伊犁州委黨校 駱亞楠

2020年9月11日，全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的電視電話會議指出，“放管服”改革提高了我國宏觀政策實施的時效性和精準(zhǔn)性，為緩解疫情帶來的經(jīng)濟(jì)壓力發(fā)揮了重要作用。由此可見,“放管服”改革是推動政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，國家將繼續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革為核心的行政體制改革。

地方政府在中國行政體系中發(fā)揮著重要作用，它是一個紐帶、是一個樞紐。本文以伊犁哈薩克自治州為例進(jìn)行了深入研究。

一、伊犁州推進(jìn)“放管服”改革的探索實踐

（一）持續(xù)簡政放權(quán)，將行政審批制度改革引向深入

一是根據(jù)要求對應(yīng)國務(wù)院、自治區(qū)行政審批事項做好取消、下放或調(diào)整工作。2013年至2019年，伊犁州本級已對應(yīng)取消的129項、下放至縣市的67項行政審批事項落實到位。二是加強取消下放審批事項的事中事后監(jiān)管，印發(fā)相關(guān)監(jiān)管文件，對審批事項取消、下放進(jìn)行事中事后監(jiān)管，將放和管結(jié)合起來，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。三是對于州直公共服務(wù)事項的目錄進(jìn)行認(rèn)真梳理。根據(jù)各類規(guī)范性文件，梳理制定政府各部門承擔(dān)權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項總計3518項，除了涉密事項外，其余已全部在新疆政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行公開發(fā)布，并初步建設(shè)完成了州直政務(wù)服務(wù)事項庫。

（二）減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程，全力推進(jìn)“3550”改革工作

一是試點先行，隨后推開方式進(jìn)行。2018年，在推行“3550”改革時，伊犁州按照先試點、后推開的方式，首先在伊寧市、奎屯市、霍爾果斯市三市試點推行，取得了良好的成績。此后，在全州八縣全面推開。二是分級分類統(tǒng)籌推進(jìn)“3550”改革。伊犁州積極協(xié)調(diào)各部門整合優(yōu)化開辦企業(yè)審批流程，實行“多證合一”“一照一碼”“證照聯(lián)辦”，實現(xiàn)了新設(shè)企業(yè)在3個工作日內(nèi)就能完成營業(yè)執(zhí)照辦理、銀行開立帳戶、辦理涉稅發(fā)票等業(yè)務(wù)，5個工作日就能夠取得不動產(chǎn)權(quán)證，伊犁州工業(yè)建設(shè)項目施工許可證辦理環(huán)節(jié)被控制在15個環(huán)節(jié)之內(nèi)，辦理時限被壓縮在50個工作日內(nèi)。三是廣泛宣傳“3550”改革亮點。審改辦將“3550”改革中好的經(jīng)驗做法在《伊犁日報》上進(jìn)行刊發(fā)，對相關(guān)政策解疑答惑，提高公眾對改革的關(guān)注度，讓老百姓感受到改革帶來的便捷高效。

（三）建設(shè)“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，鑄造利企便民新平臺

伊犁州依托自治區(qū)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，建設(shè)伊犁州“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，以期為州直百姓提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。伊犁州實現(xiàn)了區(qū)、州、縣市三級聯(lián)通，為自治州各項政務(wù)服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”的目標(biāo)實現(xiàn)提供了平臺依托。各部門、各個關(guān)聯(lián)單位之間的深度對接如互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等工作已在穩(wěn)步推進(jìn)，最終伊犁州會形成“橫向到邊、縱向到底”的電子政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)。到2020年，全州利用該平臺發(fā)布事項數(shù)達(dá)6824項，在網(wǎng)上就能夠辦理事項5973項，達(dá)到網(wǎng)辦率87.53%，在全疆各地州排名前列。

（四）強化各方面監(jiān)管，規(guī)范行政權(quán)力運行

一是強化外部部門監(jiān)督。成立由州監(jiān)察局、編辦等部門組成的聯(lián)合檢查組，采用定期或不定期的方式，對政務(wù)服務(wù)大廳審批事項進(jìn)行檢查，將檢查結(jié)果張貼公示，針對企業(yè)和群眾反映較多的問題重點監(jiān)督檢查，確保行政審批規(guī)范運行。二是開展行政執(zhí)法監(jiān)督。州直法制部門定期或不定期查閱相關(guān)部門行政權(quán)力案卷，尤其是重點抽查各部門行政許可案卷，查看其在行政權(quán)力使用過程中是否存在違法違規(guī)使用行政許可權(quán)力的行為，從執(zhí)法角度對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范。三是聘請社會監(jiān)督員全方位監(jiān)督。從州人大、政協(xié)機(jī)關(guān)、大中型企業(yè)等社會各界聘請監(jiān)督員，邀請他們實時地、全方位地對伊犁州行政權(quán)力運行情況進(jìn)行監(jiān)督，定期將監(jiān)督結(jié)果反饋給政務(wù)服務(wù)局。

