王海軍

2021 年6 月15 日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》發(fā)布，其中著重指出：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用?！薄?〕《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，載《人民日報》2021 年8 月3 日，第1 版。這是對人民檢察院作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”重要意義的強(qiáng)調(diào)，宣示了其在新時代所承載的法治功能?！胺杀O(jiān)督機(jī)關(guān)”是我國憲法對人民檢察院的性質(zhì)定位，在新中國人民檢察制度發(fā)展過程中經(jīng)歷了長時間的討論和思考，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的以馬克思主義中國化精神進(jìn)行法治建設(shè)的重要成就之一。從概念史角度出發(fā)，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為人民檢察制度的關(guān)鍵詞生成于對蘇聯(lián)檢察監(jiān)督職權(quán)的理解和認(rèn)知，是一個被創(chuàng)造出的、以中國話語言說域外檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的新概念，是在人民檢察制度體系設(shè)計、建構(gòu)、改革過程中形成的具有中國特色的話語范疇，并成為建構(gòu)中國檢察理論的重要元素。從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的生成、使用和定型的演進(jìn)過程來看，其作為標(biāo)記人民檢察院性質(zhì)的重要性并不在于該概念在各種文件和立法中的頻繁使用，而取決于在關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)所指向的具體時代內(nèi)涵，以及在闡釋中國社會、政治、法制發(fā)展時表現(xiàn)出來的不可或缺性。因此，從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念史視角出發(fā)，基于法律監(jiān)督職權(quán)闡釋人民檢察院性質(zhì)定位的形成，對于形塑法律監(jiān)督職權(quán)的功能價值和人民檢察制度未來走向均具有重要的理論意義。

一、“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念生成：人民檢察院性質(zhì)的關(guān)聯(lián)理解

新中國成立初期，立法對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位以“檢察”概括表述，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是基于對蘇聯(lián)檢察監(jiān)督職權(quán)的理解對檢察機(jī)關(guān)做出的性質(zhì)定位，這種定位并非是蘇聯(lián)檢察立法及其相關(guān)法律文件中的明確表述，而是新中國成立初期的立法者和法學(xué)家對蘇聯(lián)檢察研究后的認(rèn)知，并開始將其關(guān)聯(lián)到我國檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)之上。

（一）蘇聯(lián)檢察監(jiān)督職權(quán)下的機(jī)關(guān)性質(zhì)

蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)是蘇聯(lián)國家機(jī)關(guān)中的重要組成部分，但是蘇聯(lián)立法并未對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位予以明確，更多是通過對檢察監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行側(cè)面的闡釋，包括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督。

一般監(jiān)督是蘇維埃社會主義檢察制度中的重要制度，“增強(qiáng)對準(zhǔn)確執(zhí)行法律的一般監(jiān)督，這是檢察長在一般監(jiān)督職權(quán)領(lǐng)域所要執(zhí)行的任務(wù)，明確了檢察長在消除違法方面的權(quán)能，這是檢察長對違法行為進(jìn)行調(diào)整的基本方式”?！?〕В. К. Цeчoeв, Иcтoрия oргaнoв и yчрeждeний юcтиции Рoccии. М., 2014,C. 361.一般監(jiān)督職權(quán)最初在1922 年《蘇俄檢察監(jiān)督條例》中規(guī)定，即“對以犯罪人追究刑事責(zé)任及對違法決議提出抗議的方式，代表國家對一切政權(quán)機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體、私人組織以及個人的行為是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！薄?〕Cт 2. Пoлoжeниe o прoкyрoрcкoм нaдзoрe . 28.05.1922 г.1929 年《蘇聯(lián)最高法院與蘇聯(lián)最高法院檢察院條例》通過規(guī)定最高法院檢察長的職權(quán)擴(kuò)大了一般監(jiān)督的范圍，包括監(jiān)督各人民委員部及其他中央機(jī)關(guān)的決議、各加盟共和國中央執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)的決議、國家政治保衛(wèi)總局的活動是否合法，監(jiān)督各人民委員部及其他中央機(jī)關(guān)，以及有全聯(lián)盟意義的團(tuán)體的活動是否合法?！?〕Cм. Cт 58. Пoлoжeниe o Вeрхoвнoм Cyдe CCCР и прoкyрaтyрe Вeрхoвнoгo Cyдa CCCР. 24.7.1929 г.1933 年檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立后，同年通過的《蘇聯(lián)檢察院條例》再次明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)“監(jiān)督蘇聯(lián)、各加盟共和國主管機(jī)關(guān)，以及各地方政權(quán)機(jī)關(guān)的決議和命令是否符合蘇聯(lián)憲法、蘇聯(lián)政府的決議和命令”?！?〕Cт 4. Пoлoжeниe o прoкyрaтyрe CCCР. 17 .11 .1933 г.此后，一般監(jiān)督制度在1936 年《蘇聯(lián)憲法》中予以確認(rèn)，即“蘇聯(lián)總檢察長對于所有的部和這些部所屬的機(jī)關(guān)以及每一個公職人員和蘇聯(lián)公民是否嚴(yán)格遵守法律進(jìn)行最高監(jiān)督”。〔6〕Cт 113. Кoнcтитyция CCCР. 05.12. 1936 г.這使得一般監(jiān)督具有了憲法地位，并在蘇聯(lián)延續(xù)下去。〔7〕參見1955 年《蘇聯(lián)檢察監(jiān)督條例》第1 條、1977 年《蘇聯(lián)憲法》第164 條、1979 年《蘇聯(lián)檢察院法》第1 條。因此，一般監(jiān)督被視為蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的核心，更是理解檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的重要坐標(biāo)。

蘇聯(lián)檢察監(jiān)督中的司法監(jiān)督“是對調(diào)查、偵查、審判等工作是否正確及有無違背法律的情形進(jìn)行監(jiān)督”?！?〕王海軍：《蘇俄檢察監(jiān)督制度及其現(xiàn)代發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017 年第6 期，第157 頁。在調(diào)查和偵查監(jiān)督方面，1922 年《蘇俄檢察監(jiān)督條例》就規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)直接監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)和調(diào)查機(jī)關(guān)在揭發(fā)犯罪方面的活動，并直接監(jiān)督國家政治保衛(wèi)局各機(jī)關(guān)的活動?！?〕Cм. Cт 2. Пoлoжeниe o прoкyрoрcкoм нaдзoрe. 28.5.1922 г.在審判監(jiān)督方面，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對法院審理案件是否遵守法律進(jìn)行監(jiān)督，這是其行使檢察監(jiān)督的一個重要表現(xiàn)，〔10〕Cм.В. М. Кyрицын, Иcиoрияoтeчecтвeннoгoгocyдaрcтвaипрaвa 1929-1945. М., 2016,C. 102.1923 年《蘇聯(lián)最高法院條例》也規(guī)定了蘇聯(lián)最高法院檢察長和副檢察長有權(quán)按照審判監(jiān)督程序?qū)埠蛧罡叻ㄔ旱拿裥贪讣枰哉{(diào)取和審查，各級檢察機(jī)關(guān)對不合法和無充分根據(jù)的法院判決、裁定和決定提出抗訴。〔11〕Cм. Cт 22. Пoлoжeниe o вeрхoвнoм cyдe CCCР. 23.11.1923г.此外，1924 年《蘇聯(lián)及各加盟共和國法院組織原則》中還規(guī)定了檢察長有權(quán)對拘留場所、羈押場所執(zhí)行法院處罰情況和其他強(qiáng)制措施場所是否遵守法律實(shí)行監(jiān)督。在1933 年《蘇聯(lián)檢察院條例》中則集中對司法監(jiān)督予以規(guī)定，即“監(jiān)督各審判機(jī)關(guān)在適用法律上是否正確和統(tǒng)一，根據(jù)特別條例監(jiān)督國家政治保衛(wèi)總局、警察局和勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法和正確”，有權(quán)對“任何訴訟階段的案件”實(shí)施檢察監(jiān)督?！?2〕Cт 4. Cт 6. Пoлoжeниe o прoкyрaтyрe CCCР. 17 .11 .1933 г.

