◇呂志祥 趙天瑋

祁連山國(guó)家公園對(duì)于西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的綠色治理至關(guān)重要，承擔(dān)著維護(hù)青藏高原生態(tài)平衡、阻止沙漠南侵、保障黃河和西北內(nèi)陸河流水源補(bǔ)給的重任，對(duì)于國(guó)家生態(tài)安全保障具有重大的戰(zhàn)略意義。推進(jìn)生態(tài)治理模式改革，要加強(qiáng)生態(tài)治理的多元共治探索，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，將“兩山理論”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，釋放生態(tài)紅利。因此，在祁連山國(guó)家公園的生態(tài)治理過(guò)程中，要發(fā)揮好政府、社會(huì)、市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)和作用，探索多元共治機(jī)制，確保其生態(tài)治理工作在全國(guó)生態(tài)治理中不掉隊(duì)。

一、祁連山國(guó)家公園多元共治體系的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究熱點(diǎn)，自誕生以來(lái)，為解決社會(huì)公平問(wèn)題、探究政府與其他主體共同參與社會(huì)治理提供了理論支持。生態(tài)環(huán)境治理中，如果生態(tài)產(chǎn)品允許私人部門(mén)提供，則“搭便車(chē)”現(xiàn)象就無(wú)法避免，因此，必須發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的作用。新公共服務(wù)管理模式中，政府要作為社會(huì)利益最大化的最終捍衛(wèi)者，在生態(tài)環(huán)境治理模式的改革中，提升公共產(chǎn)品的供給效率和監(jiān)督質(zhì)量。[1]生態(tài)產(chǎn)品是將“兩山理論”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)價(jià)值的關(guān)鍵，是人類(lèi)將自然界中的空氣、水、土壤、森林等通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，將生態(tài)治理轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[2]大部分生態(tài)產(chǎn)品是作為公共產(chǎn)品出現(xiàn)的，所以，要想降低公共產(chǎn)品的交易成本，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益保護(hù)的最大化，以及實(shí)現(xiàn)不同主體之間資源與利益的優(yōu)化配置，必須構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、市場(chǎng)參與的多元共治體系，以期提供更好的生態(tài)公共產(chǎn)品。[3]

（二）分工協(xié)作理論

分工協(xié)作是人類(lèi)生產(chǎn)力不斷提高，走向文明的關(guān)鍵。現(xiàn)代社會(huì)治理模式中，要強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作的具體性以及主體多元性，明確政府部門(mén)的職責(zé)，加強(qiáng)社會(huì)參與、市場(chǎng)參與等方面的設(shè)計(jì)，踐行政府、社會(huì)、市場(chǎng)參與治理的多元共治體系。[4]在生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中，不同政府間的橫向政府關(guān)系容易影響生態(tài)環(huán)境的有效治理。因此，需要加強(qiáng)不同政府部門(mén)之間的分工協(xié)作，[5]提高政府部門(mén)的生態(tài)監(jiān)督能力和治理能力。在生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性治理中，利益相關(guān)者的參與是關(guān)鍵，要加強(qiáng)利益相關(guān)者的分工協(xié)作，促進(jìn)交流與合作，這樣有利于保護(hù)的可持續(xù)。[6]所以，在多元共治體系的建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)聚焦政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的分工協(xié)作，以增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)自治和政府監(jiān)管能力之間的協(xié)調(diào)發(fā)展為原則，做到分工協(xié)作、互信互利、互相彌補(bǔ)。[7]