二、伊犁州推進(jìn)“放管服”改革存在的問題

（一）“放管服”中的“放”不到位

有些企業(yè)反映，“三證合一”改革使得許可證和營業(yè)執(zhí)照合一了，但一些部門的業(yè)務(wù)并沒有作相應(yīng)調(diào)整，所以企業(yè)在辦理具體的業(yè)務(wù)時又遇到了新的困難，將企業(yè)稅務(wù)登記和招投標(biāo)捆綁在一起的情況時有發(fā)生，讓老百姓沒有真正感受到“放管服”改革帶來的實惠。

（二）監(jiān)管仍然是改革的薄弱環(huán)節(jié)

對于同一事項，有可能存在多個部門聯(lián)合審批的情況，按照權(quán)責(zé)一致的規(guī)定，聯(lián)合審批也存在聯(lián)合監(jiān)管，這就容易造成審批權(quán)限和責(zé)任不一致的情況。有權(quán)審批的不想管，無權(quán)審批的又管不了，負(fù)責(zé)審批的部門其監(jiān)管落實得可以，但是對于分管的部門，他們監(jiān)管的責(zé)任落實得就不好。例如，伊寧市無證停車場等相關(guān)事項就出現(xiàn)監(jiān)管缺失或者有漏洞。

“雙隨機(jī)、一公開”適用范圍有限。比如，一些涉及老百姓生命健康的領(lǐng)域，像疫苗生產(chǎn)就完全不適應(yīng)“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式。而對于食品生產(chǎn)行業(yè)，可采取這種監(jiān)管方式，對于在監(jiān)管過程中沒有抽到的企業(yè)，其生產(chǎn)安全又沒有辦法監(jiān)管到。

（三）客觀條件限制導(dǎo)致伊犁州政務(wù)服務(wù)體系整合不夠

各縣市都未設(shè)置政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，致使推進(jìn)“放管服”改革工作“基層沒有腿”。掛名的政府辦公室由于要保障綜合運轉(zhuǎn)，人員少、任務(wù)重，有心無力，很難顧及“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化，存在上下工作承接不順暢的問題。伊寧市作為自治州首府城市，服務(wù)對象為56600家企業(yè)和60萬名群眾，但其行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)級別卻只為股級，根本無法協(xié)調(diào)各職能部門。新源縣、昭蘇縣行政服務(wù)中心只有1個內(nèi)設(shè)科室，而尼勒克縣、鞏留縣行政服務(wù)中心均未設(shè)立內(nèi)設(shè)科室，霍爾果斯市、伊寧市行政服務(wù)中心聘用人員比例為100%和30%，人員缺少、人員不穩(wěn)定、流動性大，嚴(yán)重影響管理作用的發(fā)揮。

（四）線上虛擬大廳建設(shè)滯后

由于在線政務(wù)服務(wù)平臺搭建較晚，各部門條塊分割嚴(yán)重，數(shù)據(jù)尚未互通共享，各單位信息數(shù)據(jù)處于碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等創(chuàng)新手段一定程度上受到制約，統(tǒng)一的電子資料庫、證照庫還未啟動建設(shè)，對網(wǎng)上審批監(jiān)管產(chǎn)生重大制約。

三、深化地方政府“放管服”改革的對策建議

（一）健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作推進(jìn)機(jī)制

（1）要頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)改革?！胺殴芊备母锸且粋€龐大的系統(tǒng)性改革，各個分項專項改革復(fù)雜多樣，急需對他們直接的關(guān)聯(lián)進(jìn)行深入研究，形成整體性改革思維，統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革。另外，“放管服”也需要與政府機(jī)構(gòu)改革、智慧化城市建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以及大數(shù)據(jù)工程建設(shè)等改革結(jié)合起來統(tǒng)籌推進(jìn),防止在原有的基礎(chǔ)上產(chǎn)生更多的信息壁壘，或者產(chǎn)生機(jī)構(gòu)碎片化的情形。

