蒲 蕊

(華中師范大學 教育學院、中國教育管理研究中心， 湖北 武漢 430079)

自1985年5月頒發(fā)的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出要“實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”以來，政府、學界、基層學校對于學校辦學自主權及自主辦學的認識在不斷深化，圍繞政府簡政放權、落實和擴大中小學辦學自主權、學校依法自主辦學的改革有序推進，取得了諸多寶貴經驗。2021年發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出了“建設高質量教育體系”，并將“落實和擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，有序引導社會參與學校治理”作為建設高質量教育體系的重要內容。這就意味著，“十四五”時期，高質量教育體系的建設需要政府繼續(xù)推進“簡政放權、放管結合”，落實和擴大學校的辦學自主權。

縱觀三十多年落實和擴大中小學辦學自主權改革實踐，在逐步推進并取得進展的同時，由于缺乏明確的學校辦學自主權邊界以及政府簡政放權方面的相關法律依據和放權標準，面臨的困境及挑戰(zhàn)也不容忽視：一方面，為避免“一放就亂”，學校的辦學自主權一直沒有得到有效落實，一些基本辦學自主權不增反減；另一方面，在高質量發(fā)展階段，學校管理活動的復雜性、權利義務關系的多樣性、各方主體教育訴求的多元性顯著增強，學校辦學在需要更大彈性的同時，也需要學校辦學恪守自主權邊界，用好辦學自主權。顯然，高質量發(fā)展階段，學校能否充滿生機活力、依法自主辦學，僅僅依靠政府簡政放權給學校還遠遠不夠，還需要明晰學校自主辦學的權限，界定學校辦學自主權邊界。無所敬畏，沒有邊界的學校辦學自主權，難以有效破解政校關系中的“收放”怪圈，學校也難以釋放內在的生機和活力，只會破壞教育規(guī)律，破壞教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

權力應該有邊界，這是學界的共識。20世紀80年代中期以來，國家政策的落地實施及亟待解決的教育放權問題，共同推進了我國學界對中小學辦學自主權方面的相關研究，學校辦學自主權內涵、政府簡政放權、管辦評分離、學校內部分權等方面的研究不斷深化。但整體來說對中小學辦學自主權的來源及其邊界的研究不多，即使是針對辦學自主權邊界議題的研究，主要還是聚焦辦學自主權的法律授權和法律邊界，尚未對如何劃定中小學辦學自主權的邊界，中小學辦學自主權應有哪些邊界以及如何恪守辦學自主權邊界等問題展開系統(tǒng)研究?；谝陨锨闆r，本文認為，“十四五”時期，落實和擴大中小學辦學自主權、激發(fā)中小學校的辦學活力進而建設高質量教育體系，需要從中小學校(1)本研究僅探討公辦中小學校的辦學自主權問題，不涉及義務教育和高中教育中的民辦學校、混合所有制學校以及委托管理學校。的組織屬性出發(fā)清晰界定辦學自主權邊界，闡釋中小學辦學自主權邊界劃定的依據，探索中小學辦學自主權的邊界構成以及邊界恪守的可行路徑。

一、中小學辦學自主權邊界之劃定

權力必須有邊界，中小學辦學自主權概莫能外。但是，如何劃定邊界，這是一個十分復雜的問題。不同的權力，有不同的邊界。劃分權力邊界的依據不同，得出的權力邊界也會有所不同。本文認為，中小學辦學自主權與政府的行政權力、企業(yè)組織的權力有本質上的區(qū)別。中小學的辦學自主權是一種為學校辦學所必須具有的自我決策、自我運行的資格與能力。辦學自主權是學校辦學所必須，只能局限于學校辦學有關的范圍，以完成學校教育教學任務為目的，以學校本身的任務為界限。因此，對中小學辦學自主權邊界的劃定，必須從中小學校的組織屬性出發(fā)，并據此劃定辦學自主權邊界，分析辦學自主權邊界的構成。