上述檢察監(jiān)督職權(quán)在1955 年《蘇聯(lián)檢察監(jiān)督條例》和1979 年《蘇聯(lián)檢察院法》中繼續(xù)存在，但始終未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，如果從其檢察監(jiān)督職權(quán)維度考量，一般監(jiān)督和司法監(jiān)督的內(nèi)容都集中在對遵守法律和執(zhí)行法律情況監(jiān)督方面，這些制度成為新中國成立初期人民檢察制度建設(shè)過程中被借鑒的重要內(nèi)容，且對理解我國檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)具有基礎(chǔ)性作用。

（二）以“檢察”為關(guān)聯(lián)詞的人民檢察署性質(zhì)定位

在新中國成立前夕的立法籌備階段，1949 年6 月23 日董必武在第四小組政府提綱起草委員會討論時作了《政府組織法綱要中的基本問題》的報告，首次提出了設(shè)置最高人民檢察署為最高檢察機(jī)關(guān)的建議，〔13〕參見《中華人民共和國中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》，載《董必武選集》，人民出版社1985 年版，第247 頁。指出最高人民檢察署的組織性質(zhì)和作為國家機(jī)關(guān)的定位。該建議得到了起草委員會的一致同意，經(jīng)第四小組全體會議討論后確定，并直接體現(xiàn)在此后的立法中。

1949 年9 月27 日，《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》）通過，第5 條規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)”，最高人民檢察署正式成為國家機(jī)關(guān)，第28 條規(guī)定其職權(quán)為“對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。其中體現(xiàn)出實(shí)質(zhì)意義上的蘇聯(lián)一般監(jiān)督制度的內(nèi)容，而從對最高人民檢察署為“檢察機(jī)關(guān)”“負(fù)最高的檢察責(zé)任”的措辭來看，明顯是以“檢察”作為表達(dá)最高人民檢察署性質(zhì)的關(guān)鍵詞。根據(jù)《中央人民政府組織法》 第5 條和第28 條的規(guī)定，1949 年12 月20 日頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（以下簡稱《試行組織條例》）第2 條規(guī)定了人民檢察署為“檢察機(jī)關(guān)”，以及與《中央人民政府組織法》中同樣的一般監(jiān)督職權(quán)。從立法語言上看，這是法律對憲法性文件中相關(guān)條款的遵守。但如果從人民檢察署職權(quán)層面考察，則是以“檢察”作為職權(quán)性措辭來修飾其機(jī)關(guān)性質(zhì)的做法。這在《試行組織條例》第3 條中得到了印證，第3 條規(guī)定最高人民檢察署直接并領(lǐng)導(dǎo)下級檢察署行使職權(quán)，該條文中的“檢察”實(shí)質(zhì)上就是后續(xù)立法中的“監(jiān)督”，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督、抗訴、改造場所和監(jiān)所監(jiān)督，以及公益訴訟職權(quán)體現(xiàn)出極強(qiáng)的法律監(jiān)督色彩。此外，根據(jù)李六如的研究，“羅馬尼亞、朝鮮的憲法與新中國中央人民政府組織法等所規(guī)定，同樣是走蘇聯(lián)的道路，就是說都是把檢察作為單獨(dú)的法律上的監(jiān)督”?！?4〕李六如：《檢察制度綱要》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第835 頁。結(jié)合立法中對檢察職權(quán)的規(guī)定和李六如的觀點(diǎn)可知，“檢察”與“法律上的監(jiān)督”兩個概念內(nèi)涵是等同的。根據(jù)上述論述可以判斷，人民檢察署基于上述幾種監(jiān)督職權(quán)，初步實(shí)現(xiàn)了“檢察”和“法律監(jiān)督”或“監(jiān)督”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

同時，雖然新中國檢察制度移植于蘇聯(lián)，但當(dāng)時兩國的國情不同，因此檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)、任務(wù)和功能都存在差異，直接影響對其機(jī)關(guān)性質(zhì)的理解。根據(jù)新中國成立初期國內(nèi)的實(shí)際情況，“新民主主義革命時期的檢察機(jī)構(gòu)沒有延續(xù)下來，創(chuàng)建新中國檢察機(jī)關(guān)時既無組織基礎(chǔ)，又缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，人們對檢察工作的重要性和必要性知之甚少”，〔15〕孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009 年版，第17 頁。因此《試行組織條例》第3 條規(guī)定人民檢察署的職權(quán)“在下級檢察署尚未設(shè)立的地區(qū)，得暫委托各該地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”。1950 年1 月29 日中央轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于中央人民檢察署四項(xiàng)規(guī)定的通報》中就組織問題提出：“因干部缺乏，且為工作便利起見，各級檢察機(jī)關(guān)可暫同公安部設(shè)在一起”，“各級檢察長最好暫從公安部門正、副負(fù)責(zé)人中擇一人兼任，另選一人為副，以專責(zé)成”，〔16〕《中共中央關(guān)于中央人民檢察署四項(xiàng)規(guī)定的通報》，載中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集》（第2冊），人民出版社2013 年版，第102 頁。因此在檢察機(jī)關(guān)建設(shè)過程中，檢察職權(quán)為公安機(jī)關(guān)行使的情況非常普遍。同時，在第一屆全國司法會議的報告中對公安機(jī)關(guān)如何行使檢察職權(quán)，以及二者的關(guān)系都做出了說明，即“凡尚未建立檢察署的地區(qū)，將用明文規(guī)定，暫行委托公安機(jī)關(guān)，代理檢察職權(quán)中刑事公訴這一部分，但這一部分工作，必須受檢察署的指導(dǎo)”。〔17〕李六如：《人民檢察任務(wù)及工作報告大綱——在第一屆全國司法會議上的報告》，載《福建政報》1950 年第11 期，第55 頁。將檢察職權(quán)納入公安機(jī)關(guān)而不是其他機(jī)關(guān)，說明了人民檢察署職權(quán)任務(wù)所側(cè)重的方向。

可以說，新中國成立之初在移植蘇聯(lián)法的同時，考慮了新中國的社會和政治情況，在一般監(jiān)督、抗訴、改造場所和監(jiān)所監(jiān)督，以及公益訴訟職權(quán)的基礎(chǔ)上完成了對人民檢察署性質(zhì)的基本認(rèn)定，以概括性的關(guān)鍵詞——“檢察”予以表達(dá)，呈現(xiàn)了涵義籠統(tǒng)、觀感直接的特征，雖然沒有太多爭議，但僅存在一種關(guān)聯(lián)性的法律監(jiān)督意涵。

（三）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的中文首現(xiàn)與關(guān)聯(lián)語用

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念首次出現(xiàn)在中文文獻(xiàn)中是在20 世紀(jì)50 年代，是我國法學(xué)家和立法者通過自我研究、認(rèn)知和理解對蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的定位。我們所理解的“法律監(jiān)督”在蘇聯(lián)檢察立法中被稱為“檢察監(jiān)督”，蘇聯(lián)也從未出現(xiàn)過可翻譯為“法律監(jiān)督”的立法術(shù)語，其機(jī)關(guān)性質(zhì)也沒有明確規(guī)定。因此“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”并非是從蘇聯(lián)檢察術(shù)語直接翻譯后移植來的，而是中國對蘇聯(lián)檢察監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行自我理解后創(chuàng)造出的新概念，并為各種文件使用后形成的一種共識性表達(dá)。

在新中國成立初期，移植蘇聯(lián)法是中國法制建設(shè)的一個重要方式。蘇聯(lián)檢察制度研究中，重要代表人物李六如在其《各國檢察制度綱要》中首先提出蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)“主要是政府的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，〔18〕李六如：《各國檢察制度綱要》，載《檢察制度》，中央人民政府最高人民檢察署1950 年印行，第2 頁。行使包括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督的檢察監(jiān)督職權(quán)，一般監(jiān)督是檢察監(jiān)督制度的核心。但正因其擁有廣泛監(jiān)督范圍和對象的“一般監(jiān)督”，我們當(dāng)時將其理解為監(jiān)督遵守法律執(zhí)行、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的國家機(jī)關(guān)就順理成章了，只不過是將其用中國語言進(jìn)行規(guī)范后簡稱為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。此后，在1950 年7 月召開的第一屆全國司法會議上，李六如在報告中明確指出社會主義蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)“職權(quán)是法律監(jiān)督”。〔19〕李六如：《人民檢察任務(wù)及工作報告大綱——在第一屆全國司法會議上的報告》，載《福建政報》1950 年第11 期，第54 頁。這種表述重申了他對該問題的觀點(diǎn)和態(tài)度，并直接影響后來中央文件中涉及相關(guān)問題時的概念表述。

1950 年9 月4 日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于建立各級檢察署的指示》指出：“蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于保障各項(xiàng)法律、法令、政策、決議等貫徹實(shí)行起了重大作用?！薄?0〕《中共中央關(guān)于建立各級檢察署的指示》，載中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集》（第4 冊），人民出版社2013 年版，第12 頁。雖然這是對蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的理解，但是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在很大程度上已經(jīng)被認(rèn)同為社會主義檢察機(jī)關(guān)的共同性質(zhì)。這表明，中國在朝著社會主義方向發(fā)展的同時，已經(jīng)設(shè)想以蘇聯(lián)檢察制度為指導(dǎo)將人民檢察署建設(shè)成一個具有法律監(jiān)督性質(zhì)的機(jī)關(guān)，但是新中國成立初期的發(fā)展階段與這種指稱還“不匹配”，還處于由新民主主義向社會主義過渡時期，與已經(jīng)建成社會主義國家的蘇聯(lián)存在社會形態(tài)和法制形態(tài)上的差距。同時，新中國與蘇聯(lián)的政治環(huán)境也存在差異，當(dāng)時的中國，“在某些地區(qū)特別是有些新解放地區(qū)，國民黨反動派殘余在帝國主義指使之下，仍在采取武裝暴亂和潛伏暗害等活動方式，組織特務(wù)土匪，勾結(jié)地主惡霸，或煽動一部分落后分子，不斷地從事反對人民政府及各種反革命活動，以破壞社會治安，危害人民與國家利益”?！?1〕周恩來、沈鈞儒：《政務(wù)院、最高人民法院關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，載《山東政報》1950 年第8 期，第16 頁。中央對此做出重要指示：“對于這些反革命活動，各地必須給以嚴(yán)厲的及時的鎮(zhèn)壓”，〔22〕《中共中央關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》（第1 冊） ，中央文獻(xiàn)出版社2011 年版，第120 頁。而檢察工作“對于鎮(zhèn)壓各種反動分子以鞏固人民民主專政，在目前更為重要”，〔23〕李六如：《人民檢察任務(wù)及工作報告大綱——在第一屆全國司法會議上的報告》，載《福建政報》1950 年第11 期，第54 頁。因此人民檢察署主要工作方向?yàn)榇驌舴磩臃肿樱约疤幚磉`法亂紀(jì)侵犯人權(quán)的案件、損害公共財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的案件、貪污案件、破壞土改和土改中的違法案件。