（2）完善改革工作推進(jìn)機(jī)制。首先，主要領(lǐng)導(dǎo)抓全局重點、政務(wù)服務(wù)局或者政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專項改革由牽頭部門負(fù)責(zé)、其余的部門自己負(fù)責(zé)自己的一畝三分田推進(jìn)改革。其次，在管理上要規(guī)范量化。不管是開辦企業(yè)、投資審批還是普通群眾辦事，都要有明確的時限要求和統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn),以規(guī)范化的要求倒逼改革部門壓縮環(huán)節(jié)、縮短時限、提高效率、提升服務(wù)質(zhì)量。再次，要充分發(fā)揮社會主體的作用，讓有表達(dá)訴求的群眾有渠道參與改革評價,例如，可以利用各種網(wǎng)絡(luò)手段，讓群眾參與到改革的評估中來。

（二）繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)向縱深發(fā)展

（1）深化審批制度和商事制度改革。首先，審批制度要松管。只要是市場能夠調(diào)節(jié)的、社會主體能夠承擔(dān)的，如公共服務(wù)，政府各個部門的審批權(quán)力就要對應(yīng)取消，放開手讓市場自我管理。其次，要對整個流程進(jìn)行優(yōu)化,以便更好地提升審批效率。最后，要對權(quán)責(zé)清單繼續(xù)完善，規(guī)范進(jìn)行管理，要根據(jù)市場變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對清單的運行監(jiān)管也要形成規(guī)范化的制度。

（2）推進(jìn)收費改革,清理規(guī)范各種收費事項。地方要注重依法清理規(guī)范收費事項，在此基礎(chǔ)上加強對收費的監(jiān)管。例如，要重手整治“紅頂中介”，積極開展由協(xié)會、商會、學(xué)會收費“新疆收費管理信息網(wǎng)”公示工作，對會費以外的收費進(jìn)行嚴(yán)格清理，規(guī)范中介服務(wù)收費行為。

（三）落實“大監(jiān)管”理念,健全監(jiān)管機(jī)制,壯大監(jiān)管力量

（1）創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式。要落實“大監(jiān)管”理念，讓社會各界都參與到權(quán)力監(jiān)督中去。具體做法就是利用政府門戶網(wǎng)站、手機(jī)App、電視廣播廣泛宣傳，提供渠道,讓人大代表、行業(yè)協(xié)會、政協(xié)代表，一些中介組織和社會公眾都能夠通過上述渠道參與到監(jiān)管中來。

（2）健全“雙隨機(jī)一公開”隨機(jī)抽查機(jī)制。隨機(jī)抽檢可以提高政府行政效率，并且在很大程度上減少尋租行為，為營造公平的市場環(huán)境具有重大作用，因此要擴(kuò)大隨機(jī)監(jiān)管的范圍。此外，要注重將隨機(jī)抽檢的結(jié)果向社會公眾公開，擴(kuò)大群眾監(jiān)管渠道與范圍。

（3）壯大基層監(jiān)管力量。將行政處罰權(quán)相對集中，給予基層監(jiān)管部門和監(jiān)管隊伍更加充分的人財物條件。利用目前基層的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將監(jiān)管職能納入進(jìn)去。定期對基層監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鼓勵和支持他們通過自身努力提高能力。

（四）以完善政務(wù)服務(wù)體系為核心,提供高效便捷的公共服務(wù)

（1）大力發(fā)展“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”。建立以地方政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為中心、各部門審批系統(tǒng)共同接入的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實時更新完善數(shù)據(jù)庫資源，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實時共享,真正做到數(shù)據(jù)一次錄入、大家實時共用的程度。

（2）進(jìn)一步完善各級政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè),推進(jìn)線上線下融合。優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)大廳各項功能，按照“三集中三到位”的原則，緊抓服務(wù)事項的劃轉(zhuǎn)和進(jìn)駐。同時，要加強網(wǎng)上平臺與大廳實體窗口的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上和實體窗口事項辦理同步進(jìn)行?？偠灾褪羌涌焱七M(jìn)地方網(wǎng)上平臺和實體大廳的線上線下融合全覆蓋，從而最大限度地為百姓提供便利，進(jìn)而為群眾提供良好的營商環(huán)境。