1.作為法人組織的學校

從法學的角度來看，在一個強調法治的社會，必須分析作為法律關系主體的學校在法律中的地位和能力。那么，中小學校是法人嗎？如果是法人，如何理解其法人屬性？法人是一種享有民事主體資格的組織，“它和自然人的區(qū)別在于自然人是自然形成的，而法人則是法律創(chuàng)設的組織”(2)董圣足：《中外學校法人分類比較研究》，《國家教育行政學院學報》2010年第1期。。諸多國家通過立法對學校的法人屬性進行了界定。在法國，公務法人是除國家和地方團體之外的，依法從事一定公務活動的，獨立享有行政法權利與義務的行政主體，如大學、中學、研究機關(如全國科學研究中心)、圖書館、博物館等(3)參見胡建淼：《十國行政法——比較研究》，北京：中國政法大學出版社，1993年，第124頁。。也就是說，法國的大學、中學是賦予公務法人地位的，而小學則無法人地位。發(fā)生訴訟時，小學校長不能代表學校參加訴訟，而是由督學代表學校出庭。中學校長可以代表學校出庭，但是重大的民事責任，學校不能獨立承擔，而是由國家承擔。學區(qū)負責任命校長、副校長，評價和考評教師等。在德國各州的《學校法》中，公立中小學校不是獨立的法人，也不具備獨立的民事權利和行為能力。日本的公辦中小學校屬于不具法人地位的公營造物，在這一點上，日本法與德國法具有很大的相似性(4)參見彭虹斌：《大陸法系與英美法系國家公立中小學法律地位比較與啟示》，《外國中小學教育》2011年第5期。。

在我國，1986年通過的《民法通則》是我國第一次以法律形式規(guī)定法人制度。《民法通則》第36條規(guī)定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利承擔民事義務的組織?！睂τ谖覈鴮W校的法人資格，1995年頒布的《教育法》第 31 條規(guī)定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！?021年1月1日起施行的《民法典》按照法人設立目的和功能的不同，將法人分類為營利法人、非營利法人與特別法人。其中，非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。按照我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條第1款規(guī)定：事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。所以，我國的公辦中小學校屬于事業(yè)單位法人。此外，結合《民法典》和相關教育法律規(guī)定，我國的公辦中小學校不是嚴格意義上的法人。一方面，學校的產權歸屬國家。另一方面，考慮到學校教育活動的特殊性及其對國家利益的重大影響，以及其財產屬于國家所有，我國的公辦中小學校也不應獨立于政府而享有完全的民事權利，獨立承擔民事責任。這一點，正如有學者所指出的那樣，“我國公立學校充其量只能是一種民事權利能力、行為能力和責任能力都受到限制的不完全的‘準法人’”(5)胡勁松、葛新斌：《關于我國學?！胺ㄈ说匚弧钡姆ɡ矸治觥?，《教育理論與實踐》2001年第6期。。

此外，學校不僅是民法意義上的法人，同時具有公法人的性質。公法人具有以下特征：依公法由國家和公共團體設立，對國家有特別利害關系并受其特別保護，行使或分擔國家權力或政府職能，依法獨立享有公法上的權利能力。盡管我國沒有公法人和私法人的區(qū)分，但是學校作為教育教學的專門組織，由公法調整和國家設立，并對國家有特別利害關系而受其特別保護，以完成公益職能為目的，代表著國家行使部分專業(yè)性的公權力。據此，公辦中小學校具有公法人的性質，其辦學自主權是一種公權力。從現代行政和法律的關系來講，公權力必須是法律賦予的，運用強制力維護和分配公共利益。由此可見，具有公權力性質的學校辦學自主權，必須有法律邊界，依法行使，不得超越法律范圍，否則就是越權或濫用辦學自主權。也就是說，“公立學校從事教育活動的權力，本質上屬于國家教育權的性質，是代行國家的教育權力”(6)秦惠民：《走入教育法制的深處——論教育權的演變》，北京：中國人民公安大學出版社，1998年，第203頁。，學校“辦學權只能是一種基于學校性質和任務之上的專門法律授權，而非學校無條件擁有的天然權力”(7)葛新斌、胡勁松：《政府與學校關系的現狀與變革——以珠江三角洲地區(qū)公立中小學為例》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2001年第6期。。學校的辦學自主權必然是有限的和法定的，而不是自定的，既不能被放棄，也不能被濫用?！稗k學自主權是學校及其他教育機構專有的權利，是教育機構構成法律關系主體的前提。不享有此種權利，便意味著在法律上不享有實施教育教學活動的資格和能力，也不能稱之為教育機構。辦學自主權在本質上是一種公共權利，學校及其他教育機構在行使這一權利時，必須符合國家和社會的公共利益，必須貫徹國家的教育方針，遵守法律、法規(guī)與政令，不得違反規(guī)定濫用權力，也不得自行放棄和轉讓。如果學校及其他教育機構違背國家法律和有關規(guī)定濫用這一權利，危及國家和社會的公共利益，或者有嚴重的瀆職行為，侵害了受教育者、教職員工的合法權益，主管機關可以分別視情節(jié)輕重，予以行政處理，必要時剝奪某項自主權，直至勒令停辦?！?8)勞凱聲、鄭新蓉：《規(guī)矩方圓——教育管理與法律》，北京：中國鐵道出版社，1997年，第220-221頁。

