西南民族大學 俞雪薇

一、引言

生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展綠色經濟的重要一環(huán)，近年來成為我國關注的熱點，而生態(tài)環(huán)境問題的產生，與經濟發(fā)展模式密切相關，保護與發(fā)展的長期矛盾和短期問題交織。瑞麗市作為邊境城市，第三產業(yè)在其經濟增長的貢獻中占據(jù)主導，2019年貢獻率達到66.2%①，將打造“最美友誼邊城”“全域旅游示范區(qū)”作為其發(fā)展方向，而旅游經濟的發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的要求較高，因此，生態(tài)環(huán)境的治理對于瑞麗至關重要，但瑞麗具有“邊境”城市的特點—轄區(qū)跨越國界致使其全區(qū)治理較為困難，基本施行“政府單一治理模式”，政府在公共事務管理中占據(jù)主導地位，但對于生態(tài)環(huán)境的保護而言，政府的單一治理難以實現(xiàn)真正的管控。而單靠環(huán)保機構也是杯水車薪，這就導致生態(tài)環(huán)境的治理效果并不理想。在治理過程中面臨較多困難，如權責分離、公眾參與度低等問題。

二、共生理論

“共生”一詞最早出現(xiàn)于希臘，后期經過范明特、保羅·布克納等人的發(fā)展完善，其逐漸在生物學界形成初步共識。隨著共生理論的發(fā)展，“共生”延伸到各個領域，共生的含義得到了不斷的發(fā)展和補充。如今，一般而言的共生是指共生單元之間，在一定的共生環(huán)境下按某種共生模式形成的關系。[2]共生并非指簡單意義上的融合，而是區(qū)域內的多主體協(xié)同的進化和發(fā)展，使得區(qū)域內各主體的要素得到合理分配從而到達效益最大化。將共生理論引入瑞麗市的生態(tài)環(huán)境治理中有利于克服單一主體治理的能力不足以及實現(xiàn)區(qū)域內資源要素的合理有效配置，以達到環(huán)境治理效用最大化的結果。

三、瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理進展

瑞麗市位于云南省德宏傣族景頗族自治州西南部，地處橫斷山脈高黎貢山余脈的向南延伸部分，地勢西北高、東南低，由戶育山、勐卯壩、瑞麗江、南宛河構成。東連芒市，北接隴川，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連，村寨相望。瑞麗市生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，但在經濟發(fā)展過程中，生態(tài)形勢日益嚴峻，人為活動容易造成環(huán)境惡化、生物資源缺乏，引起部分地區(qū)發(fā)展的不均衡。因此，瑞麗市政府提出把保護生態(tài)環(huán)境放在首位的生態(tài)環(huán)境治理理念，也實施了相應的治理措施。

（一）瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理理念

黨的十八大報告指出，建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、民族未來的長遠大計。依據(jù)十八大報告，瑞麗市以優(yōu)越的口岸優(yōu)勢、生態(tài)資源優(yōu)勢，把生態(tài)文明建設作為重大戰(zhàn)略問題，堅持生態(tài)立市、把保護生態(tài)環(huán)境放在經濟社會發(fā)展的首要位置。

（二）瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理手段

對于生態(tài)環(huán)境治理，瑞麗市積極響應，在加強生態(tài)文明建設的大背景下，將生態(tài)環(huán)境治理提上日程，并實施相應措施。

1.出臺總體規(guī)劃

瑞麗市十分重視生態(tài)環(huán)境的保護，在生態(tài)文明建設的大背景下，瑞麗市于2013年實施《瑞麗市生態(tài)縣市建設規(guī)劃》，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農場的分布情況，時間段逐級實施鄉(xiāng)、村、農場的州、省、國家級生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建申報。而這一生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建申報前提就是生態(tài)環(huán)境保護得當，因此，在總體規(guī)劃的指導下，瑞麗市積極響應生態(tài)環(huán)境治理。

2.建設項目環(huán)境影響評價管理目錄

根據(jù)建設項目特征和所在區(qū)域的環(huán)境敏感程度，考察經濟建設項目可能會對環(huán)境產生的影響，以此為基礎實行分類管理。如風景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產地、飲用水水源保護區(qū)、永久基本農田、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、文物保護單位等環(huán)境敏感程度較高的區(qū)域內建設項目要提交環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表，要對項目會產生的環(huán)境敏感區(qū)的影響做重點分析，從建設初期就將生態(tài)環(huán)境影響因素控制在可變范圍內，能有效防止瑞麗市生態(tài)環(huán)境問題。②

四、瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理問題

（一）治理責任分配不明晰，治理秩序混亂

一方面，瑞麗市屬于典型的邊境城市，其下轄區(qū)域有部分位于緬甸國境內，其生態(tài)環(huán)境的相關治理屬于典型的跨區(qū)域治理，這就導致了瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理受到一定的制約。首先，由于市域內所屬轄地如銀井寨，在中國的部分稱為銀井，在緬甸的部分稱為芒秀，其村落同根同源，區(qū)別只是在村內設置了一些具有特色的國界線，但其教育互通、婚姻互通，生活并無二致。而生態(tài)環(huán)境治理屬于整體性的治理，因此在這種區(qū)域分國的情況下，瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理存在一定的困境。另一方面，生態(tài)環(huán)境的治理實際上涉及到各個部門，雖然有統(tǒng)一的德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局，但其治理責任實際上是分給了各個部門機構，如環(huán)境保護部門和海洋、水利、農業(yè)等相關部門，各個部門各自的權責交叉重疊，在一定程度上具有分散和重復的特點，是典型的碎片化治理，這就導致了治理秩序混亂，治理效果有待加強。