可以說，當(dāng)時對于人民檢察署的性質(zhì)問題，“正是基于對新民主主義社會階段的認(rèn)識，這時只是強(qiáng)調(diào)‘它是人民民主專政的重要武器’。要像蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)那樣，逐步建設(shè)成為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！?4〕孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009 年版，第166 頁。因此，當(dāng)時并未將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”使用到人民檢察署性質(zhì)定位上來，而是通過其他相關(guān)措辭予以表達(dá)，如董必武認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為司法機(jī)關(guān)，他提出：“要建立一系列的司法機(jī)構(gòu)，如各級法院、檢察署等等，才便于進(jìn)行工作。”〔25〕董必武：《要重視司法工作》，載《董必武政治法律文集》，法律出版社1986 年版，第100 頁。李六如也將其定位為“廣義的司法機(jī)關(guān)”并指出：檢察署和法院，雖則都是司法機(jī)關(guān)，而前者是司法監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?6〕參見李六如：《人民檢察任務(wù)及工作報告大綱——在第一屆全國司法會議上的報告》，載《福建政報》1950 年第11 期，第55 頁。上述兩種看法代表了的當(dāng)時的官方觀點(diǎn)，可以證明當(dāng)時檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)為具有監(jiān)督屬性的“司法機(jī)關(guān)”，并且已經(jīng)開始具有“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的重要內(nèi)涵，二者的關(guān)聯(lián)性也愈加明顯。

如果將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念置于歷史語義領(lǐng)域中去理解，那么這個階段所使用的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”既不是純粹的蘇聯(lián)法概念，也不是直接指稱人民檢察署性質(zhì)的概念，而是呈現(xiàn)一種對域外制度進(jìn)行移植時的理解和認(rèn)知，中國使用者對其的理解是，將它的含義固定為整個社會主義國家檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位，并趨向中國關(guān)聯(lián)。

（四）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”關(guān)聯(lián)概念的凸顯

基于對蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的理解，“監(jiān)督”和“法律監(jiān)督”的概念術(shù)語逐漸被使用到人民檢察署職權(quán)表述上，形成了一種潛移默化的概念互用，同時在具體概念的表述上，“檢察”“監(jiān)督”“法律監(jiān)督”并不做嚴(yán)格區(qū)分，關(guān)聯(lián)性更加凸顯。

在檢察理論研究中，陳啟育在其著作《新中國檢察制度概論》中就提到：“檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，就是運(yùn)用司法監(jiān)督的力量，對各級政府機(jī)關(guān)，公務(wù)人員和全國國民是否嚴(yán)格遵守法律，負(fù)責(zé)檢察……這種監(jiān)督政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員和全國國民遵守法律的檢察機(jī)構(gòu)，是人民民主專政最有力的武器之一”?！?7〕陳啟育：《新中國檢察制度概論》，新華書店1950 年版，第1 頁。根據(jù)以上闡述，他在人民檢察層面使用“監(jiān)督”概念，而且從書中觀點(diǎn)的表述中可知，將“檢察”與“監(jiān)督”視為同一概念并通用。〔28〕陳啟育在闡述蘇聯(lián)檢察制度時，認(rèn)為“一般監(jiān)督又稱為一般檢察”，“司法監(jiān)督又稱為司法檢察”。參見陳啟育：《新中國檢察制度概論》，新華書店1950 年版，第21-23 頁。

官方報道中，1951 年1 月12 日《人民日報》在刊發(fā)的社論《加強(qiáng)人民檢察工作》中指出：“人民檢察機(jī)關(guān)是人民民主專政的有力武器之一，是革命法紀(jì)和革命秩序的保護(hù)者，是人民政權(quán)機(jī)構(gòu)中的一個重要部門”，“對于國家法律法令要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督”，并認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍是很廣泛的”，在當(dāng)時應(yīng)當(dāng)以“檢察重大刑事案件和檢察司法公安機(jī)關(guān)有無違法拘捕與判決等事情為工作的重點(diǎn)”。〔29〕《加強(qiáng)人民檢察工作》，載《人民日報》1951 年1 月12 日，第1 版。一方面，檢察機(jī)關(guān)依然是在人民民主專政語境下進(jìn)行表述，所體現(xiàn)出來的是人民檢察署強(qiáng)烈的政治屬性；另一方面，認(rèn)可了人民檢察署對遵守法律法令，以及違法拘捕和判決的監(jiān)督職權(quán)，并在此基礎(chǔ)上開始使用“監(jiān)督”“法律監(jiān)督”的術(shù)語，但與“檢察”并未做出嚴(yán)格區(qū)分。這在其他報道中也同樣如此，如《人民日報》在1951 年3 月答讀者問中提到：“人民檢察署是檢察機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是檢察一切違法事件。”〔30〕《人民法院、人民檢察署、人民監(jiān)察委員會的分工和關(guān)系問題》，載《人民日報》1951 年3 月30 日，第2 版。又如1951 年9 月《人民日報》 在社論《加強(qiáng)與鞏固人民革命的法治》中提到：“對于反革命案件及其他嚴(yán)重危害國家利益的刑事案件，實(shí)行檢察，提起公訴是十分重要的?！薄?1〕《加強(qiáng)與鞏固人民革命的法治》，載《人民日報》1951 年9 月5 日，第1 版。

在立法層面，1951 年9 月頒布了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（以下簡稱《暫行組織條例》）和《各級地方人民檢察署組織通則》，在檢察職權(quán)部分依然延續(xù)了前兩部立法（《中央人民政府組織法》和《試行組織條例》）中使用的“檢察”，以及所涉及的一般監(jiān)督、改造場所和監(jiān)所監(jiān)督、公益訴訟職權(quán)，同時《暫行組織條例》 在第3 條中規(guī)定“對各級審判機(jī)關(guān)之違法或不當(dāng)裁判提出抗訴”，將《試行組織條例》中的“司法機(jī)關(guān)”修改為“審判機(jī)關(guān)”，“抗議”修改為“抗訴”，凸顯了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督職權(quán)，“這是進(jìn)一步保護(hù)國家和人民的利益，也就是進(jìn)一步加重了司法機(jī)關(guān)裁判和人民檢察署司法監(jiān)督的責(zé)任”?！?2〕李六如：《關(guān)于“最高人民檢察署暫行組織條例”修正案和“各級地方人民檢察署組織通則”草案的說明》，載《人民日報》1951 年9 月5 日，第3 版?！陡骷壍胤饺嗣駲z察署組織通則》相關(guān)條款的措辭則與《暫行組織條例》保持一致?！?3〕《各級地方人民檢察署組織通則》第2 條規(guī)定地方各級人民檢察署的職權(quán)為：“檢察各級政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和國民是否嚴(yán)格遵守中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)、人民政府的政策方針和法律法令。”“對各級審判機(jī)關(guān)之違法或不當(dāng)裁判提起抗訴?！薄皺z察監(jiān)所及犯人勞動改造機(jī)構(gòu)之違法措施?！薄按韲夜鎱⑴c有關(guān)社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”同時，《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第38 條規(guī)定：“人民檢察署對其起訴或參加的案件，如認(rèn)為人民法院的判決為違法或不當(dāng)者，得提起抗訴”，“人民檢察署對于人民法院的確定判決，認(rèn)為確有重大錯誤者，得提起抗訴，請予依法再審。最高人民檢察署對于最高人民法院的確定判決，亦得提起抗訴，請予依法再審”。上述規(guī)定在審判監(jiān)督職權(quán)維度上更加明確了人民檢察署的法律監(jiān)督屬性。

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”并非是一個輸入性概念，而是通過一般監(jiān)督和司法監(jiān)督制度運(yùn)行和職權(quán)屬性體現(xiàn)出對蘇聯(lián)檢察制度形態(tài)整體認(rèn)知、理解后形成的話語表達(dá)，其使用方式也主要為介紹蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)并宣示中蘇社會主義法制之間的一致性，蘊(yùn)含了對社會主義蘇聯(lián)法的一種政治情感，立法規(guī)定的一般監(jiān)督、審判監(jiān)督、改造場所和監(jiān)所監(jiān)督、公益訴訟等法律監(jiān)督職權(quán)也成為人民檢察署可定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的制度基礎(chǔ)?？陀^地說，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的生成和關(guān)聯(lián)使用蘊(yùn)含了新中國成立初期國內(nèi)的政治要求，影響和塑造了人民檢察制度的運(yùn)行機(jī)制，是人民檢察院性質(zhì)確定的邏輯起點(diǎn)。同時，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的相關(guān)概念成為當(dāng)時關(guān)注的中心或重點(diǎn)討論的關(guān)鍵詞，出現(xiàn)了以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”來確定人民檢察院性質(zhì)的趨勢。