2.作為專業(yè)組織的學校

從教育學的角度來看，學校是從事教育教學的專業(yè)組織，是由知識和一群圍繞知識而工作的群體組成，其勞動的個體化程度較高，因而，對他們的管理必須體現民主性，使其擁有管理自己工作的自主權，以便發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性。對此，彼得·德魯克指出：“20世紀的公司最寶貴的財富是它的生產設備，而21世紀的機構(無論是工商機構還是非工商機構)，最寶貴的財富將是它的知識勞動者以及他們的生產能力。”(9)Peter F. Drucker，“Knowledge-Worker Productivity: The Biggest Challenge，” California Management Review,vol.41，no.2，1999,pp.79-94.對于作為知識勞動者的教育者來說，他們的知識生涯包含了知識的獲取、知識管理以及知識向下一代的傳遞。要提高他們的知識生產力，學校中的人特別是教師，需要擁有管理自己工作的自主權。學者馬克·漢森也分析了作為專業(yè)人士的教師在教學過程中的自治行為，并將其概況為四種表現方式(10)參見馬克·漢森：《教育管理與組織行為》(第五版)，馮大鳴譯，上海：上海教育出版社，2005年，第116、118頁。。其一，教師傾向于認為，他們在教與學的過程中具有主宰權，因為他們掌握某一特定領域的專門學問。其二，教師一般認為，他們有權按所選擇的方式去組織學習過程。其三，教學過程相對來說不受學校規(guī)章制度網絡中對教與學活動所作規(guī)定的牽制。不涉及人情的學校規(guī)章的理性網絡往往進不了教室。其四，在有些時候，當一個教師的回應與學區(qū)規(guī)定的方針或校長的指令不一致時，教師極有可能對上級的指揮說“不”。

與此同時，學校組織并不是一個緊密連接的系統(tǒng)，而是一個松散結合的系統(tǒng)。對此，卡爾·威克認為，松散結合“傾向于傳達這樣一種思想：相結合的事件之間雖然反應敏感，但是，每個事件同樣保持它自己的特點和某種物理或邏輯上的獨立標志”(11)Karl E.Weick， “Educational Organizations as Loosely Coupled Systems，” Administrative Science Quarterly, vol.21，no.1，1976, pp.1-19.。松散結合的假設意味著一所學校的各個部門(如校長辦公室、學術部門、學生指導辦公室、教務管理部門)都有各自的特點、作用和分界線，這些部門的連接既微又小。學校的許多問題常常由不同的成員來處理，教師在針對某個問題時該如何做、做多少上有某種程度的自由斟酌權。這也就是馬克·漢森曾指出的，教師和警官、福利工作者、合法的助理律師、保健工作者及其他公共事業(yè)工作者一樣，具有許多被利普斯基(Lipsky)稱為“街區(qū)層官僚”(street-level bureaucracy)的特征。這些人一般處于較低的層次，并直接與委托人或公眾接觸。他們普遍工作量大、收入低、負有影響他們所對待的對象人生的職責。然而，為他們的工作提供的資源卻是不充足的(12)參見馬克·漢森：《教育管理與組織行為》(第五版)，第116、118頁。。此外，“街區(qū)層官僚”還有一個共同點，就是決策的自主權。因為“這種服務性措施的性質要求由人做出判斷，它既不能程序化，也不能由機器來取代”(13)Michael Lipsky，Street-Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services，New York： Russell Sage Foundation， 1980， p.151.。由此可見，作為專業(yè)組織的學校，其辦學活動必須遵循教育規(guī)律，辦學自主權必然具有專業(yè)邊界，按照教育規(guī)律來辦學。

