巫丹，凌虹，施夢(mèng)琦，岳強(qiáng)，朱曉曉

1.江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院；2.江蘇省環(huán)境工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

綠色發(fā)展政策是公共政策體系中的一個(gè)重要組成部分，是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)，統(tǒng)籌社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策?？茖W(xué)合理地開展政策評(píng)估才可有效地診斷政策效果，為政策繼續(xù)、終止、修正提供重要依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化的關(guān)鍵[1]。綠色發(fā)展政策涉及面廣，投入大，對(duì)其開展效益評(píng)估的需求廣泛而強(qiáng)烈[2]，但在實(shí)際操作上存在很多困難。本研究圍繞綠色發(fā)展政策，總結(jié)其政策演進(jìn)過(guò)程，從涉及的政策類型出發(fā)，對(duì)其相關(guān)評(píng)估研究進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)梳理，并提出對(duì)策建議。

一、綠色發(fā)展政策的演進(jìn)與內(nèi)涵

綠色發(fā)展政策的表現(xiàn)形式豐富多樣。從政策主體看，既包括黨的綠色發(fā)展指導(dǎo)思想，又包括國(guó)家的綠色發(fā)展政策；從政策對(duì)象看，涵蓋自然資源能源合理利用、環(huán)境污染防治、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域；從綠色發(fā)展政策的表現(xiàn)形式看，既包括各種法律法規(guī)等政策文本，也包括其他形式的政策文本[3]。

改革開放以來(lái)，我國(guó)綠色發(fā)展開始起步，在1978—2010年期間，立法與修法并舉是該階段綠色發(fā)展的核心理念，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)共舉，提出科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。2011 年至今，綠色發(fā)展加速推進(jìn)。建設(shè)生態(tài)文明，堅(jiān)持綠色發(fā)展是該階段綠色發(fā)展的核心理念[4]，習(xí)近平總書記提出綠水青山就是金山銀山。綠色發(fā)展政策的演變是一個(gè)不斷彌合發(fā)展理念和行動(dòng)之間鴻溝的過(guò)程，在當(dāng)前的政策體系下，綠色發(fā)展的具體表現(xiàn)形式為生態(tài)文明建設(shè)[5]。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策評(píng)估模式

目前并沒(méi)有一個(gè)專項(xiàng)的評(píng)估方法是針對(duì)于綠色發(fā)展政策的，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的理論和方法都根源于公共政策評(píng)估。進(jìn)一步的，從公共政策領(lǐng)域中細(xì)分出環(huán)境政策，與綠色發(fā)展政策的理念較為接近，評(píng)估的目標(biāo)與手段可借鑒。

（一）國(guó)外相關(guān)政策評(píng)估研究進(jìn)展

公共政策評(píng)估在美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家已經(jīng)較早開展，環(huán)境政策評(píng)估工作的開展也較為成熟。

美國(guó)自20世紀(jì)80年代就制定了相關(guān)法律法規(guī)，要求公共政策（其中包括環(huán)境政策）需要開展評(píng)估。在進(jìn)行政策評(píng)估的過(guò)程中，政策的經(jīng)濟(jì)效益分析是開展評(píng)估的主體，如在開展環(huán)境效益的成本分析，將企業(yè)的合規(guī)成本、政府的管理成本等作為政策實(shí)施產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)，將人類健康的改善和生態(tài)的改善定義為效益[6]。

歐盟注重推進(jìn)評(píng)估主體的多元化發(fā)展。一般包括事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估三種類型，重視影響效果識(shí)別方法的運(yùn)用。例如，荷蘭的環(huán)境政策評(píng)估工作基于歐盟的DPSIR框架，建立因果聯(lián)系，識(shí)別環(huán)境政策效果[7]。

日本在20世紀(jì)90年代后期制定了《環(huán)境省政策評(píng)價(jià)基本計(jì)劃》以及相關(guān)指南，開始實(shí)施政策評(píng)估制度。構(gòu)建了“評(píng)估對(duì)象體系化”“評(píng)估過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化”和“評(píng)估結(jié)果實(shí)用化”的環(huán)境政策評(píng)估體系框架，建立了環(huán)境政策的內(nèi)部自評(píng)估機(jī)制與周期性評(píng)估實(shí)踐模式[8]。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)政策評(píng)估研究進(jìn)展