（三）整體性治理理論

整體性治理理論自20世紀(jì)末以來(lái)，相繼在發(fā)達(dá)國(guó)家興起并逐步得到完善。進(jìn)入21世紀(jì)，該理論也開(kāi)始在我國(guó)的生態(tài)治理實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。整體性治理旨在不同層級(jí)的政府以及社會(huì)、市場(chǎng)的參與下，整合多方信息并加強(qiáng)多元共治，清除治理過(guò)程中的碎片化和破裂化現(xiàn)象，以期為公眾提供高效、公平、完美的公共產(chǎn)品。[8]現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理中，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)合作治理和整體治理的重要性?？缃绾献?、多元共治是整體性治理的核心特征之一，而這種跨界共治意味著多元主體之間要達(dá)成目標(biāo)共識(shí)。[9]因此，整體性治理理論為祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理注入了全新的保護(hù)理念。通過(guò)發(fā)揮政府的治理主體地位，協(xié)同合作社會(huì)、市場(chǎng)多方主體，求同存異，整體性運(yùn)作，像握緊的拳頭一樣形成合力，以期解決治理中所面臨的碎片化問(wèn)題。

二、環(huán)境治理新體系下多元共治主體關(guān)系探析

環(huán)境治理新體系下，多元共治體系的建構(gòu)特征主要體現(xiàn)為政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的配合與協(xié)作，各自發(fā)揮自身治理優(yōu)勢(shì)，就生態(tài)治理所涉及的重大利益進(jìn)行平等協(xié)商，來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共領(lǐng)域的良好治理。[10]與此同時(shí)，在多元主體配合與協(xié)作的基礎(chǔ)上，要引入限制與制衡機(jī)制，對(duì)各主體的權(quán)責(zé)邊界、職能范疇進(jìn)行劃分，避免多元共治主體的失范風(fēng)險(xiǎn)。[11]通過(guò)對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)進(jìn)行清單式治理，以期形成“政府有為、社會(huì)有序、市場(chǎng)有效”的生態(tài)環(huán)境法治新秩序。[12]

（一）環(huán)境治理新體系下政府與社會(huì)關(guān)系重塑

面對(duì)生態(tài)治理中政府失靈、市場(chǎng)失靈的困擾，社會(huì)作為多元共治主體之一，因其具有專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和靈活性的特征，在生態(tài)治理中扮演了關(guān)鍵角色。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府與社會(huì)各主體之間的關(guān)系也發(fā)生了顯著變化，政府與社會(huì)之間開(kāi)始分工配合、協(xié)同共治，其特征表現(xiàn)為推動(dòng)社會(huì)力量的成長(zhǎng)、社會(huì)組織的發(fā)展和公眾參與。[13]社會(huì)作為多元共治主體之一，以其專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和靈活性彌補(bǔ)了政府在生態(tài)環(huán)境治理中的不足，完善了政府生態(tài)公共產(chǎn)品的供給。

然而政府與社會(huì)關(guān)系之間權(quán)責(zé)界定不清容易導(dǎo)致多元共治機(jī)制運(yùn)行不暢，引起共治中的矛盾與沖突。所以，厘清政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)于多元共治體系的運(yùn)行至關(guān)重要。在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，需要建立政府權(quán)力責(zé)任清單，對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范，完善行政權(quán)的內(nèi)、外部規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，防止行政權(quán)的失范風(fēng)險(xiǎn)和越權(quán)現(xiàn)象。[14]政府在生態(tài)治理中，要敢于放權(quán)，保證社會(huì)各主體有序有權(quán)參與生態(tài)治理。比如完善生態(tài)治理公眾參與機(jī)制，保證公眾充分享有知情、參與、監(jiān)督的權(quán)利；完善生態(tài)治理社會(huì)組織參與機(jī)制，培養(yǎng)社會(huì)組織并激發(fā)其活力；完善原住民社區(qū)參與機(jī)制，發(fā)揮原住民的生態(tài)治理優(yōu)勢(shì)，其生態(tài)治理既要反映原住民的意愿，也要最大化地保護(hù)原住民的利益。