3.作為公共組織的學校

從政治學角度來看，中小學校特別是公辦中小學校是國家和政府投資興辦的教育機構，其運行費用全部或主要由國家和政府提供，為社會不特定人群提供服務，承擔著極為特殊的人類發(fā)展使命。因此，中小學的辦學活動不僅需要遵守法律、遵循教育規(guī)律，更是一種追求倫理價值的活動。中小學校是以滿足公共利益為宗旨的公共組織，具有公益性的特征。1995年頒布的《教育法》第八條對教育的公益性做出了明確的規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”(14)《中華人民共和國教育法》，1995年3月18日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1995-03/18/content＿1481296.htm，2021年7月21日。

在高質量發(fā)展階段，作為公共組織的學校應堅守并維護什么樣的公共利益？習近平總書記指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心?！?15)習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，2021年7月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2021/0701/c64094-32146278.html，2021年9月10日。因此，高質量發(fā)展階段學校自主辦學應堅守的公共利益，就是要始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，增進并維護人民的利益，辦人民滿意的教育。

具體來說，一方面，學校的公益性體現在學校的育人功能上，即通過辦學自主權的有效合法使用，完善學校內部治理結構，增強自身的辦學活力，為老百姓提供優(yōu)質均衡的教育，將學校辦成讓人民滿意的學校，為黨為國培育英才。在這里，尤其應重視學校教育對象的特殊性。中小學生是具有主觀能動性的、有多種發(fā)展可能性的鮮活的生命，學校教育活動是一種促進受教育者轉化的活動。通過這一活動，受教育者得以社會化，他們的潛能以及多種發(fā)展可能性轉化為現實狀態(tài)，學生的智慧與能力得到提高，品德得以養(yǎng)成，情趣、愛好得以發(fā)展，精神生活得以豐富。正是在這一意義上說，“教育的本質不是財產流轉而是思想流轉。學校不是企業(yè)，而是‘交流思想的場所’?，F代學校制度是一種‘教育制度’而不是‘經濟制度’；其主導價值追求是‘社會公平’而不是‘經濟效益’；其立足點是教育，是學生的充分發(fā)展，而不是‘利潤’”(16)褚宏啟：《我們需要什么樣的現代學校制度》，《教育研究》2004年第12期。。

另一方面，學校的公益性還體現在，學校辦學活動必須符合國家和社會公共利益，學校的教育目的和教育內容中必然包含符合公共利益的基本價值觀念和行為規(guī)范要求，學校教育活動不僅要保證和實現個人的權利和利益，更是一個國家和社會維護公共利益、保障社會公平正義的基本途徑。顯然，學校組織的公益性特征以及追求公共利益的價值取向，規(guī)定了學校辦學自主權的倫理邊界，學校必須按照教育的倫理價值追求來辦學。

二、中小學辦學自主權邊界之構成

辦學自主權邊界是指中小學校在行使辦學自主權時的界線。辦學過程中既不能越界，也不能缺位。越界是濫用辦學自主權，缺位則是不作為或瀆職。如前文所述，依據學校的組織屬性，中小學辦學自主權應該具有法律邊界、專業(yè)邊界和倫理邊界。

1. 法律邊界

作為法人組織的學校，其辦學自主權具有公權力的性質。從現代行政和法律的關系來講，公權力必須是法律賦予的，運用強制力維護和分配公共利益。因此，中小學辦學自主權的法律邊界意味著其辦學自主權是由法律授予的，辦學自主權的內容和范圍應以法律明確規(guī)定為限，辦學自主權的行使必須遵守法律，依法行使，不得超越法律范圍，否則就是越權或濫用辦學自主權；也不能缺位，否則就是不作為。也就是說，“公立學校從事教育活動的權力，本質上屬于國家教育權的性質，是代行國家的教育權力”(17)秦惠民：《走入教育法制的深處——論教育權的演變》，第203頁。，辦學自主權必然是有限的和法定的，而不是自定的。辦學自主權必須遵守法律邊界，依法辦學。

