河北大學(xué) 程明航

隨著城市化進程的逐步加快，在城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法人員和執(zhí)法相對人之間的矛盾日益凸顯。城管行政執(zhí)法人員作為直接面向公眾的基層政府管理人員，其言行代表著政府的形象，而現(xiàn)階段城管行政執(zhí)法人員簡單、粗暴的執(zhí)法方式只能加劇管理者與被管理者之間的沖突，這不僅嚴重損害了政府的形象，而且給社會穩(wěn)定帶來嚴重威脅，為群體性突發(fā)事件埋下了隱患。如何整合城市管理行政資源，打造和諧執(zhí)法環(huán)境，提升執(zhí)法品質(zhì)，實現(xiàn)社會公平正義，是城市管理和行政執(zhí)法工作值得深入研究和探討的重要課題。

城管行政執(zhí)法的內(nèi)容與我們的日常生活密切相關(guān)，如市容市貌、綠化道路、違章建筑、亂倒垃圾、隨意張貼小廣告、亂停車、污水亂排放、占道經(jīng)營等。城管行政執(zhí)法的特征為：第一、執(zhí)法主體的合法性；第二、執(zhí)法主體的綜合性；第三、執(zhí)法范圍的廣泛性。

一、現(xiàn)階段我國城管行政執(zhí)法存在的主要問題

（一）法律法規(guī)滯后，行政執(zhí)法依據(jù)不足

當(dāng)前，我國的城市管理尚無一部專門完整的法律來規(guī)范。城管執(zhí)法人員面對的執(zhí)法對象十分廣泛，針對各種違法情況，城管執(zhí)法人員很難依據(jù)有效、準(zhǔn)確的行政法律法規(guī)對違法人的具體的違法行為做出嚴格的行政處罰。目前城管行政執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定和散見于各部門的法律規(guī)范以及參照國務(wù)院頒布的相關(guān)部門規(guī)章，還有各地方政府根據(jù)立法權(quán)限和當(dāng)?shù)氐囊话氵`法情節(jié)而制定的一些地方性的城市市容市貌管理條例。由于城管行政執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不高，城管執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中處于一種難堪的窘境：他們不僅面臨著城市管理執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，而且在與其他行政部門聯(lián)合執(zhí)法過程中也處于“弱勢地位”。

（二）城管行政執(zhí)法程序不規(guī)范，落實不到位

打造整潔有序的城市環(huán)境，是城管執(zhí)法的初衷和目的，而公正、公平、公開的執(zhí)法機制流程，則是保證公平正義的必要措施。長期以來，我國城管執(zhí)法一直處于相對粗獷和無序的狀態(tài)，懲罰規(guī)則、流程不健全、不完全，執(zhí)法人員執(zhí)法時著裝不整，不按要求佩戴執(zhí)法記錄儀、亮明執(zhí)法證件，暫扣相關(guān)車輛物品時手續(xù)不完善，行政處罰時不開票，沒有依法告知當(dāng)事人個人申訴等維權(quán)事項和后續(xù)復(fù)議訴訟等救濟事項等等。同時，城管執(zhí)法還存在一線執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法方式方法偏激、人性化不足，缺少理解和溫度。這不僅導(dǎo)致很多違法行政法律法規(guī)行為的出現(xiàn)，違背依法治國的基本要求，容易導(dǎo)致被處罰人的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯，也容易出現(xiàn)重案輕判、該罰不罰等嚴重的腐敗現(xiàn)象。而且與占道小商小販之間矛盾沖突十分激烈，造成了惡劣的社會影響，降低了政府的公信力。

（三）城管行政執(zhí)法方式單一

執(zhí)法方式過于簡單，面對流動商販以驅(qū)趕為主，情節(jié)嚴重地做出罰款的行政處罰。行政處罰不是行政執(zhí)法的最終目的，如何避免違法行為的發(fā)生才是其真正目的。在執(zhí)法巡視檢查中，占道經(jīng)營商販往往與執(zhí)法人員搞變相“游擊戰(zhàn)”，執(zhí)法人員為了市容市貌的整潔，采取了取締商販的措施，但由于法律法規(guī)授權(quán)和身份限制，而缺乏必要強制執(zhí)行手段和措施。