二、“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念轉(zhuǎn)用：人民檢察院性質(zhì)的中國闡釋

如前文所述，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”最初是我國對蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的理解，并成為論述人民檢察署性質(zhì)時頻繁使用的關(guān)聯(lián)概念。同時基于社會主義檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的一致性，各種文件開始使用“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念表述人民檢察署性質(zhì)，逐漸呈現(xiàn)了一種從蘇聯(lián)到中國的概念轉(zhuǎn)用態(tài)勢。對于術(shù)語而言，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”對蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)和中國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位在語言表達(dá)上是相同的，但在具體語境中的話語結(jié)構(gòu)又有所差異，轉(zhuǎn)用為人民檢察署性質(zhì)定位的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念是在當(dāng)時中國政治法律話語體系下的表述。

（一）人民檢察對“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的使用

1952—1953 年在全國范圍內(nèi)開展的司法改革運(yùn)動，成為新中國法制由新民主主義到社會主義階段的重要基礎(chǔ)和前奏，開始形成了具有和社會主義蘇聯(lián)一樣的法制形態(tài)，人民檢察署在其中扮演重要角色。彭真在了解司法改革運(yùn)動后就認(rèn)為：“需要把檢察署的組織系統(tǒng)逐步充實(shí)和健全起來，以之作為克服和防止濫捕、濫押、錯判、錯殺、刑訊逼供等違法亂紀(jì)行為的武器之一?！薄?4〕彭真：《加強(qiáng)司法工作（一九五三年三月十四日）》，載《彭真文選（一九四一 — 一九九〇年）》，人民出版社1991 年版，第239頁。其中隱含著人民檢察署的法律監(jiān)督職權(quán)，大致體現(xiàn)為對偵查、監(jiān)所、審判、刑事判決執(zhí)行方面的監(jiān)督。在這種背景下，人民檢察署開始被認(rèn)定為具有社會主義檢察機(jī)關(guān)普遍性質(zhì)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

首先，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的提法獲得黨中央的認(rèn)可。1953 年11 月28 日，彭真在將最高人民檢察署黨組《關(guān)于檢察工作情況和當(dāng)前檢察工作方針任務(wù)的意見的報告》轉(zhuǎn)呈中共中央的報告中建議：“選擇若干地方建立對公安部門的捕押和法院審判建立司法監(jiān)督制度。對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的一般監(jiān)督制度，還只能重點(diǎn)地摸索經(jīng)驗(yàn)和試行?！薄?5〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》（第2 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第428 頁。同時，彭真在檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對犯罪分子的起訴，對公安機(jī)關(guān)、法院有監(jiān)督的權(quán)利?！薄?6〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第886-887 頁。據(jù)王桂五記載：“1953 年11 月，由彭真主持工作的中央政法黨組在向黨中央的建議中認(rèn)為：‘檢察署是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它檢察所有國民包括國家工作人員的違法犯罪案件’。黨中央批準(zhǔn)了這個建議?！薄?7〕王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008 年版，第389 頁。同時結(jié)合后續(xù)相關(guān)的表述和文件中開始頻繁、統(tǒng)一地使用“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念表示人民檢察署的性質(zhì)，以及將其與檢察職權(quán)和工作聯(lián)系起來的情況綜合考量，中央確實(shí)對此給予了認(rèn)可。

其次，有關(guān)人民檢察署工作的文件使用“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1954 年3 月，第二屆全國檢察工作會議（以下簡稱“二檢會”）召開，董必武在會議講話中提到：“檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是保障國家法律的執(zhí)行……國家將這一監(jiān)督法律執(zhí)行的重大責(zé)任交給檢察機(jī)關(guān)，檢察工作人員的責(zé)任是很重大的?！薄?8〕董必武：《在第二屆全國檢察工作會議上的講話》，載《董必武政治法律文集》，法律出版社1986 年版，第322-323 頁。之后，《人民日報》在社論《加強(qiáng)檢察工作保障國家建設(shè)》中指出：“作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察署。”〔39〕《加強(qiáng)檢察工作保障國家建設(shè)》，載《人民日報》1954 年5 月21 日，第1 版。這是官方媒體首次明確人民檢察署為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，已經(jīng)從此前對于蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)認(rèn)定過渡到對人民檢察署的性質(zhì)表述上來了，“從中央政法黨組的建議和《人民日報》社論可以看出，檢察署的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)這一點(diǎn)，在1954 年已經(jīng)得到中共中央的認(rèn)可。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)概念，從產(chǎn)生之初作為中國人對蘇聯(lián)檢察性質(zhì)的理解，自此已被承繼到對中國檢察署性質(zhì)的確定之上?！薄?0〕田夫：《什么是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)》，載《政法論壇》2012 年第3 期，第46 頁。

最后，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”首次在法律文件中表達(dá)為人民檢察院的性質(zhì)。1956 年8 月最高人民檢察院關(guān)于《各級人民檢察院偵查工作試行程序》的說明中明確提到：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它必須向違法犯罪行為進(jìn)行斗爭?！薄?1〕《最高人民檢察院關(guān)于〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第460 頁。這是首次以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”來表述人民檢察院性質(zhì)的法律文件，該文件在性質(zhì)上屬于人民檢察院的內(nèi)部規(guī)章，是人民檢察院根據(jù)偵查工作對自我性質(zhì)的認(rèn)知，與法律上的認(rèn)同具有質(zhì)的差別，但從某種程度上可以看出立法將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位人民檢察院性質(zhì)已成可能。

在中國法制話語體系中，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念所發(fā)生的轉(zhuǎn)用是一種蘇聯(lián)法中國化的過程。而且其中存在一種邏輯，即事先形成表示社會主義檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的概念，然后將這種概念自然運(yùn)用到自身，并且人民檢察院的監(jiān)督職權(quán)在不斷充實(shí)和完善，逐漸構(gòu)建起將人民檢察院理解為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”應(yīng)具有的職權(quán)維度。

（二）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的職權(quán)維度表達(dá)

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”與“法律監(jiān)督”聯(lián)系密切，其邏輯關(guān)系即為行使“法律監(jiān)督”職權(quán)的檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，中心概念為“法律監(jiān)督”。關(guān)于檢察職權(quán)的規(guī)定，1954 年憲法的內(nèi)容與1936 年蘇聯(lián)憲法中的相關(guān)內(nèi)容極為相似，1954 年憲法確立了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的憲法地位，但并未對機(jī)關(guān)性質(zhì)予以明確，1954 年《人民檢察院組織法》也是如此，依然是圍繞著法律監(jiān)督職權(quán)的間接表述。

在制定1954 年憲法的討論階段，憲法起草委員會將“人民檢察署”改為“人民檢察院”，對立法條文作了較大修改，然而“憲法草案關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位的有關(guān)表述反反復(fù)復(fù)”，〔42〕閔釤：《檢察權(quán)配置的歷史變遷與反思》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010 年第5 期，第55 頁。無法明確，但鑒于出臺憲法的現(xiàn)實(shí)需要，某些非重要問題就暫時擱置，因此關(guān)于檢察制度的內(nèi)容在1954 年憲法第81條表述為：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！边@其中仍然以“檢察”來代替“監(jiān)督”的含義，但一般監(jiān)督內(nèi)容憲法化確定了其制度的憲法地位，并概括性規(guī)定了各級人民檢察院對遵守法律情況的監(jiān)督內(nèi)容。因此，在1954 年憲法正式頒布前，雖然在各種法律文件中都未直接明確人民檢察院的性質(zhì)，但已經(jīng)體現(xiàn)出其法律監(jiān)督屬性，并通過法律監(jiān)督貫穿于檢察職權(quán)中。

1954 年《人民檢察院組織法》依然沒有對人民檢察院屬于何種機(jī)關(guān)進(jìn)行明確，但其中的法律監(jiān)督屬性已經(jīng)十分明顯。其第3 條最高人民檢察院一般監(jiān)督職權(quán)與1954 年憲法相應(yīng)條款一致。第4 條規(guī)定地方各級人民檢察院“對于地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”，即地方檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督。同時具體規(guī)定了司法監(jiān)督和公益訴訟的內(nèi)容，即“對于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督；對于人民法院的審判活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督；對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督；對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”，這些法律監(jiān)督職權(quán)在相關(guān)立法中也有規(guī)定。人民檢察院的職權(quán)已經(jīng)明確為“監(jiān)督”，并規(guī)定了一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、勞改場所監(jiān)督，以及公益訴訟，共同建構(gòu)了“法律監(jiān)督”的職權(quán)維度，使“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵得以進(jìn)一步全面化，凸顯了人民檢察院的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”性質(zhì)。