基于此，世界上諸多國家都頒布法律，明確規(guī)定了學校的法律地位及其權限。例如，俄羅斯在1992年印發(fā)的《教育法》對學校權限做了詳細規(guī)定：(1)可以爭取從事教育活動所需要的經費，包括利用銀行貸款；(2)可以選拔、招收和配置教學人員；(3)可以制定教育大綱和教學計劃；(4)可以確定其管理機構、編制和設立領導方式；(5)可以確定員工的工資數額；(6)可以制定并通過其內部管理章程和校紀校規(guī)；(7)可以確定學生招生總數；(8)可以對學生進行階段考試和成績評定；(9)可以協(xié)助教師參加教育學術團體活動，等等(18)參見吳志宏：《中小學管理比較》，上海：上海出版社，1998年，第225頁。。德國的《學校法》在確定政府與學校權責的時候，關注學校內部與外部事項的區(qū)分。按照《學校法》規(guī)定，一般而言，那些直接與學校生活和工作密切相關的事務均被理解為學校內部事務，包括教育和教學、教學計劃和教學方法、考試和證書等內容。那些與建立和供養(yǎng)學校以及辦學基本條件和設施有關的事務，則通常被理解為學校的外部事務。按照這種區(qū)分，德國各州《學校法》嚴格區(qū)分了國家(州)和地方政府在學校事業(yè)發(fā)展上的權限和職能，即國家(州)的學校主權及國家(州)的學校監(jiān)督主要指向學校的內部事務，而地方政府作為學校的舉辦者則被賦予了學校外部事務的管理職責(19)參見胡勁松：《德國學校法的基本內容及其立法特點：以勃蘭登堡、黑森和巴伐利亞三州學校法為例》，《比較教育研究》2004年第8期。。在我國，《教育法》從教育教學、招生、學籍管理、聘任教職工、管理和使用本單位設施及經費等九個方面，明確規(guī)定了學校的辦學自主權。

2.專業(yè)邊界

作為專業(yè)組織的學校，其辦學活動是一種非常復雜的活動，具有特殊性、創(chuàng)造性和不確定性，這就導致了一般性的教育法律很難解決所有的教育問題，也不可能將學校辦學自主權一一羅列無遺，學校在辦學過程中必然需要一定的自由裁量空間。這就意味著，學校辦學自主權受法律邊界約束的同時，還應有專業(yè)邊界的約束。

學校教育是一種有自身規(guī)律的特殊的社會實踐活動，學校的辦學行為、辦學活動必須遵循教育活動的規(guī)律。因此，辦學自主權的專業(yè)邊界意味著學校辦學活動應具有教育專業(yè)性的特點，學校及其組織成員在自由裁量空間中的自主決策權必須遵循教育規(guī)律，即遵循教育內外部規(guī)律。“教育外部關系規(guī)律，指的是教育作為社會的一個子系統(tǒng)與整個社會系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)——主要是經濟、政治、文化系統(tǒng)之間的相互關系的規(guī)律”，“教育內部關系規(guī)律，指的是教育作為一個系統(tǒng)，它的內部各個因素或子系統(tǒng)之間的相互關系的規(guī)律”(20)潘懋元：《教育外部關系規(guī)律辨析》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》1990年第2期。。

從學校與外部的關系來看，學校辦學自主權的專業(yè)邊界意味著辦學自主權必然受到社會政治、經濟、文化、科技等方面的制約，同時，學校通過辦學自主權的合法正當使用，發(fā)揮學校教育對社會發(fā)展的積極作用。對于我國學校來說，高質量發(fā)展階段，學校辦學自主權的專業(yè)邊界意味著辦學自主權的行使必須以實現學校教育的育人目標以及教育的“四為服務”為目的。具體來說，在自由裁量空間，學校辦學自主權的內容、大小及其使用，必須有利于德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人的培養(yǎng)，必須有利于立德樹人根本任務的落實，把學生的德智體美勞全面發(fā)展作為目的本身，實現教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務。從學校內部關系來看，則意味著辦學自主權的行使要遵循教育的內部規(guī)律，以自主辦學來保障教師的教學自主權和學生的學習自主權。

3.倫理邊界

學校是一種特殊的公共組織，作為以促進學生成長和發(fā)展為己任的專門機構，學校辦學活動除了有自身的規(guī)律以外，還應是一種追求倫理價值的活動，即維護并增進公共利益、追求公平和公正。因此，辦學自主權必須要有倫理邊界。

首先，辦學自主權的倫理邊界意味著學校辦學自主權的限定及其行使必須以增進和維護公共利益為原則，不能損害公共利益，不能逾越這種倫理邊界。從政治學角度來看，中小學校是國家和政府投資興辦的教育機構，其運行費用全部或主要由國家和政府提供，為社會不特定人群提供服務，因此，學校應是以滿足國家和社會公共利益為宗旨的公共組織，具有公益性的特征。

