中共咸陽市委黨校 韋付萍

鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容和實施保障，是實現基層治理體系和治理能力現代化的必然要求。新時代法治鄉(xiāng)村以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為價值主軸，以促進鄉(xiāng)村治理現代化為法治目標導向，全面建構自上而下的法治模式。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序解構和現代秩序重塑的過程中，鄉(xiāng)村法治建設通過引領“三治”融合機制、建構內部權力秩序、重塑鄉(xiāng)村社會主體秩序認同，不斷發(fā)揮重要的基礎保障和改革引領作用。

一、理論維度：鄉(xiāng)村治理場域中法治要素基于權力秩序建構

鄉(xiāng)村法治秩序的形成亟需從理論上充分考量現代性因素的快速植入，契合鄉(xiāng)村治理模式，以鄉(xiāng)村振興為目標導向，全面厘清“權力”與“權利”的關系及內涵拓展。

（一）基層行政權力擴容與鄉(xiāng)村自治權

自上而下政府主導是中國跨越式現代化轉型的重要推動力量。鄉(xiāng)村秩序的法制安排發(fā)端于《中華人民共和國村民委員會組織法》（1987年試行，1998年正式實施，以下簡稱《村組法》）。自此，鄉(xiāng)村社會發(fā)展進程中，基層行政權力和村民自治權已然成為兩個重要的制度變量。2020年中央一號文件，“政府負責”在鄉(xiāng)村社會治理的“行政權力”再次擴容，具體描述為：“堅持縣鄉(xiāng)村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能。建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農服務中心”①，在基層治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政權力的終端組織體現，在引導組織鄉(xiāng)村社會有效治理方面發(fā)揮重要作用。

（二）鄉(xiāng)村內部權力配置規(guī)范運行——村兩委“一肩挑”與村委會權力的“準行政化”

鄉(xiāng)村治理場域中的權力分配格局集中反映了鄉(xiāng)村社會利益分配秩序。農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村社會的類型化趨向明顯，農民群眾分化傾向突出，城鎮(zhèn)化快速推進中利益分配多元化現象凸顯，由此調整利益關系的內部權力結構日趨復雜。鄉(xiāng)村內部治理結構的復雜樣態(tài)，其背后的主要角色是村黨支部和村民委員會。兩者作為基層社會治理機制的組成，其必然遵循加強黨對農村工作領導的政治邏輯和基層行政權力運行中產生的村民委員會“被行政內卷化”的行政邏輯。

二、鄉(xiāng)村治理法治化面臨的挑戰(zhàn)——基于“三治”融合場域的制度和實踐分析

基于新時代的歷史方位和發(fā)展階段重要判斷，治理現代化的歷史任務必然是解決一個大國實現跨越型、壓縮型、后發(fā)型發(fā)展產生的不平衡不充分的問題。鄉(xiāng)村治理現代化轉型應該聚焦不同地區(qū)及同一地區(qū)不同農村場景的多樣態(tài)，關注村莊和農民分化現象，基于此梳理三治融合在不同場景中發(fā)揮作用的具體情形。

（一）村莊分化日益明顯與鄉(xiāng)村內部治理結構均質化

西部欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，囿于鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎條件限制，村莊分化主要表現為三種類型：一是城郊或城鄉(xiāng)結合部，鄉(xiāng)村集體經濟基礎較好或者城鎮(zhèn)化推進中的集中拆遷改造的城市化村莊，此類所占比例不大，且近幾年增長的速度趨緩；二是大量中青年勞動力流入城市，老、婦、幼留守務農的“半工半農”村莊，此類占比大多數；三是偏遠地區(qū)（關中平原旱腰帶區(qū)域）部分村莊，尤其是脫貧攻堅重點地區(qū)，以傳統(tǒng)農業(yè)為主。上述三類村莊形態(tài)雖有差異，但是村級治理結構均質化明顯，基本上村兩委會班子構成健全，基于絕大多數村務管理較為簡單，故傳統(tǒng)村級管理模式近乎一致。

（二）農民分化的多樣態(tài)與村級“空心化”現象突出

農民是鄉(xiāng)村治理的主體?？焖俪擎?zhèn)化發(fā)展必然產生西部欠發(fā)達地區(qū)農民分化。同時，近幾年隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的惠農政策落地，人力資源“回流”農村已然成為我們值得關注的現象，但是現階段發(fā)展態(tài)勢的比較優(yōu)勢仍未顯現。如此，大多數鄉(xiāng)村“空心化”現象仍比較突出，集中表現為村級事務從繁復變?yōu)閱我?，村級事務公開透明不夠充分，民主監(jiān)督缺失。

（三）村干部隊伍結構固化與半正規(guī)化

大多數傳統(tǒng)農業(yè)村莊，因為農村大量人財物資源流出，村集體治理資源較為匱乏，村干部隊伍結構呈現出不同于一些發(fā)達地區(qū)的特點：大多數村莊干部隊伍固化，突出表現為年齡老化和群眾參選積極性不高，由于青壯年勞動力或者“精英”常年務工、村干部“權力尋租”資源變少。