這個時期，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的提法在各種文件中已十分普遍，立法側(cè)重對法律監(jiān)督職權(quán)的重申和細(xì)化，因此人民檢察院在職權(quán)維度已經(jīng)成為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但還未成為一個被立法所確認(rèn)的法律概念。這與新中國檢察制度初建時期相關(guān)理論認(rèn)識存在差異、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)缺乏有關(guān)，彭真在回答毛澤東對1954 年《人民檢察院組織法》“寫得別別扭扭”的評論時說：“對檢察工作我們沒有經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在只能寫成這個樣子?！薄?3〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷） ，中央文獻(xiàn)出版社 2012 年版，第881 頁。

需要提及的是，理解“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概念內(nèi)涵，必須對一般監(jiān)督制度進(jìn)行闡釋。一般監(jiān)督作為蘇聯(lián)檢察監(jiān)督中的特色，在理解蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”時是一個重要指標(biāo)，為新中國檢察立法所借鑒，并成為“法律監(jiān)督”在概念層面和職權(quán)層面的重要組成部分。如前文所述，《中央人民政府組織法》《試行組織條例》《暫行組織條例》，以及1954 年憲法和1954 年《人民檢察院組織法》都規(guī)定了一般監(jiān)督的內(nèi)容，表明了一般監(jiān)督對人民檢察院法律監(jiān)督屬性和職權(quán)結(jié)構(gòu)的重要性。在具體工作中，1954 年5 月就提出要逐步建立一般監(jiān)督制度，包括為工礦建設(shè)服務(wù)，“一般監(jiān)督工作方面，浙江省已經(jīng)運(yùn)用職權(quán)檢查，糾正不少的障礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、互助合作、統(tǒng)購統(tǒng)銷、增產(chǎn)節(jié)約、征集新兵、工商業(yè)改造等工作中違反政策法令的案件，起了良好的作用?！薄?4〕《第二屆全國檢察工作會議決議規(guī)定了今后檢察工作的方針任務(wù)》，載《人民日報》1954 年5 月21 日，第1 版；《各地人民檢察署積極開展工礦檢察工作》，載《人民日報》1954 年5 月22 日，第3 版；《在第一屆全國人民代表大會第三次會議上的發(fā)言希望早日制定刑法民法——黃紹竑代表的發(fā)言》，載《人民日報》1956 年6 月30 日，第3 版。但與此同時，在一般監(jiān)督具體實(shí)踐中，由于認(rèn)知不同而造成了諸多困境，很多監(jiān)督活動大都只是涉及與國家法制關(guān)系不大的領(lǐng)域，真正對國家機(jī)關(guān)的決議和命令進(jìn)行的監(jiān)督十分零星，這在很大程度上不適合我們國家法制發(fā)展的需要。對此，彭真特別指出：“如一般監(jiān)督，檢察院是做不了的，就是在黨內(nèi)，真正有這樣的水平，能夠搞一般監(jiān)督的人也不多”，〔45〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》（第3 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第116 頁。同時認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)在‘一般監(jiān)督’上徒費(fèi)精力而少有效果，同時又削弱了偵查、起訴和司法監(jiān)督的開展”，〔46〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷），中央文獻(xiàn)出版社 2012 年版，第880 頁。主張通過具體案件進(jìn)行監(jiān)督。之后“一般監(jiān)督”經(jīng)中央決定暫時不用，而是作為一種職權(quán)“備而待用”。可以說，在一般監(jiān)督缺位的情況下，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”也是合理的，這就從很大程度上證明了蘇聯(lián)模式的法律監(jiān)督在中國可以呈現(xiàn)另一種形態(tài)，這也為中國檢察立法脫離蘇聯(lián)檢察理論并將人民檢察院性質(zhì)定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”提供了基礎(chǔ)。

中醫(yī)制劑能力建設(shè)是中醫(yī)院專科建設(shè)的重要方面，醫(yī)院從戰(zhàn)略角度，加強(qiáng)對制劑的研發(fā)、保護(hù)、推廣使用顯得尤為重要。在?？平ㄔO(shè)中，醫(yī)院要主動尋求發(fā)展方向和突破點(diǎn)，制定有效的績效激勵機(jī)制，鼓勵臨床研究總結(jié)臨床療效好的治療方法，對于醫(yī)藥市場供應(yīng)缺失品種，有針對性的研發(fā)系列療效好的病種處方，加強(qiáng)中醫(yī)制劑的深入挖掘和保護(hù)，從而增強(qiáng)?？坪诵母偁幜?；加強(qiáng)中醫(yī)制劑的人才隊伍建設(shè)，創(chuàng)造良好的用人環(huán)境和氛圍，充分調(diào)動臨床醫(yī)生、藥學(xué)研究人員等開發(fā)制劑新品種的積極性，鼓勵運(yùn)用新劑型、新技術(shù)促進(jìn)中藥特色療法的開展。

（三）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的時代政治內(nèi)涵

根據(jù)新中國成立初期人民民主專政任務(wù)的要求，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的中國內(nèi)涵不僅蘊(yùn)含著需要貫徹實(shí)施檢察職權(quán)，更重要的是包含政治性的價值理念和制度功能。尤其從20 世紀(jì)50 年代中后期開始，人民檢察院成為一種附帶政治目標(biāo)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的色彩愈加明顯，在注重本土特色和時代特質(zhì)中體現(xiàn)其概念背后所承載的機(jī)關(guān)性質(zhì)和職權(quán)的政治內(nèi)涵。

在新中國成立初期，檢察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)集中在與反革命犯罪做斗爭，保護(hù)土改和鎮(zhèn)壓反革命方面上，深刻體現(xiàn)出它是人民民主專政的有力工具，并體現(xiàn)在“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念內(nèi)涵中。政務(wù)院法律委員會在制定1954 年政法工作的總?cè)蝿?wù)時就指出：“進(jìn)一步健全人民民主制度，加強(qiáng)和運(yùn)用人民民主法制，鞏固人民民主專政”，〔47〕《政務(wù)院政治法律委員會規(guī)定今年政法工作任務(wù)》，載《人民日報》1954 年3 月30 日，第1 版。其中加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的工作是一個重要環(huán)節(jié)。基于此，在“二檢會”后，《人民日報》刊登評論：“人民檢察機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要武器”，〔48〕《加強(qiáng)檢察工作保障國家建設(shè)》，載《人民日報》1954 年5 月21 日，第1 版。彭真也提出：“公安、檢察、法院是國家的專政機(jī)關(guān)，是階級壓迫的武器”，“對于反革命分子、嚴(yán)重刑事犯罪分子，要實(shí)行專政”?！?9〕彭真：《人民警察是人民的勤務(wù)員》，載《彭真文選（一九四一 — 一九九〇年）》，人民出版社1991 年版，第301 頁。對于檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)問題，1955 年7 月劉少奇指示道：“檢察院當(dāng)前第一條任務(wù)，就是要保證把該捕的反革命分子迅速捕起來”，“檢察院要很快把批捕、起訴工作全部擔(dān)負(fù)起來?！薄?0〕《劉少奇同志對檢察工作的指示》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第857 頁。此后他又提出：“有很多反革命分子是隱蔽的，有的還隱藏在我們的內(nèi)部；工人、農(nóng)民當(dāng)中也有犯罪的，如果再不健全法制，就容易出毛病了，現(xiàn)在所謂健全法制，主要是健全檢察機(jī)關(guān)。”〔51〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《劉少奇年譜（1898—1969）》（下卷），中央文獻(xiàn)出版社1996 年版，第372 頁。

在“反右”斗爭中，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的人民民主專政色彩愈加強(qiáng)化。1957 年6 月，《關(guān)于組織力量準(zhǔn)備反擊右派分子的猖狂進(jìn)攻的指示》發(fā)布，對“反右”斗爭做出了具體部署。同年7 月，張鼎丞在報告1956—1957 年檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)時提到：“今后各級檢察機(jī)關(guān)必須繼續(xù)貫徹‘有反必肅’的方針和鎮(zhèn)壓同寬大相結(jié)合的政策，徹底肅清一切反革命分子，并且更有成效地改造一切可能改造的反革命分子，進(jìn)一步鞏固人民民主專政。”〔52〕張鼎丞：《關(guān)于一九五六年以來檢察工作情況的報告——1957 年7 月1 日在第一屆全國人民代表大會第四次會議上》，載《人民日報》1957 年7 月2 日，第4 版。此外，在1956 年中共八大上也提出，為了鞏固人民民主專政，“在今后，我們的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院仍然必須同反革命分子和其他犯罪分子進(jìn)行堅決的斗爭”?！?3〕劉少奇：《在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上的政治報告》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編（第9冊）》 ，中央文獻(xiàn)出版社1994 年版，第94 頁。