（二）環(huán)境治理新體系下政府與市場(chǎng)關(guān)系重塑

環(huán)境治理新體系下，如何厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，在生態(tài)治理中同樣至關(guān)重要。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)逐漸下降，市場(chǎng)作為生態(tài)治理主體之一的作用越發(fā)顯著。[15]政府對(duì)市場(chǎng)的作用方式也由以前的命令、控制性向服務(wù)、指導(dǎo)性轉(zhuǎn)換，但政府與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)邊界、職能范疇界定還不夠清晰。

因此，在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，應(yīng)借鑒清單式治理的基本理念，明確政府在生態(tài)治理中行為的法律法規(guī)依據(jù)，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行清單式管理。同時(shí)，政府要落實(shí)服務(wù)、指導(dǎo)性角色定位，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行制度上的地位承認(rèn)，激發(fā)其參與熱情，[16]通過(guò)治理模式的優(yōu)化，做到政府有為、市場(chǎng)有效。而且，政府要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，在市場(chǎng)失靈的情況下，及時(shí)介入進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)然，政府與市場(chǎng)之間在協(xié)作的同時(shí)，還要進(jìn)行相互制衡，建立健全雙向監(jiān)督反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正對(duì)方“失靈”。

三、祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理模式亟待完善

近幾十年來(lái)，被譽(yù)為中國(guó)西部天然生態(tài)屏障的祁連山遭到了嚴(yán)重破壞。祁連山地區(qū)的生態(tài)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始被逐步破壞，到21世紀(jì)初，其毀壞程度已超出人們預(yù)期，面臨著嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。對(duì)此，政府部門(mén)一直都在進(jìn)行積極的治理探索，推動(dòng)著祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理工作的開(kāi)展，但多元主體在生態(tài)治理中的各自?xún)?yōu)勢(shì)作用發(fā)揮不夠，仍然存在不容忽視的問(wèn)題。

（一）立法碎片化，效力低階

立法的碎片化，使政府、社會(huì)、市場(chǎng)在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理過(guò)程中缺乏完善的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和指引。首先，針對(duì)國(guó)家公園在改革過(guò)程中急需相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范和指引，立法實(shí)踐往往是因需制法，導(dǎo)致在立法過(guò)程中存在立法碎片化、立法資源不充分、水平較低、效力低階等問(wèn)題。祁連山國(guó)家公園在管理過(guò)程中缺乏關(guān)于自然保護(hù)地、國(guó)家公園管理的系統(tǒng)法律，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于多個(gè)法律規(guī)范中，并且缺乏關(guān)于國(guó)家公園的概念。雖然《國(guó)家公園法》在抓緊制定中，但是，我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)地法的立法工作卻遲遲不能推進(jìn)，更不用說(shuō)針對(duì)祁連山國(guó)家公園的“一園一法”。因此，我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園保護(hù)的立法還處于起步探索階段，地方關(guān)于祁連山國(guó)家公園的立法也還處于空白階段，這無(wú)疑為社會(huì)、市場(chǎng)的合法、合理參與其生態(tài)治理增添了障礙。其次，針對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)治理立法沒(méi)有建立完善的公眾參與機(jī)制，公眾缺乏參與立法的途徑。最后，立法過(guò)程中沒(méi)有建立完善的協(xié)商制度，沒(méi)有傾聽(tīng)社會(huì)、市場(chǎng)等不同群體的意見(jiàn)和訴求，沒(méi)有用法律規(guī)范厘清各主體之間的權(quán)責(zé)邊界。

（二）規(guī)劃碎片化，缺乏具體性和長(zhǎng)期性

祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理規(guī)劃的碎片化，不利于多元主體在生態(tài)治理中的交流與合作，未能充分發(fā)揮好各自的治理優(yōu)勢(shì)。為加快國(guó)家公園體制建設(shè)，國(guó)家層面和地方層面都在積極進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。然而針對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)如何參與，如何對(duì)其參與進(jìn)行保障的機(jī)制尚未制定；針對(duì)具體的保護(hù)單元，比如天祝三峽國(guó)家森林公園、黑河源國(guó)家濕地公園等的專(zhuān)項(xiàng)管理規(guī)劃還未制定；針對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)修復(fù)、棲息地恢復(fù)、違規(guī)建筑物清除等的具體實(shí)施規(guī)劃還有待制定，而且相關(guān)規(guī)定也散見(jiàn)于各個(gè)辦法之中。

