供相應(yīng)的參與條件，包括建立公民參與交通治理的有效程序使得公民參與便捷，建立暢通的投訴機制使得公民的監(jiān)督投訴有回應(yīng)性，推進基層法治建設(shè)增強公民安全意識和培育治理觀念，建立透明、公開的信息制度讓公民真正了解政府和企業(yè)的政策信息等。

五、結(jié)語

“單中心”治理在客運市場的治理中能起到一定的管理作用，但由于政府人力、財力、物力上的不足，難以顧及客運市場的深層次問題，使得客運市場問題越“治”越“多”?！岸嘀行闹卫怼崩碚摰膹V泛運用給農(nóng)村客運市場的治理帶來了希望，應(yīng)借鑒多中心治理理論中的合理內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，通過政府、企業(yè)、社會中的組織和公民這三個“中心”來打造一個有序、安全的農(nóng)村客運市場，讓農(nóng)村村民們出行不再難，安全有保障。