二、我國城管行政執(zhí)法中存在的問題

由于歷史的原因，媒體輿論往往側(cè)重于城管執(zhí)法問題表面現(xiàn)象，究其背后的導(dǎo)致問題的原因卻鮮有討論，不當(dāng)?shù)某枪苄姓?zhí)法行為往往是由多方面的原因造成。

(一）城市管理理念偏差

由于管理理念和上級要求的不同，目前部分城市政府部門，對城市管理工作的角度和看法都有所區(qū)別，比如有的領(lǐng)導(dǎo)過度追求城市街道環(huán)境和社區(qū)環(huán)境的整潔有序，實行一刀切的簡單粗暴的方式方法，對于便民市場和便面早餐店等也持否定態(tài)度。這樣一方面給群眾日常生活帶來諸多不便，也未能實現(xiàn)對于小商小販的有效安置，容易導(dǎo)致矛盾沖突。一些城市領(lǐng)導(dǎo)為了爭創(chuàng)所謂的新型文明衛(wèi)生城建設(shè)稱號，采取過于強硬措施，比如強行脫離、頂格處罰等措施等。當(dāng)前許多城市發(fā)展理念與城市管理思維，嚴重脫離了本地的經(jīng)濟發(fā)展水平，無視公眾的基本生活需要，偏離了民本思想的群眾路線。

（二）相關(guān)城市管理法律法規(guī)不完善

由于城管執(zhí)法涉及事項多、范圍面廣，管理部門多，包含城管、住建、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、市政、園林等多個當(dāng)面，各種現(xiàn)行的行政法規(guī)和行政條例僅涉及一部分內(nèi)容，因此暫時還沒有形成全國層面的城管法律。居于全國層面的法律只有一部《行政處罰法》包含相關(guān)內(nèi)容，但由于站位較高，缺乏更加具體明確的指導(dǎo)意見。而各地在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，更多地都是根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺《市容管理工作條例》進行執(zhí)行，地區(qū)差別較大，相關(guān)城市管理法律法規(guī)不系統(tǒng)，不完善。

（三）執(zhí)法相對人自身困難與法律意識淡薄

城管執(zhí)法工作的相對人，大多都是占道經(jīng)營的小商小販以及沿街小的商鋪經(jīng)營者，絕大部分是下崗職工、周邊地區(qū)農(nóng)民或其他社會弱勢群體。整體上來說，普遍缺乏社會保障，缺乏法律意識，法律觀念淡薄，他們一般認識不到自己違法行為的嚴重性，以為自己沒有違法。些弱勢群體為了生計，才做無證流動商販。因此，一旦沒收經(jīng)營工具或依法強行取締，就意味著失去了基本生活經(jīng)濟來源，相對人抵觸情緒必然十分激烈，再加上執(zhí)法方式的簡單粗暴，極易產(chǎn)生暴力抗法和沖突行為，這一點在過往實踐中已收受多次教訓(xùn)。

三、城管行政執(zhí)法優(yōu)化途徑

通過分析城管行政執(zhí)法問題的原因，我們更應(yīng)該尋找相應(yīng)的對策去解決在實際城管執(zhí)法中遇到或產(chǎn)生的問題。

（一）加快城管立法工作，確保城管執(zhí)法有法可依

建議全國人大統(tǒng)籌全國情況，盡快制定并出臺一部全國性城市管理指導(dǎo)意見或辦法，為全國城市管理執(zhí)法工作定好基調(diào)。建議該意見或辦法中，要進一步明確城管執(zhí)法的原則、執(zhí)法主體、法律責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，確保有法可依。另外，各地也要通過立法授權(quán)方式，明確各地、各級別城管行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限與監(jiān)督管理責(zé)任，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，有效減少因職責(zé)不清、九龍治水或推諉扯皮現(xiàn)象，實現(xiàn)全國城市管理工作步伐統(tǒng)一，各地實施有章可循。