（三）效能碎片化，其他主體缺乏參與

由于祁連山國(guó)家公園涉及甘肅省和青海省兩個(gè)省份，并且范圍包括多個(gè)市縣，導(dǎo)致各級(jí)政府和各個(gè)管理部門(mén)在權(quán)責(zé)、管理范圍以及權(quán)屬方面產(chǎn)生了很多沖突，缺乏管理上的溝通協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)際管理效能大大降低。在日常管理中，主要以行政管理為主導(dǎo)，缺乏社會(huì)、市場(chǎng)的參與，即使參與，也是碎片化的參與。這樣就使得國(guó)家公園的日常管理是自上而下地從政府部門(mén)單向性地指向社會(huì)主體，使得國(guó)家公園的日常管理缺乏與其他主體的溝通和交流。這種集權(quán)式的環(huán)境管理模式導(dǎo)致政府部門(mén)的權(quán)力過(guò)大，使得社會(huì)、市場(chǎng)的參與是碎片化的，效能也是碎片化的。環(huán)境行政權(quán)的支配地位，往往忽視了其他主體在國(guó)家公園治理中的保障作用，弱化了其在生態(tài)環(huán)境治理中的監(jiān)督作用。這種自上而下且單一的管理模式也容易導(dǎo)致政府部門(mén)的不作為和濫用權(quán)力，最終導(dǎo)致效能碎片化，國(guó)家公園不能得到有效治理。[17]

（四）信息碎片化，各主體之間缺乏信息共享

目前，我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)地的數(shù)據(jù)以及祁連山國(guó)家公園的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)尚未建立起來(lái)。祁連山國(guó)家公園在管理過(guò)程中，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息基礎(chǔ)設(shè)施落后、數(shù)據(jù)管理滯后、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)不完善、各保護(hù)主體之間數(shù)據(jù)傳輸不夠及時(shí)準(zhǔn)確、信息碎片化等問(wèn)題。[18]關(guān)于祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境狀況，社會(huì)、市場(chǎng)總是后知后覺(jué)，往往是發(fā)生重大生態(tài)破壞案件時(shí)，其他主體才得以初步了解，碎片化了解。其主要原因就是缺乏信息共享機(jī)制，以及信息獲取的滯后，導(dǎo)致社會(huì)、市場(chǎng)缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督和有效參與。

（五）治理碎片化，各主體治理缺乏延續(xù)性

祁連山國(guó)家公園治理的碎片化主要包含兩方面的內(nèi)容。其一是治標(biāo)不治本的治理。對(duì)生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)的治理，往往是出現(xiàn)了問(wèn)題再治理，表面化治理，不能做到根本性和持續(xù)性治理。其二是點(diǎn)狀式、分散式的治理。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、氣象等政府部門(mén)之間，以及政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間，以各自的方式進(jìn)行治理，缺乏相互配合。

（六）監(jiān)督碎片化，監(jiān)督主體缺乏多元性

在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理監(jiān)督過(guò)程中，由于以行政監(jiān)督為主，即使涉及的社會(huì)、市場(chǎng)主體較多，也無(wú)法切實(shí)參與生態(tài)治理監(jiān)督，無(wú)法將所有的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)以及相關(guān)企業(yè)和個(gè)人涉及環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)督到位。祁連山國(guó)家公園的生態(tài)治理監(jiān)督是碎片化的，監(jiān)督主體較為單一，缺乏多元共治監(jiān)督機(jī)制。