檢察工作從“反右”結(jié)束后開始出現(xiàn)大躍進(jìn)趨勢，打破常規(guī)加快辦案速度，公檢法聯(lián)合辦案，期望以最快速度發(fā)揮檢察的專政功能，開始強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督與人民民主專政的統(tǒng)一性，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”也成為人民民主專政機(jī)關(guān)的指稱。1958 年“四檢會”提到：“檢察機(jī)關(guān)的專政性質(zhì)和監(jiān)督職能，兩者是統(tǒng)一的。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是在專政前提下的監(jiān)督，而且恰恰是為了鞏固專政的。如果脫離了專政，就不是真正的‘監(jiān)督’，而是矛頭對準(zhǔn)人民內(nèi)部的‘監(jiān)督’；如果，只講專政，不講監(jiān)督，那就是說，不需要通過法律監(jiān)督的職能來為專政服務(wù)，那么，檢察機(jī)關(guān)就沒有存在的必要了?！薄?4〕《檢察機(jī)關(guān)的今后任務(wù)》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第588 頁。張鼎丞在做總結(jié)發(fā)言時也提出：“我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是無產(chǎn)階級專政的武器，又具有法律監(jiān)督的職能，專政和監(jiān)督是一致的?！薄?5〕《張鼎丞檢察長關(guān)于第四次全國檢察工作會議的總結(jié)》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第611 頁。這其中提及了檢察與法律監(jiān)督之間的一致關(guān)系，凸顯了專政與監(jiān)督統(tǒng)一視角下法律監(jiān)督的意義，即通過發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)來更好地為專政服務(wù)，但這忽視了法律監(jiān)督原本的制度價值，著重強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)必須是一個強(qiáng)有力的對敵人實(shí)行專政的武器”?！?6〕《為實(shí)現(xiàn)總路線創(chuàng)造安全環(huán)境》，載《人民日報》1958 年8 月25 日，第6 版。

同時，當(dāng)時出現(xiàn)了對法律監(jiān)督批評和排斥的聲音，“批判檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是將專政矛頭對準(zhǔn)人民內(nèi)部，對準(zhǔn)國家機(jī)關(guān)和干部，而不是對準(zhǔn)反革命和刑事犯罪”。〔57〕蔡定劍：《歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999 年版，第94 頁。鑒于此，在“四檢會”后制定的《最高人民檢察院關(guān)于修改辦案程序的初步意見》中提出：“本院原來制定的有關(guān)偵查、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督的程序，可合并為一個‘關(guān)于偵查、批捕、起訴、出庭等工作程序的規(guī)定’”，〔58〕《最高人民檢察院關(guān)于修改辦案程序的初步意見》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第482-483 頁。其中最主要的變化就是取消“監(jiān)督”一詞，體現(xiàn)出“反右”后對法律監(jiān)督職權(quán)的回避態(tài)度。基于此，對法律監(jiān)督的態(tài)度凸顯了專政的色彩，人民檢察院進(jìn)行偵查、批捕、起訴、支持公訴，對偵查、審判、勞改機(jī)關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督的目的都是為鞏固人民民主專政，使人民檢察院成為為人民民主專政服務(wù)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這種提法和觀點(diǎn)到1961 年“五檢會”和1962 年“六檢會”報告中依然存在，都是在加強(qiáng)人民民主專政的語境中，在法律監(jiān)督工作和檢察職權(quán)基礎(chǔ)上認(rèn)為人民檢察院是人民民主專政的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。〔59〕參見1960 年2 月26 日《張鼎丞檢察長在第五次全國檢察工作會議上的講話》和1962 年11 月2 日第六屆全國檢察工作會議上張鼎丞所作的《適應(yīng)形式、統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、扎扎實(shí)實(shí)地做好檢察工作》的報告。但是，從具體實(shí)踐出發(fā)，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”已經(jīng)不是以“法律監(jiān)督”為核心建構(gòu)的概念了。1961 年公檢法合署辦公，人民檢察院的偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督，以及刑事判決執(zhí)行監(jiān)督職權(quán)受到限制。雖然1962 年恢復(fù)了檢察機(jī)關(guān)的地位，但工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此持續(xù)到“文革”前，人民檢察院都無法很好地履行法律監(jiān)督職權(quán)，〔60〕參見雷銑、張培田：《新中國檢察審判制度演進(jìn)研究》，中國檢察出版社1995 年版，第59 頁?！胺杀O(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的原本內(nèi)涵被淡化。

“文革”期間，人民檢察發(fā)展處在停滯期。1968 年12 月，《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請示報告》獲中央批準(zhǔn)，“從而使實(shí)際已撤銷的檢察機(jī)關(guān)得到肯定。1969 年，人民檢察院被正式宣布撤銷”?！?1〕蔡定劍：《歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999 年版，第109 頁。此后，1975 年憲法更是規(guī)定將人民檢察院的職權(quán)并入公安機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督職權(quán)也逐漸喪失了原本屬性，檢察機(jī)關(guān)從建制上被徹底取消，雖然有些法律監(jiān)督職權(quán)還在運(yùn)行，但是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的法律色彩已經(jīng)暗淡了。對“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念政治內(nèi)涵的闡述過程，凸顯出當(dāng)時中國的特殊法律監(jiān)督機(jī)制，即一般監(jiān)督已經(jīng)“備而待用”，實(shí)踐中主要對偵查、審判、勞改機(jī)關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督，但是這種法律監(jiān)督內(nèi)核并非是法律，而是政治。字面上的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”已經(jīng)超出了此前所具有的法理意涵，而是在當(dāng)時中國政治語境下進(jìn)行的概念言說。

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念內(nèi)涵是在上述歷史語境中加以詮釋的，因此在論述“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念作為人民檢察院性質(zhì)時，考察這段歷史和政治狀況是不可或缺的。至此，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念被頻繁提及，已經(jīng)由蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位轉(zhuǎn)用為人民檢察院的性質(zhì)定位，并成為人民檢察話語的重要表達(dá)方式。但“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”囿于各種原因依然未能在立法中體現(xiàn)，這也成為當(dāng)時立法的未竟之業(yè)。

三、“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念入憲：人民檢察院性質(zhì)的最終定型

“文革”結(jié)束后，國家的法制重建工作逐步展開，人民檢察制度也得以繼續(xù)發(fā)展。1978年憲法恢復(fù)1954 年憲法中關(guān)于人民檢察院職權(quán)的規(guī)定，五屆全國人大一次會議也決定重建檢察機(jī)關(guān)。此后，1979 年大規(guī)模立法活動展開，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念也隨1979 年《人民檢察院組織法》制定正式入法成為法律概念，法律監(jiān)督職權(quán)也在法制框架下恢復(fù)運(yùn)行，經(jīng)1982 年憲法確認(rèn)為憲法概念后，人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)回到原本的制度軌道，人民檢察院性質(zhì)為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”也就此定型。

（一）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的討論及入法

1978 年底召開的中共十一屆三中全會決定把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，開啟了改革開放的新時期，諸多停滯的工作得以重新開展，也迎來了法制建設(shè)的新時期。1978 年12 月，第七次全國檢察工作會議后，《人民日報》刊發(fā)了社論《大力加強(qiáng)人民檢察工作》，其中提到：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法賦予了它的基本任務(wù)，就是要同一切違法的現(xiàn)象進(jìn)行斗爭，鎮(zhèn)壓反革命活動，打擊那些觸犯刑律的嚴(yán)重違法分子，保護(hù)人民行使民主權(quán)利，保障憲法和法律得以正確實(shí)施，以維護(hù)和加強(qiáng)社會主義法制，鞏固無產(chǎn)階級專政。”〔62〕《大力加強(qiáng)人民檢察工作（社論）》，載《人民日報》1978 年12 月31 日，第1 版。可以看出，在人民檢察制度恢復(fù)重建過程中，官方媒體將人民檢察院表述為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，并提及了其所承擔(dān)的為憲法任務(wù)，這從某種程度上預(yù)示著其后續(xù)在法律和憲法層面的發(fā)展。

十一屆三中全會以后，彭真領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)的工作，主持制定國家重要法律，同時也將監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的法律原則貫徹執(zhí)行，延續(xù)了他此前一貫的觀點(diǎn)和理念，這也在很大程度上決定了人民檢察院性質(zhì)定位的立法選擇。在制定1979 年《人民檢察院組織法》過程中，關(guān)于人民檢察院性質(zhì)問題出現(xiàn)過爭論，即確定為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”還是“國家法律檢察機(jī)關(guān)”，〔63〕孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009 年，第328 頁。其焦點(diǎn)在表面上是“監(jiān)督”和“檢察”兩個法律術(shù)語之間的選擇，但鑒于當(dāng)時“語言即政治”的時代狀態(tài)，“實(shí)質(zhì)問題仍然是20 世紀(jì)50 年代批判法律監(jiān)督的消極影響所產(chǎn)生的后遺癥，企圖回避法律監(jiān)督這一概念”?！?4〕王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008 年版，第183 頁。經(jīng)過討論和整理，1979年2 月16 日，《關(guān)于〈中華人民共和國人民檢察院組織法草案〉的說明（修改稿）》送交全國人大常委會，其中明確說明了關(guān)于爭議的最后意見，即“大家一致認(rèn)為，在事關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)這樣的根本問題上，必須旗幟鮮明，撥亂反正，重新肯定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的性質(zhì)”，因此“不僅堅持了原來關(guān)于各項(xiàng)檢察職權(quán)的規(guī)定，而且進(jìn)一步明確規(guī)定：‘中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’”?！?5〕孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009 年，第331 頁。這條規(guī)定在6 月12 日送交全國人大法制委員會提交五屆全國人大一次會議審查的《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》中依然堅持。這可以證明，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為人民檢察院性質(zhì)問題依然存在爭議，但是已經(jīng)獲得了最大程度的統(tǒng)一，并被認(rèn)為可以成為立法條文予以規(guī)定。這在相關(guān)的立法討論文件中都得到了統(tǒng)一，如彭真對《人民檢察院組織法》草案進(jìn)行說明時提到：“確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄?6〕彭真：《關(guān)于七個法律草案的說明》，載《人民日報》1979 年7 月1 日，第1 版。同時，《最高人民檢察院關(guān)于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》對1954 年《人民檢察院組織法》進(jìn)行修訂和補(bǔ)充時提到：“修正草案仍然確定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄?7〕《最高人民檢察院關(guān)于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》，載閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008 年版，第417 頁。