（二）完善城管行政執(zhí)法程序

進一步完善城管執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法流程，是推進城管執(zhí)法更加公平、公正、陽光、透明的保障。一是嚴格限制自由裁量權(quán)使用。要通過立法方面調(diào)整，明確處罰范圍和金額，細化處罰標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少自由裁量的使用。同時，要進一步健全行政執(zhí)法三項制度，完善全過程紀(jì)律、法制審核等制度，提高執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確性、公正性。要進一步規(guī)范執(zhí)法程序，保障相對人合法權(quán)益，強化亮證執(zhí)法、權(quán)益告知、案件告知、適用法律條文等告知事項，講明處罰原因、金額、復(fù)議時間和機關(guān)、訴訟等救濟方式，保障行政相對人的參與權(quán)和知情權(quán)。二是進一步完善罰沒收入制度，嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。要明確聽證、集體討論決定的適用條件。結(jié)合實際，明確需要集體討論決定的行政處罰事項，依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論決定的。必須集體討論決定，并建立討論記錄制度，做到有據(jù)可查。依法應(yīng)當(dāng)組織聽證的，必須組織聽證，并根據(jù)聽證筆錄做出處罰決定。三是，執(zhí)法法制機構(gòu)要積極履行職責(zé)，嚴格把關(guān)，做好重大行政執(zhí)法決定法制核審制度的貫徹實施工作。重點圍繞主體是否合法、事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、使用法律是否準(zhǔn)確、處罰幅度是否適當(dāng)?shù)冗M行審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

（三）優(yōu)化城管行政執(zhí)法手段

長期以來，由于“處罰為主、以罰代管”的管制思維，導(dǎo)致城管部門習(xí)慣采用運動式、整風(fēng)式、命令式的管理手段，“日常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”，對社區(qū)小商販的管制措施過于嚴厲，執(zhí)法手段機械化，執(zhí)法方式簡單粗暴，甚至出現(xiàn)個別城管執(zhí)法人員以權(quán)謀私、“以罰沒養(yǎng)執(zhí)法”的現(xiàn)象，不僅激化了執(zhí)法者與小商販之間的矛盾，也對社會公眾產(chǎn)生消極影響。為克服這一弊端，城管部門應(yīng)以推進城市治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，牢固樹立以人為本的執(zhí)法理念，奉行“寬嚴相濟”執(zhí)法思路。踐行721工作法，展現(xiàn)城管執(zhí)法的人性與溫度。通過剛性執(zhí)法手段嚴格執(zhí)法，打擊懲處違法行為，捍衛(wèi)法律的權(quán)威和尊嚴；通過柔性的管理手段，對執(zhí)法相對人進行引導(dǎo)和教化，從而達到執(zhí)法效果。在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，可以進行諸如“說理性執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”“女子執(zhí)法”等柔性執(zhí)法管理方式對小商販進行耐心細致的勸導(dǎo)，使其停止違法行為。通過優(yōu)化城管執(zhí)法手段、健全城管工作機制，不僅有利于緩解城管部門與小商販群體的關(guān)系，還有利于提高執(zhí)法效率，促進公平、公正、公開執(zhí)法，不斷增強城市治理能力，提升政府公信力。

四、結(jié)語

總之，城市的和諧發(fā)展在于城市的有效管理，為了打造和諧的城管執(zhí)法環(huán)境，樹立城管執(zhí)法人員在公眾面前良好的執(zhí)法形象，化解因城管執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為引起的沖突而造成的社會矛盾，必須完善城市管理法律保障，深化城市管理體制改革，規(guī)范執(zhí)法程序，優(yōu)化執(zhí)法手段，健全執(zhí)法監(jiān)督，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，才能真正做到公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法公信力，實現(xiàn)社會的公平正義。