四、祁連山國(guó)家公園多元共治體系的實(shí)現(xiàn)路徑探析

祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理過(guò)程中，如何對(duì)多元共治主體在制度層面上進(jìn)行地位承認(rèn)，獲得多元主體對(duì)共治體系的認(rèn)同感，在賦權(quán)的同時(shí)做好規(guī)范制衡，是實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園多元共治體系良好運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，既需要在共建共享理念下對(duì)政府與社會(huì)之間、政府與市場(chǎng)之間如何共治進(jìn)行探析，也需要在規(guī)范制衡理念下對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的界定和厘清，避免各自的失范風(fēng)險(xiǎn)或越權(quán)現(xiàn)象，以便充分發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)。

（一）共建共享理念下政府與社會(huì)之間的共治探析

祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理的現(xiàn)代化需要社會(huì)力量的加入，通過(guò)向社會(huì)賦權(quán)，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和靈活性等方面的作用。政府需要加快治理職能轉(zhuǎn)換，以發(fā)揮社會(huì)主體治理優(yōu)勢(shì)最大化為目標(biāo)，為社會(huì)主體參與社會(huì)建設(shè)和生態(tài)治理構(gòu)建完善的參與機(jī)制，加強(qiáng)參與機(jī)制的制度化建設(shè)。[19]

其一，公眾參與是祁連山國(guó)家公園共建共享的基礎(chǔ)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了信息公開(kāi)和公眾參與制度，使公眾成為生態(tài)治理多元共治體系中的重要組成部分。政府部門(mén)在履職的過(guò)程中要時(shí)刻保持與公眾的聯(lián)系，將政府治理和社會(huì)自治相結(jié)合，傾聽(tīng)和采納他們的意見(jiàn)，從不同角度加強(qiáng)公眾的參與。首先，保障公眾充分享有知情、參與、監(jiān)督的權(quán)利，鼓勵(lì)公眾參與國(guó)家公園的部分管理事務(wù)。其次，提高公眾生態(tài)治理的責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，鼓勵(lì)公眾捐獻(xiàn)公園設(shè)施，參與公園內(nèi)的志愿活動(dòng)等。再者，國(guó)家公園的重大決策和設(shè)計(jì)規(guī)劃方案需向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。[20]最后，為公眾提供一個(gè)檢舉揭發(fā)平臺(tái)和參與保護(hù)平臺(tái)。

其二，社會(huì)組織參與是祁連山國(guó)家公園共建共享的關(guān)鍵。隨著我國(guó)社會(huì)治理的不斷發(fā)展，需要來(lái)自政府以外的其他主體參與治理，緩解政府的社會(huì)治理壓力。[21]隨著多元共治環(huán)境法治新秩序的興起，社會(huì)組織作為社會(huì)力量，其參與的程度和有效性將會(huì)直接影響到多元共治體系的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行效果，[22]同時(shí)，作為多元共治主體之一，以其專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和靈活性彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境治理中的不足。因此，為加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的合作，政府首先要積極鼓勵(lì)社會(huì)組織參與祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理工作，給予政策支持和資金支持。其次，政府要為社會(huì)組織參與祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理提供便利，比如簡(jiǎn)化辦事程序，及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)等。最后，部分公共服務(wù)可以由社會(huì)組織提供，以提高祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理的效率和質(zhì)量，降低政府的生態(tài)治理壓力。