其次，辦學自主權的倫理邊界意味著其在自由裁量范圍內不可為所欲為，必須恪守公平公正、民主、責任等倫理價值。公平與公正不是具體的法令條文，而是一種理念，一種精神訴求，同時又極具實踐意義。堅持公平公正的倫理價值，意味著學校在自主辦學過程中，學校及其成員，包括校長、中層管理者、教師等主體必須公平公正地行使教育管理權和教學自主權，學校的章程、具體規(guī)章制度的制定和實施應以德性為前提和基礎，在學校內部的利益分配、教育資源配置及其相關規(guī)范實施中應當平等對待每一位成員，全體成員應當平等地成為教育領域的受益人。在課堂教學、班級管理、學生評價中應平等對待每一名學生，不讓一些學生因家庭背景、經濟條件較差，學習成績不好受到漠視或被歧視。此外，學校辦學自主權的行使不能逾越社會對民主價值的期待。作為一種政治理想和世俗信仰，民主是人類追求的目標；而在現實的政治操作中，民主則是保障公共權力為公共利益服務的政治手段。堅持民主原則，意味著學校在自主辦學過程中，應以國家和社會的公共利益為出發(fā)點，根據民主的要求去建立和調整辦學過程中的各種關系，平等對待每一位學生、教師和家長，在學校教育決策中鼓勵家長、社區(qū)、教師和學生的積極參與，尊重每一個人的尊嚴與價值。

最后，辦學自主權的倫理邊界還意味著學校辦學自主權的限定及其行使是一個權力/權利和責任/義務對等的領域。從法治的角度來看，有什么樣的權利就應該有相應的義務，行使什么樣的權力就應該承擔相應的責任。也就是說，權力無法脫離責任而單獨存在，權力與責任總是一致的，否則，這種權力就是非法的、不合理的。事實上，在學校自主辦學過程中，享有權力/權利者同時應盡相應的責任/義務是最起碼的道德要求。20世紀80年代以來出現的 “一放就亂、一收就死”怪圈，很大程度上與過于重視放權、擴權而忽視責任履行和問責有關。特別是在政府實施簡政放權改革的今天，學校正在被賦予更為廣泛的辦學自主權，教師的專業(yè)自主權和家長的參與權也在逐漸擴大，因此更需要增強責任意識，力主權責并重。校長、中層管理者、教師也更需要秉持強烈的使命感和責任感，不忘初心，牢記為黨為國培育英才的使命，對學校發(fā)展和學生發(fā)展負責，不斷增強為實現中華民族偉大復興中國夢的責任擔當。

總之，中小學辦學自主權是一個法定的、有限的、有邊界的概念，而不是可以任意擴大或者隨意自定的。在一個穩(wěn)定的時期內，一旦法律明確規(guī)定了學校的辦學自主權，那么，這些辦學自主權就成為學校辦學的專屬權利，只能由學校享有并合法正當行使，政府只能在法定范圍內通過合法的手段進行監(jiān)督，而不能任意逾越自身的教育管理權限侵犯學校的辦學自主權。學校辦學自主權的專業(yè)邊界和倫理邊界，則意味著學校在辦學過程中的自由裁量空間以及決策的自主權同樣是有邊界的，是一種在法律規(guī)定范圍內的自由決定權，其行使要遵循教育規(guī)律，維護公共利益，而不可為所欲為。這種自由決定權的行使，既可以成為學校法定權利的前身，也可以作為法定權利的補充與之并存。此外，從中小學辦學自主權的法律邊界、專業(yè)邊界和倫理邊界三者關系來看，一方面，合理的法律邊界來源于教育規(guī)律和教育倫理價值追求。從法律的本質來看，法律受到客觀規(guī)律的制約，必須尊重規(guī)律和反映規(guī)律。同時，作為一種為實現社會正義而調整各種利益關系的工具，法律應該具有正義性，否則就是“惡法”。因此，學校自主辦學的法律授權及邊界劃定必須遵循教育規(guī)律，必須體現出對公平、公正、正當等倫理價值的追求。另一方面，一旦教育法律頒布實施，中小學辦學自主權的法律邊界得以確立，中小學辦學自主權的行使就必須遵守法律邊界、依法行使。這個時候，既定的法律邊界則成為第一邊界，也是剛性邊界，法律邊界優(yōu)于專業(yè)邊界和倫理邊界，是學校辦學自主權行使必須首先遵守的邊界。當然，學校辦學自主權的邊界是一種動態(tài)的邊界，而不是一成不變的。在一定情況下，原來屬于政府的教育管理權可以通過立法轉變?yōu)閷W校的辦學自主權，學校的辦學自主權也可以通過立法轉變?yōu)檎慕逃芾頇唷?/p>