三、法治引領“三治”融合機制，鞏固和提升現代鄉(xiāng)村治理秩序化水平

隨著“三治”融合頂層設計日益系統(tǒng)化和具體化，其實施政策環(huán)境已形成成熟框架的同時，亟需加快彌補和規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法治短板。

（一）加快提升立法的科學化水平

首先加快中央立法步伐，回應頂層設計的政策導向。圍繞鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，在以《農業(yè)法》為核心的法律規(guī)范體系中，對焦產業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護、組織建設、城鄉(xiāng)融合等范疇，加快彌補相關的立法空白，切實將農民權利和利益置于立法指導思想和基本原則，摒棄部門利益，杜絕讓“一號文件”停留在紙面。其中組織振興是提高鄉(xiāng)村振興能力和內生發(fā)展動力的最為持久的保障，而組織振興的前提是運用法治邏輯理順、整合并彌補“三治”多元治理規(guī)范體系及其空白，框定自治的方向和提升德治的效應。

其次加快地方法制建設的典型示范拓展，尤其是在上位中央立法條件尚不不成熟或相關具體立法的地方差異不宜統(tǒng)一規(guī)范時，地方立法主體應主動立法凝練并鞏固治理創(chuàng)新的“理性實驗”的經驗，并將其上升為法規(guī)?，F階段需要探索現代治理鄉(xiāng)土化中應對村莊和農民加劇分化挑戰(zhàn)的地方實踐。誠然，村莊和農民的分化的基礎動因是經濟發(fā)展不平衡，制度導引是政策供給的梯度不均等，故此相對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先進的長三角、珠三角地區(qū)，中西部地區(qū)的地方法制建設略顯滯后。以浙江省鄉(xiāng)村治理為例，“浙江省在探索‘三治’融合過程中，通過村級權力清單拓展法制化的路徑，通過農村文化禮堂奠定德治基礎，通過三治融合的桐鄉(xiāng)實踐完善鄉(xiāng)村治理體系實現的可能路徑?！雹?/p>

再次加快完善以土地權益（相關權益）為核心的法律保障規(guī)范體系?！睹穹ǖ洹返念C行落實了中央政策關于土地所有權、土地承包權、土地經營權的三權分置要求?，F階段應以《民法典》為基本立法指引，加快梳理并制定實施細則，確保相關權益保障和糾紛化解做到有據可循。同時加快制定完善涉及民生、教育、醫(yī)療、最低生活保障、留守婦女兒童老人權益等與農民切身利益相關的法律制度，修訂和完善自上而下的政策及規(guī)范性文件。落實各級政府規(guī)范性文件備案審查制度及合法性審查制度，政策邏輯的“末端”應遵循法治政府基本原則，即未依法律規(guī)定和未經法定程序不得減少、避免在惠農制度供給側出現“玻璃門”和“旋轉門”現象。

（二）加快修訂法律提升法律的適時性

《韓非子》認為，“世異則事異，因時制宜，為治為法”。我國改革歷程從“摸著石頭過河”走到“深水區(qū)”，相對于城市改革的正式制度供給為主而言，農村改革的非正式制度影響范圍至今仍然很廣。尤其是鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)秩序的固化和村莊分化的復雜多變，非正式制度體系調整和應對的局限性日益凸顯，故此亟需通過修訂完善正式制度來矯正鄉(xiāng)村治理秩序的方向。鄉(xiāng)村社會的秩序是一個正式制度和非正式制度交替作用的復雜系統(tǒng)。鄉(xiāng)村社會的現代化轉型必然產生正式制度之間及其與非正式制度之間的沖突。正式制度與非正式制度之間的沖突若未及時解決，非正式制度緣于深厚的鄉(xiāng)土積淀，對鄉(xiāng)村群眾行為影響的潛移默化，甚至會逾越正式制度和沖擊社會秩序。中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》中明確強調，針對道德領域突出問題加強立法。故此，立法修法的觸角應該聚焦非正式制度中村規(guī)民約偏離核心價值觀的現象，如一些地方的“天價彩禮”治理難題，及時通過發(fā)揮正式制度的穩(wěn)定性和強制性，盡力減少非正式制度擠壓法治的空間。

（三）加快廢止相關法律規(guī)范

減少或消滅因繼續(xù)適用不合時宜的法規(guī)誘發(fā)的基層社會治理矛盾糾紛。社會治理法治化的重心在基層，基層治理呈現出政策指引密集和體制改革推動效應明顯的同時，部分法律法規(guī)未及時廢止，例如行政綜合執(zhí)法體制改革重心已從體制建構上部分“落地”到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是現行相關農業(yè)執(zhí)法法律依據仍未修改或廢止對接，導致部分關系“三農”的行政執(zhí)法出現一些秩序亂象。

注釋

①摘自2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》。

②王雪春.新中國成立70年以來浙江鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實踐歷程和重要啟示——基于若干典型樣本的考察[J].哈爾濱市委黨校學報，2019(5):22-26。