其三，原住民社區(qū)參與是祁連山國(guó)家公園共建共享的閃光點(diǎn)。祁連山國(guó)家公園人文地理環(huán)境的特殊性，使得原住民社區(qū)參與治理成為共建共享的重要支撐。社區(qū)參與是國(guó)外自然保護(hù)區(qū)管理的一項(xiàng)重要保護(hù)機(jī)制。原住民作為多元共治主體之一，在國(guó)家公園治理中扮演了重要角色。所以，應(yīng)創(chuàng)建原住民社區(qū)生態(tài)治理參與平臺(tái)，充分發(fā)揮原住民社區(qū)的生態(tài)治理優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家公園治理中，尊重原住民的知識(shí)和權(quán)利，發(fā)揮社區(qū)居民的地方性?xún)?yōu)勢(shì)。[23]祁連山國(guó)家公園內(nèi)地廣人稀，原住民社區(qū)以農(nóng)牧業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)方式落后。[24]因此，在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，要完善原住民參與機(jī)制，充分反映原住民的意愿，培養(yǎng)他們的生態(tài)治理認(rèn)同感。同時(shí)，鼓勵(lì)原住民參與國(guó)家公園的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，比如參與生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償、發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)等，發(fā)揮原住民優(yōu)勢(shì)，避免政府和市場(chǎng)的盲目開(kāi)發(fā)，從而保護(hù)原住民的利益，提高他們的參與熱情。

（二）共建共享理念下政府與市場(chǎng)之間的共治探析

祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，需要政府和市場(chǎng)各司其職，共同發(fā)力。既要對(duì)市場(chǎng)主體賦權(quán)，給予地位承認(rèn)，保證其權(quán)利和利益，增強(qiáng)其合作治理的認(rèn)同感，也要對(duì)政府主體限權(quán)，防止政府越權(quán)，做到執(zhí)法行為有法可依。因此，可從以下幾方面進(jìn)行完善。

其一，對(duì)市場(chǎng)主體賦權(quán)，政府為市場(chǎng)參與生態(tài)治理提供制度支持。任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系為建立穩(wěn)定的市場(chǎng)關(guān)系，都需要國(guó)家來(lái)界定產(chǎn)權(quán)，為市場(chǎng)提供制度保障。[25]政府通過(guò)允許企業(yè)在公園內(nèi)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)、污染企業(yè)自治、環(huán)境污染第三方治理等市場(chǎng)化途經(jīng)，解決生態(tài)治理所面臨的一系列碎片化問(wèn)題。在祁連山國(guó)家公園多元共治體系中，市場(chǎng)作為多元主體之一，要在生態(tài)治理中承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)建立完善的市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)治理中的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)一定情況下政府“失靈”的問(wèn)題。承認(rèn)企業(yè)作為私主體進(jìn)行祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理，就是承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制在多元共治體系中的必要性和有用性。企業(yè)作為私主體，參與到多元共治體系當(dāng)中，是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的必然路徑，[26]也是從以政府部門(mén)的自治性、命令性控制模式為主的垂直管理模式向多元共治模式轉(zhuǎn)換的路徑選擇。私人企業(yè)在多元共治體系中的有力支撐，將使祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理更加具有開(kāi)放性和靈活性，大大提高生態(tài)治理的效率和質(zhì)量。

其二，對(duì)政府主體限權(quán)，以法律規(guī)范厘清政府、市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)邊界、職能范疇。為避免政府的失范風(fēng)險(xiǎn)，要保證政府的執(zhí)法行為有法可依，從而做到公權(quán)力的限制與私權(quán)利的保障有機(jī)結(jié)合，保障市場(chǎng)的資源配置，[27]促使政府集中精力做好分內(nèi)之事，確保政府、市場(chǎng)在各自權(quán)限范圍內(nèi)依法有序活動(dòng)。[28]因此，在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，政府部門(mén)要落實(shí)治理法治化，提高依法行政水平。比如落實(shí)好監(jiān)督職責(zé)，在市場(chǎng)失靈下對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管制，避免企業(yè)間的盲目競(jìng)爭(zhēng)；完善信息公開(kāi)制度，將政府的權(quán)力置于陽(yáng)光下；提高服務(wù)能力，為市場(chǎng)參與祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理提供便利。