20世紀(jì)90年代，我國(guó)環(huán)境政策評(píng)估在公共政策的基礎(chǔ)上得以發(fā)展，其理論和方法都根源于公共政策評(píng)估。

“十五”及“十一五”時(shí)期，我國(guó)環(huán)境政策評(píng)估研究在基礎(chǔ)理論、評(píng)估方法及指標(biāo)體系分析上逐步開展研究工作，定性化評(píng)估是更為普遍的評(píng)估方法。2003年宋國(guó)君等對(duì)環(huán)境政策評(píng)估進(jìn)行了簡(jiǎn)單的論述，2007年王金南簡(jiǎn)要介紹了環(huán)境政策評(píng)估與戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的關(guān)系，并對(duì)環(huán)境政策評(píng)估的基礎(chǔ)理論要點(diǎn)進(jìn)行介紹[9]。

“十二五”及“十三五”以來(lái)，我國(guó)環(huán)境政策的定量化評(píng)估工作逐步開展研究應(yīng)用。周瑩采用定量化分析方法開展了廣東省海洋環(huán)境政策績(jī)效評(píng)估研究，提出了基于AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法的評(píng)估模型[10]。徐文成等基于拓展后的新凱恩斯DSGE模型從經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)兩個(gè)視角對(duì)限額排放、強(qiáng)度目標(biāo)制以及污染排放稅等三種環(huán)境政策進(jìn)行了定量分析[11]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政策評(píng)估主要從幾方面著手：一是從評(píng)估模式、評(píng)估方法上探討我國(guó)實(shí)施環(huán)境政策評(píng)估的體系，如宋國(guó)君認(rèn)為環(huán)境政策評(píng)估的一般模式包括政策目標(biāo)和因果關(guān)系分析、評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方案設(shè)計(jì)和實(shí)施、評(píng)估結(jié)論和政策建議[12]。周麗旋等提出政策評(píng)估的主要方法工具包括層次分析法、前后對(duì)比法、專家評(píng)估法、模糊數(shù)學(xué)法、績(jī)效棱柱法、傾向值匹配法等[13]。二是針對(duì)具體的一種評(píng)估方法進(jìn)行研究，比如，金書秦對(duì)費(fèi)用效益方法進(jìn)行了探索[14]，龐軍和鄒驥對(duì)CGE模型及其環(huán)境政策應(yīng)用進(jìn)行了分析研究[15]。

三、政策評(píng)估方法研究

（一）定性評(píng)估方法

已有學(xué)者采用目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差異對(duì)比法對(duì)“國(guó)家環(huán)境保護(hù)十五規(guī)劃”的目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果差異進(jìn)行了評(píng)估，采用利益相關(guān)者分析和SWOT分析法評(píng)估了“天然林保護(hù)政策”[16]。宋國(guó)君等運(yùn)用目標(biāo)-現(xiàn)狀對(duì)比的分析方法對(duì)淮河流域的水污染控制和防治政策進(jìn)行了評(píng)估[17]。此外，問(wèn)卷調(diào)查法/公眾參與評(píng)價(jià)法也是環(huán)境政策評(píng)估的一個(gè)重要評(píng)估方法。

（二）定量評(píng)估方法

定量化評(píng)估方法近年來(lái)成為環(huán)境政策評(píng)估的主要手段，在定量化評(píng)估方法中，層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、壓力-狀態(tài)-響應(yīng)（PSR）模型、可計(jì)算一般均衡（CGE）模型、數(shù)字包絡(luò)分析方法（DEA模型）、成本效益法運(yùn)用較為普遍。王慧杰等選取AHP（層次分析法）——模糊綜合評(píng)價(jià)法和構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定量評(píng)估了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策[18]。楊俊等基于PSR模型建立湖北省“十二五”水環(huán)境保護(hù)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行了量化評(píng)估[19]。原毅軍等通過(guò)構(gòu)建環(huán)境CGE模型，分別從污染減排效果和宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊兩個(gè)方面評(píng)估了環(huán)境政策創(chuàng)新的績(jī)效[20]。高樹婷等運(yùn)用DEA方法和Malmquist指數(shù)對(duì)中國(guó)排污費(fèi)征管效率進(jìn)行了測(cè)算和實(shí)證研究[21]。楊杉杉采用費(fèi)用效益法對(duì)宜興市農(nóng)業(yè)面源污染防治措施進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)，明確了污染防治措施在費(fèi)用、效益等方面存在的差異[22]。