經(jīng)過立法前的討論，最終在1979 年《人民檢察院組織法》第1 條中明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，同時明確了其法律監(jiān)督的具體職權(quán)，如審判監(jiān)督、偵查監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、勞改機(jī)關(guān)和監(jiān)所監(jiān)督。在這些法律監(jiān)督職權(quán)的支撐下，人民檢察院作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位有了基礎(chǔ)。至此，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為人民檢察院的性質(zhì)在立法中正式被確認(rèn)，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”也成為一個法律概念，“這是根據(jù)我國的國家制度和政治制度，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，具體運(yùn)用列寧關(guān)于社會主義檢察制度的指導(dǎo)思想而作出的法律規(guī)定?！薄?8〕王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008 年版，第22 頁。

（二）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的立法內(nèi)涵

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”入法是人民檢察制度發(fā)展的一個重要表現(xiàn)。在取消了一般監(jiān)督和垂直領(lǐng)導(dǎo)制的基礎(chǔ)上，逐漸脫離基于蘇聯(lián)檢察影響的制度內(nèi)容，并對轉(zhuǎn)用后的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念進(jìn)行了重構(gòu)，凸顯出該概念在此歷史時期的特殊內(nèi)涵。

第一，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是恢復(fù)人民檢察院后重建法制權(quán)威的政治宣示。1979 年《人民檢察院組織法》是在“文革”后國家政權(quán)建設(shè)背景下人民檢察院恢復(fù)重建的產(chǎn)物，因此“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”法定化后的內(nèi)涵需要將人民檢察院置于特定歷史背景下予以言說。從前文所提及最高檢對草案進(jìn)行說明的意見中可以看出，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”入法確定為人民檢察院性質(zhì)是糾正“文革”期間人民檢察院因其法律監(jiān)督屬性受到不當(dāng)批判，對此前否定法制的“撥亂反正”，并以此樹立全黨全社會對法制的正確認(rèn)識、重建法制權(quán)威的一個重要表現(xiàn)，即人民檢察院通過行使法律監(jiān)督職權(quán)，打擊叛國和反革命活動，加強(qiáng)對敵人的專政，維護(hù)社會主義法制，而絕非此前被指責(zé)和污蔑的“右傾”“矛頭對內(nèi)”和“官僚機(jī)構(gòu)”，在恢復(fù)名譽(yù)基礎(chǔ)上消除了在“文革”時期被撤銷的不良影響?？梢哉f，“明確承認(rèn)檢察院的性質(zhì)為‘法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’，主要體現(xiàn)了撥亂反正的宣示意義，主要是對1957 年開始的‘對公權(quán)力之法律監(jiān)督制度的全盤政治打壓’的否定”?！?9〕黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學(xué)》2020 年第4 期，第23 頁。從這個面向考慮，立法確認(rèn)人民檢察院為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是國家政治意志在立法中的一種表達(dá)，并用以解釋人民檢察院的政治法律屬性，更加明確了“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在中國語境下的時代內(nèi)涵。

第二，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是脫離了蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的機(jī)關(guān)。20 世紀(jì)50 年代，最初認(rèn)為蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其中重要的制度支撐是“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制。隨著中國法制的發(fā)展和完善，“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”已經(jīng)不符合檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職權(quán)的實(shí)際，最終在1979 年《人民檢察院組織法》中將原本一般監(jiān)督的廣泛內(nèi)容限定在刑事法律領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上取消了“一般監(jiān)督”，〔70〕刪除了1954 年《人民檢察院組織法》第3、4 條的規(guī)定，代之以“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令統(tǒng)一實(shí)施的犯罪案件，行使檢察權(quán)”。同時在領(lǐng)導(dǎo)體制方面不再照搬照抄蘇聯(lián)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”?？梢哉J(rèn)為，雖然“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在文字表述上與此前保持相同，“但是在檢察體制和檢察職權(quán)上恰恰是總結(jié)過去30 年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了具有重大意義的‘中國化’，即取消了一般監(jiān)督和垂直領(lǐng)導(dǎo)”?！?1〕孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009 年版，第337 頁。因此，取消“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”并不影響人民檢察院對法律進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，也不會影響維護(hù)國家法制統(tǒng)一這一終極任務(wù)和目標(biāo)，以刑事審判監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、刑事判決執(zhí)行監(jiān)督、勞改機(jī)關(guān)和監(jiān)所監(jiān)督職權(quán)闡釋“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概念內(nèi)涵并不影響人民檢察院成為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

1979 年《人民檢察院組織法》對人民檢察院的性質(zhì)定位是在堅持列寧關(guān)于法律監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上完成的，但在制度架構(gòu)上逐漸擺脫了蘇聯(lián)模式的束縛，呈現(xiàn)一種自我構(gòu)建和發(fā)展的趨勢。這與彭真在《關(guān)于七個法律草案的說明》中的說法相吻合，即“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運(yùn)用列寧這一指導(dǎo)思想，結(jié)合我們的情況”，〔72〕彭真：《關(guān)于七個法律草案的說明》，載《人民日報》1979 年7 月1 日，第1 版。最終形成尊重蘇聯(lián)檢察監(jiān)督理論的目標(biāo)導(dǎo)向，但是在職權(quán)和體制上符合當(dāng)時中國國情的現(xiàn)實(shí)選擇。

第三，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”主要是刑事法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。如前所述，1979 年《人民檢察院組織法》中規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)側(cè)重刑事法律領(lǐng)域，并在這個基礎(chǔ)上完成了對“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位。具體而言，1979 年《人民檢察院組織法》第4 條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國家的統(tǒng)一，維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度，維護(hù)社會主義法制，維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行?！钡? 條則直接從具體職權(quán)出發(fā)，規(guī)定：“（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。（三）對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免于起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！边@五項(xiàng)職權(quán)顯然都是有關(guān)刑事法律方面的內(nèi)容，表明人民檢察院的主要任務(wù)都是通過打擊刑事犯罪來完成的，突出檢察機(jī)關(guān)打擊刑事犯罪、維護(hù)國家安全的功能角色，并在這個基礎(chǔ)上凸顯法律監(jiān)督的職權(quán)。

1979 年《刑事訴訟法》在“審判監(jiān)督程序”部分第149 條對上述監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，即“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”，即審判監(jiān)督職權(quán)。第164 條規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督、勞改和監(jiān)所監(jiān)督，即“人民檢察院對刑事案件的判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督”。同年頒布的《人民法院組織法》第5 條規(guī)定了審判監(jiān)督的內(nèi)容，其中有關(guān)抗訴的規(guī)定在立法表述上與1979 年《刑事訴訟法》 第149 條完全一致?！缎淌略V訟法》與《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》中所規(guī)定的人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)共同支撐了“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的職權(quán)維度。

1979 年《人民檢察院組織法》將人民檢察院性質(zhì)確定為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是在特殊的歷史轉(zhuǎn)型時期具有政治意義的立法表達(dá)，取消了一般監(jiān)督職權(quán)，在側(cè)重刑事法律領(lǐng)域監(jiān)督的前提下凸顯了司法監(jiān)督的內(nèi)涵，這既是對當(dāng)時國內(nèi)法制情況的適應(yīng)，也是對具有中國特色的法律監(jiān)督職權(quán)和機(jī)制的建構(gòu)，在概念內(nèi)涵層面開始脫離蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督理論并獲得中國化特征。

（三）“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念入憲及意義

1980 年9 月，中共中央向五屆全國人大第三次會議提出修改憲法和成立憲法修改委員會的建議，經(jīng)批準(zhǔn)后成立了憲法修改委員會，1982 年憲法的制定工作正式啟動。從檢察制度角度來看，1979 年《人民檢察院組織法》將人民檢察院性質(zhì)定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但這僅僅是從其專門立法角度出發(fā)，是檢察立法對其本身所調(diào)整的機(jī)關(guān)進(jìn)行的自我認(rèn)定，是否能夠在憲法層面獲得更高的意義并不明確，因此這些問題都需要在1982 年憲法中予以回應(yīng)。