（三）規(guī)范制衡理念下政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的共治探析

規(guī)范制衡理念下，追求的是政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間各自利益的均衡滿(mǎn)足，但各治理主體的差異性和逐利性，必然導(dǎo)致矛盾，如果不加強(qiáng)多元主體治理協(xié)商，規(guī)范治理協(xié)商機(jī)制，則會(huì)面臨嚴(yán)重的治理風(fēng)險(xiǎn)。[29]公共利益是政府與社會(huì)、市場(chǎng)在共建共治共享中達(dá)成的利益共識(shí)，不能由政府部門(mén)進(jìn)行單方面的控制和分配，而應(yīng)該構(gòu)建多元互動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)就生態(tài)治理進(jìn)行交流、協(xié)商，達(dá)成生態(tài)治理共識(shí)，[30]避免政府的失范風(fēng)險(xiǎn)、越權(quán)現(xiàn)象。同時(shí)，社會(huì)、市場(chǎng)的逐利性往往也會(huì)導(dǎo)致“社會(huì)失靈”和市場(chǎng)失靈，需要政府在賦權(quán)的同時(shí)加以規(guī)范和合理限制。

其一，科學(xué)、民主立法下的制度安排是三者之間進(jìn)行規(guī)范制衡的前提條件。因此，需要完善國(guó)家公園生態(tài)治理法律機(jī)制，努力推進(jìn)祁連山國(guó)家公園科學(xué)、民主立法，塑造政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元建構(gòu)的共建共治共享生態(tài)環(huán)境法治新秩序?？茖W(xué)立法的核心在于制定符合祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理客觀規(guī)律的法律，而民主立法的核心在于開(kāi)放性與民主性。2018年“生態(tài)文明建設(shè)”被寫(xiě)入憲法，加快了我國(guó)生態(tài)文明的建設(shè)步伐。因此，首先，要在國(guó)家公園立法過(guò)程中要加快基礎(chǔ)性、全局性立法的制定，以憲法為指導(dǎo)，以計(jì)劃中的《國(guó)家公園法》作為整個(gè)法律體系中的基礎(chǔ)，并且綜合實(shí)際情況制定“一園一法”，即針對(duì)祁連山國(guó)家公園制定《祁連山國(guó)家公園法》，體現(xiàn)出與其它國(guó)家公園保護(hù)立法的差異性，形成中央與地方、普通與特殊之間相互配合包含的法律體系。盡快出臺(tái)《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，解決多部單行性專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源法律法規(guī)所形成的管理制度分散、交叉、重疊、疏漏等問(wèn)題。其次，要拓寬公民有序參與立法的途徑，為公民參與立法提供便利，聽(tīng)取其生態(tài)治理的想法和建議。[31]再者，要建立完善的立法協(xié)商制度，傾聽(tīng)和反映社會(huì)、市場(chǎng)的訴求和意識(shí)，使祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理立法符合憲法精神和得到多元共治主體的擁護(hù)。[32]最后，承認(rèn)社會(huì)、市場(chǎng)的生態(tài)治理地位，明確其權(quán)利與義務(wù)的界限和范圍，保證社會(huì)、市場(chǎng)的生態(tài)治理有法可依，做到依法有序治理。

其二，完善的生態(tài)治理規(guī)劃是三者之間進(jìn)行規(guī)范制衡的基礎(chǔ)保證。要進(jìn)一步加強(qiáng)祁連山國(guó)家公園規(guī)劃管理的頂層設(shè)計(jì)，保證祁連山國(guó)家公園在全國(guó)生態(tài)治理工作中不掉隊(duì)。首先，制定國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，以十到十五年為一個(gè)規(guī)劃周期。其次，針對(duì)祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理，以五年到十年為一個(gè)規(guī)劃周期制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。這些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃可以是針對(duì)某一具體的“公園”，比如張掖丹霞國(guó)家地質(zhì)公園專(zhuān)題規(guī)劃，也可以是針對(duì)某一具體的元素，比如自然資源產(chǎn)權(quán)制度規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、棲息地恢復(fù)規(guī)劃、清除違規(guī)建筑規(guī)劃等，并且可以根據(jù)不同的地質(zhì)地貌制定相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。再者，以森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等具體部門(mén)為單位，制定本單位內(nèi)的國(guó)家公園詳細(xì)規(guī)劃，由園內(nèi)工作人員進(jìn)行落實(shí)執(zhí)行。最后，由各個(gè)基層保護(hù)單位制定年度工作規(guī)劃，層層上報(bào)匯總，形成全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家公園的年度工作規(guī)劃。