（二）參與機制積極性不強，治理手段單一

參與機制積極性不強主要是受到管理主體權利分散的影響，由于瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理實際上是由各個部門分別治理對應下轄的結構，治理權責分離，職能分割，而各個部門內部由于目標的非統(tǒng)一性，就會造成治理單位的目標不一致，考核標準不統(tǒng)一，參與機制監(jiān)督不到位，積極性下滑，同時，由于管理主體權力分散，將任務目標分散在多個系統(tǒng)內部，就會造成職責重復，產生混亂，且目前的治理手段一般都是由政府牽頭，手段單一。

（三）治理資源存在分散性，治理效果欠佳

瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理雖然是由統(tǒng)一的德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局管理，但是環(huán)境監(jiān)管職能也同樣需要農業(yè)、水利、國土等其他部門承擔。部門的本位主義是導致治理資源分散的重要原因，由于各部門系統(tǒng)內部有其自行的管理系統(tǒng)與機制，資源的分配利用沒有一個統(tǒng)一的標準與規(guī)定，就會產生治理資源分配的不合理與浪費。同時由于部門本位主義，導致其受到部門利益最大化的驅使，造成信息資源的浪費。還有由于權責的交叉重疊，可能會導致治理程序繁雜，治理的進程緩慢，增加治理難度。

五、瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對策

將共生理論引入瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理當中，主要是使瑞麗市具有生態(tài)環(huán)境職責的各部門達到多主體協(xié)同的進化和發(fā)展，使得區(qū)域內各主體的要素得到合理分配從而到達治理效益最大化。

（一）確立共生責任目標

確立共生責任目標，首先需要建立各部門對稱性互惠共生治理模式，平衡各部門關系。受到部門本位主義的影響，瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理當中存在職能交叉等問題，而要解決這一問題，就需要確定共生的責任目標。由于邊境城市的特殊性，瑞麗市下轄村落與緬甸接壤，因此，瑞麗市政府要與緬甸政府建立生態(tài)環(huán)境友好協(xié)作組織，以共建兩國邊境友好環(huán)境作為共同目標協(xié)作。德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局要做好統(tǒng)籌工作，制定統(tǒng)一的目標與管理機制，根據(jù)各部門的職能，協(xié)調好各方關系，制定瑞麗市生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一目標，擬定環(huán)境保護總體綱要；其次，各部門要根據(jù)總體目標，發(fā)揮各自主觀能動性，圍繞總體目標落實各部門保護細則，通過逐級落實責任，形成圍繞總目標的責任目標鏈條。

（二）培育多主體治理體系

多主體治理體系主要是從單一的政府中心環(huán)境治理主體轉向多元治理主體聯(lián)合互動。主要強調的是多元主體利益聯(lián)結，形成聯(lián)合互動，共同處理生態(tài)環(huán)境問題，這一主體主要不再以個人利益為中心，強調各主體聯(lián)合形成對稱性互惠共生系統(tǒng)。通過德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局制定統(tǒng)一的環(huán)境治理政策，引導企業(yè)、社會公益性組織等進入生態(tài)環(huán)境治理當中，同時接受社會公眾監(jiān)督，實現(xiàn)政府和多方主體的聯(lián)動合作，從而提高生態(tài)環(huán)境治理的有效性。同時，作為邊境國家，瑞麗市要增強與緬甸的交流合作，建立生態(tài)環(huán)境友好合作模式。

（三）整合資源集中治理

治理資源的整合是提高瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理的重點，而共生界面是共生單元之間實現(xiàn)物質、信息和能量交換的載體，可以認為是對共生關系形成產生直接影響的特殊共生環(huán)境，是共生關系形成的必要條件。而各個部門之間的技術、資金等方面都屬于瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理這一共生關系中的共生界面，而由于部門的本位主義，導致瑞麗市各部門之間缺乏長期有效的信息交流共享合作機制，導致共生關系缺乏維系支撐。信息共享機制是資源、風險共同分享的有效機制，在瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理當中，打造信息共享機制是重中之重，多元治理主體，各部門之間都要加強信息的共享，打破部門信息壁壘，實現(xiàn)信息的跨部門流動，全面推進瑞麗市生態(tài)環(huán)境信息資源共享化，提高瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理效能。

六、總結

綜上所述，在共生理論的指導下，瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理要以構建共生目標為主體，多元主體建立信息共享機制整合資源為手段，建立瑞麗市生態(tài)環(huán)境對稱性互惠共生治理模式的運營系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，各環(huán)節(jié)密切聯(lián)系，相互影響、相互作用，形成共生性的有機整體，以此提升瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理能力，才能使瑞麗市生態(tài)環(huán)境保護取得有效成果。

注釋

①數(shù)據(jù)資料來源于《瑞麗市2019年國民經濟統(tǒng)計報告》。

②資料來源于德宏州生態(tài)環(huán)境局信息公開專欄：http://www.dh.gov.cn/hbj/Attach/2103/081508109764714.pdf。