十一屆三中全會“是建國以來我黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折”，〔73〕《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，1981 年6 月27 日中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議一致通過。黨和國家“深入總結(jié)建國以來的歷史經(jīng)驗(yàn)，恢復(fù)并根據(jù)新情況制定一系列正確的方針和政策，使國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活發(fā)生了巨大的變化。現(xiàn)行憲法在許多方面已經(jīng)同現(xiàn)實(shí)的情況和國家生活的需要不相適應(yīng)，有必要對它進(jìn)行全面的修改”，〔74〕彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》（一九八二年十一月二十六日），載《彭真文選》（一九四一 — 一九九〇年），人民出版社1991 年版，第435 頁。因此1982 年憲法所確定的問題蘊(yùn)含了當(dāng)時復(fù)雜、微妙的多元因素，對中國憲制發(fā)展的意義非常重大，其作用和產(chǎn)生的影響都是前所未有的。這是在國家發(fā)展過程中經(jīng)歷多重曲折后才完成的，是否賦予人民檢察院以獨(dú)立的憲法地位，以及確定性的機(jī)關(guān)性質(zhì)在當(dāng)時也是經(jīng)過慎重考慮的。例如關(guān)于人民檢察院是否需要獨(dú)立設(shè)置，以及人民檢察院性質(zhì)問題延續(xù)此前的討論再次被提出，直到明確了“可改可不改的則不改”的原則后，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念作為人民檢察院的性質(zhì)才“順勢”從1979 年《人民檢察院組織法》中安全過渡到憲法中。當(dāng)然，1982 年憲法側(cè)重對國家體制的改革和發(fā)展，檢察制度方面的內(nèi)容并非重點(diǎn)，因此在盡快出臺新憲法的政治任務(wù)面前，延續(xù)既有制度符合當(dāng)時修憲的總體工作要求?！?5〕參見黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學(xué)》2020 年第4 期，第25 頁。

從最后的文本上看，1982 年憲法第129 條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，正式從根本法上確定了人民檢察院的性質(zhì)，也使得“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念獲得了憲法內(nèi)涵。

第一，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”成為憲法意義上的國家機(jī)關(guān)。在立法措辭上，1982 年憲法中的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”表述與1979 年《人民檢察院組織法》一致，“但這并不是文字上的簡單重復(fù)，從憲法角度看，這意味著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)或法律監(jiān)督成為一個狹義的憲法概念，進(jìn)而獲得了允許憲法解釋的空間”?！?6〕田夫：《監(jiān)督與公訴的關(guān)系——以蘇中比較為中心》，載《清華法學(xué)》2019 年第1 期，第47 頁。一方面，延續(xù)此前對否定法制問題撥亂反正的任務(wù)，人民檢察院的地位和功能依然被重視，其中也蘊(yùn)含著撥亂反正目標(biāo)取得了歷史性的成果，在憲法層面對“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”進(jìn)行的表達(dá)更加符合中國當(dāng)時的政治法律要求；另一方面，與1979 年《人民檢察院組織法》中“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為一種在機(jī)關(guān)范疇內(nèi)討論的概念不同，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”已成為憲法所規(guī)定的國家機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)，而非將其以一個擴(kuò)大化的概念予以無限擴(kuò)展，其內(nèi)涵需要結(jié)合憲法制度進(jìn)行考察和解釋。

第二，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”成為履行法律監(jiān)督憲法職權(quán)的機(jī)關(guān)。“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”入憲提升了人民檢察院的地位，確定了人民檢察院在憲法基礎(chǔ)上的一種機(jī)關(guān)屬性，實(shí)施法律監(jiān)督職權(quán)也具有了憲法意義和高度。具體而言，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是在人大監(jiān)督下，具體履行法律監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān)。從職權(quán)維度看，人大監(jiān)督是保證憲法、法律和行政法規(guī)被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行的職權(quán)和措施，是最高層次的監(jiān)督，人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)與之相比較“存在位階和性質(zhì)上的差異”，“檢察院法律監(jiān)督權(quán)不得超越自身位階，即法律監(jiān)督對象不涉及國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的活動”?！?7〕秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政監(jiān)察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學(xué)》2018 年第1 期，第179 頁。憲法將人大監(jiān)督與法律監(jiān)督結(jié)合在一起，一方面體現(xiàn)出了法律監(jiān)督是一種憲法職權(quán)，人民檢察院不僅是一個承擔(dān)訴訟職權(quán)的機(jī)關(guān)，更是一個承擔(dān)法律監(jiān)督憲法職權(quán)的機(jī)關(guān)；另一方面，人民檢察院成為通過實(shí)施法律監(jiān)督而落實(shí)人大監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān)。因此，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”成為具有憲法地位的、專司監(jiān)督除人大外其他國家機(jī)關(guān)實(shí)施和遵守法律情況的機(jī)關(guān)。

第三，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是一種憲法授權(quán)獨(dú)立行使檢察權(quán)的機(jī)關(guān)。在1982 年憲法修改過程中，曾就人民檢察院是否為獨(dú)立國家機(jī)關(guān)的問題進(jìn)行了討論，一種說法認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將人民檢察院納入司法部，一種說法則認(rèn)為人民檢察院應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)并予以保留。當(dāng)時是否將人民檢察院作為獨(dú)立機(jī)關(guān)的憲法地位是經(jīng)過慎重考慮的。胡喬木認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消檢察機(jī)關(guān)，而修改憲法委員會副秘書長王漢斌則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為，張友漁和彭真對此也都表示同意。在這個問題的討論中，鄧小平作出了重要決定，他主張基于加強(qiáng)法制的需要應(yīng)保留檢察院，不與司法部合并?！?8〕參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005 年版，第527 頁；劉松山：《八二憲法的精神、作用與局限》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012 年第6 期，第75 頁。這最終也決定了1982 年憲法中人民檢察院的獨(dú)立地位。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，1982年憲法規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”而非“行使法律監(jiān)督權(quán)”，這可以表明人民檢察院是憲法授權(quán)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，對此國內(nèi)學(xué)者就指出：“檢察機(jī)關(guān)是‘國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’，是一種全稱判斷概念，不能把它解釋為檢察機(jī)關(guān)是一個全面監(jiān)督國家法律實(shí)施的機(jī)關(guān)?！薄?9〕韓大元：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法文本解讀》，載《人民檢察》2005 年第13 期，第13 頁。因此實(shí)質(zhì)上憲法是將行使法律監(jiān)督的職權(quán)賦予了人民檢察院，使之成為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為一種概念和法律術(shù)語獲得了憲法確認(rèn)，不僅明確了人民檢察院的憲法地位，為其依法行使檢察權(quán)奠定了基礎(chǔ)，法律監(jiān)督也成為人大監(jiān)督的一種延伸，成為憲法職權(quán)并逐漸朝具體方向發(fā)展?！胺杀O(jiān)督機(jī)關(guān)”也不僅是一個承擔(dān)訴訟職權(quán)的機(jī)關(guān)，更是一個承擔(dān)憲法職權(quán)的機(jī)關(guān)，成為具有憲法地位、人大制度下的專司法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)?？梢哉f，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”從一種法學(xué)概念到一種法律概念，再到憲法概念，在實(shí)施具體法律監(jiān)督職權(quán)的基礎(chǔ)上被賦予了新的內(nèi)涵。至此，人民檢察院的性質(zhì)隨“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念入憲正式定型。

四、結(jié)語

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”從理解蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)到入憲定型，是該概念在中國話語體系中的政治確認(rèn)和法治確認(rèn)的過程，描述了人民檢察制度的歷史發(fā)展軌跡。機(jī)關(guān)屬性中蘊(yùn)含的法律監(jiān)督制度的演進(jìn)，體現(xiàn)為政治改革、社會發(fā)展和法制建設(shè)要求的結(jié)果。其建立了檢察理論與檢察實(shí)踐之間的融通，在概念演變發(fā)展中與人民檢察制度形成了敘事互證，這是黨領(lǐng)導(dǎo)下以馬克思主義中國化精神進(jìn)行法治建設(shè)的重要表現(xiàn)。自1982 年憲法確定人民檢察院為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”后，人民檢察院性質(zhì)的憲法定位一直延續(xù)至今，并在后續(xù)發(fā)展不斷深化。訴訟制度改革強(qiáng)化了訴訟監(jiān)督，使“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在訴訟領(lǐng)域的角色愈加重要，監(jiān)察體制改革使職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸，但同時“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位也因轉(zhuǎn)隸后的職權(quán)專門化而得以夯實(shí)。在新時代，隨著“四大檢察”新格局的形成，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”不斷朝向加強(qiáng)法律監(jiān)督職權(quán)的方向發(fā)展，并逐漸成為一個法律監(jiān)督職權(quán)全面協(xié)調(diào)發(fā)展、法律監(jiān)督領(lǐng)域全面鋪開的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，繼續(xù)發(fā)揮對中國特色社會主義法治建設(shè)的重要保障功能。