其三，完善的信息資源共享機(jī)制是三者之間進(jìn)行規(guī)范制衡的重要支撐。在大數(shù)據(jù)背景下，政府、社會(huì)、市場(chǎng)將各自所掌握的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分享，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互享，避免各參與主體之間信息碎片化，使祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理在多元共治模式下更加高效。在祁連山國(guó)家公園的生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該進(jìn)一步完善生態(tài)治理的信息資源共享平臺(tái)，堅(jiān)持生態(tài)民主理念和生態(tài)民主原則。各部門(mén)之間，尤其是處于國(guó)家公園內(nèi)的部門(mén)之間，要及時(shí)進(jìn)行各方信息資源共享，共同發(fā)力，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)設(shè)施，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，構(gòu)建一體化的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和信息庫(kù)。祁連山國(guó)家公園管理局以及各部門(mén)，要對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的土地、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等生態(tài)資源有全面的了解并建立信息檔案庫(kù)，掌握國(guó)家公園內(nèi)的人口數(shù)量、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)類(lèi)型和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及人們的生產(chǎn)活動(dòng)并建立信息檔案庫(kù)。一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)事件，政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間要相互督促，相互合作，及時(shí)進(jìn)行信息共享。

其四，完善的多元監(jiān)督機(jī)制是三者之間進(jìn)行規(guī)范制衡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理監(jiān)督除了要堅(jiān)持政府的監(jiān)督地位，還應(yīng)該重視社會(huì)、市場(chǎng)的監(jiān)督作用，完善生態(tài)環(huán)境多元監(jiān)督機(jī)制，將重點(diǎn)監(jiān)督和全面監(jiān)督相結(jié)合。環(huán)境資源法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性和祁連山國(guó)家公園的廣闊性決定了在現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作中，參與主體必須多元化，必須加大對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的研究。任何單一部門(mén)、單一機(jī)構(gòu)以及個(gè)人都不可能做到生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的全面性，此時(shí)，多元共治監(jiān)督就是現(xiàn)實(shí)需要了。政府應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)治理監(jiān)督中的主導(dǎo)地位，堅(jiān)持監(jiān)管者地位，同時(shí)由命令、控制性角色向服務(wù)、指導(dǎo)性角色轉(zhuǎn)換，發(fā)揮好社會(huì)、市場(chǎng)的生態(tài)監(jiān)督作用，構(gòu)建起廣泛聽(tīng)取多元主體聲音的監(jiān)督體系。社會(huì)、市場(chǎng)除了要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)破壞行為的監(jiān)督，還要重點(diǎn)監(jiān)督地方行政機(jī)關(guān)不作為、相互推卸責(zé)任、在生態(tài)環(huán)境治理工作中玩忽職守的行為。

其五，放管結(jié)合是三者之間進(jìn)行規(guī)范制衡的核心所在。在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中，如果一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)的作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)其賦權(quán)，在政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系上主張“小政府”和“大社會(huì)、大市場(chǎng)”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)在祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理中的重要作用，忽視和限制政府的作用，則社會(huì)、市場(chǎng)的逐利性導(dǎo)致的“社會(huì)失靈”、市場(chǎng)失靈將無(wú)法避免。因此，政府要進(jìn)行放管結(jié)合，在賦權(quán)的同時(shí)，要監(jiān)督和指導(dǎo)社會(huì)、市場(chǎng)權(quán)利的行使，規(guī)范制衡社會(huì)、市場(chǎng)的失范風(fēng)險(xiǎn)和越權(quán)現(xiàn)象。