四、問(wèn)題與展望

（一）存在的問(wèn)題

經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，我國(guó)逐步形成了當(dāng)前激勵(lì)約束并重的綠色發(fā)展政策體系，政策出臺(tái)較多，覆蓋面廣。然而我國(guó)目前綠色發(fā)展政策評(píng)估的開展仍處于起步階段，相應(yīng)的政策評(píng)估制度、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、方法和模式實(shí)證都相對(duì)薄弱，嚴(yán)重滯后于國(guó)家綠色發(fā)展的工作形勢(shì)。主要問(wèn)題有以下幾方面。

（1）評(píng)估機(jī)制尚不健全。我國(guó)相關(guān)政策評(píng)估存在第三方評(píng)估參與不夠，評(píng)估數(shù)據(jù)以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主，其他利益相關(guān)者、社會(huì)群體參與不夠，對(duì)于政策的執(zhí)行成本、效力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的評(píng)估不夠等問(wèn)題。

（2）適用于我國(guó)綠色發(fā)展政策的評(píng)估方法缺乏。國(guó)際上，有關(guān)國(guó)家、組織和研究機(jī)構(gòu)，提出了門類繁多的公共政策評(píng)估方法和技術(shù)，也在不同地區(qū)實(shí)踐中得到很好的成效，但由于我國(guó)國(guó)情與國(guó)際上存在很大的差異，目前沒(méi)有一個(gè)專項(xiàng)的評(píng)估方法是針對(duì)于綠色發(fā)展政策的，簡(jiǎn)單移植國(guó)際上通行的方法往往成效不理想甚至無(wú)從下手操作。

（3）以后評(píng)估為主，全過(guò)程介入的評(píng)估較少?，F(xiàn)有評(píng)價(jià)體系較為零散，忽略了政策評(píng)估過(guò)程的全過(guò)程管理，缺乏在政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)管中的問(wèn)題診斷和政策優(yōu)化。

（二）研究展望

（1）建立規(guī)范化、體系化的環(huán)境政策評(píng)估制度，在公眾參與、利益相關(guān)者參與、第三方機(jī)構(gòu)參與、信息公開、作證數(shù)據(jù)獲取、校驗(yàn)數(shù)據(jù)獲取、相關(guān)樣本調(diào)查統(tǒng)計(jì)等方面形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的體制機(jī)制。

（2）需要根據(jù)我國(guó)具體情況，借鑒開發(fā)適合于我國(guó)綠色發(fā)展需求的政策評(píng)估方法。對(duì)于綠色發(fā)展政策而言，需重點(diǎn)關(guān)注政策資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)治理以及綠色生活等方面的效益。

相關(guān)鏈接

政策是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

政策具有以下特點(diǎn)：①階級(jí)性。是政策的最根本特點(diǎn)。在階級(jí)社會(huì)中、政策只代表特定階級(jí)的利益，從來(lái)不代表全體社會(huì)成員的利益、不反映所有人的意志。②正誤性。任何階級(jí)及其主體的政策都有正確與錯(cuò)誤之分。③時(shí)效性。政策是在一定時(shí)間內(nèi)的歷史條件和國(guó)情條件下，推行的現(xiàn)實(shí)政策。④表述性。就表現(xiàn)形態(tài)而言，政策不是物質(zhì)實(shí)體，而是外化為符號(hào)表達(dá)的觀念和信息。它由有權(quán)機(jī)關(guān)用語(yǔ)言和文字等表達(dá)手段進(jìn)行表述。