三、中小學辦學自主權邊界之恪守

如何約束中小學的辦學自主權？如何恪守中小學辦學自主權的邊界？本文認為，應根據辦學自主權法律邊界、專業(yè)邊界、倫理邊界的不同屬性，從程序正義入手，分別采取不同的舉措。具體來說，要恪守辦學自主權的法律邊界，需要進一步提高教育法治化水平；恪守辦學自主權的專業(yè)邊界，需要實現中小學內部的科學分權，限制學校內部的行政管理權，充分保障教師的教學自主權和學生的學習自主權；恪守辦學自主權的倫理邊界，需要堅持以人民為中心的思想，完善學校內部的民主決策機制，以便重要的教育利益相關者能夠真正參與到學校決策中來。

1.推進教育法治建設，落實清單制度管理

“我國現行的教育法律體系是按照教育的不同層級和階段進行立法，而對于微觀層面的教育法律關系的規(guī)范還比較薄弱，尤其是學校作為教育的具體實施者，現行法律關系還沒有形成具體、完備的法律，規(guī)范學校的法律地位和運行機制?！?21)馬懷德：《學校法律制度研究》，北京：北京大學出版社，2007年，第2-3頁。因此，要恪守辦學自主權的法律邊界，實現學校的依法辦學、依法治校、依法治教，激發(fā)學校的辦學活力，還需要盡快出臺《學校法》，以明晰學校的自主辦學權限，劃分權責邊界。這樣，不僅能夠避免學校辦學自主權的濫用和誤用，也可以保障學校辦學自主權不被侵犯。

此外，應進一步落實清單管理制度，用權力清單、責任清單和負面清單制度約束和規(guī)范學校辦學自主權的運行。在管理學校清單制度方面，現階段的工作重點是，根據不同類型的學校、不同學段的學校以及不同辦學水平的學校，將教育教學自主權、人事工作自主權以及經費使用與籌集自主權等三個維度的辦學自主權以清單的形式具體化，明確規(guī)定在此三個維度上，學校應該有哪些、有多大程度的辦學自主權，具體應負什么責任，哪些是學校不能踩的“紅線”。

2.保障教師教學自主權和學生學習自主權

恪守學校辦學自主權的專業(yè)邊界，需要遵循教育規(guī)律，將辦學自主權在學校內部進行科學分權，明晰并限定學校內部的行政管理權限，使教學自主權和學習自主權得以回歸教師和學生。之所以要保障教師的教學自主權，原因在于，教育教學活動是極為復雜的，需要高度的彈性空間?！盀榱藨獙W生能力日復一日的變化問題，教師應該擁有專業(yè)判斷的自由。學校中不可能否認專業(yè)自治。教師在教室里獨立工作，相對來說，不受同事和管理人員的監(jiān)督，并且擁有對其學生的廣泛的自由決定權?！?22)韋恩·K.霍伊、塞西爾·G.米斯克爾：《教育管理學：理論·研究·實踐》(第7版)，范國睿主譯，北京：教育科學出版社，2007年，第111頁。因此，為了激發(fā)教師的教學活力和創(chuàng)造性，政府應該減少對學校教學的干擾，校長以及學校管理者應該把教學選擇權、學生評價權、懲戒權、教學改革權等切實還給教師，在學校治理中尊重并保障教師的專業(yè)自主權，鼓勵并支持教師在教育教學中開展創(chuàng)新性的、個性化的教學。

同時，應充分保障學生的學習自主權。1985年聯合國教科文組織在巴黎舉行的第四次國際成人教育大會上通過的《學習權宣言》明確提出了“學習權”的概念?！皩W習活動是教育活動的核心，學習將每個人從由外在力量制約其發(fā)展的個體，轉變成自己創(chuàng)造自己歷史的主體，因此學習權不是一項少數人才能行使的權利，不是一個需要等基本需要得到滿足之后才會來到的階段，不是為未來而保留的一種文化奢侈品，而是每一個人生存和發(fā)展不可缺少的條件。”(23)洪流：《聯合國教科文組織第四次國際成人教育大會宣言》，《成人教育》1986年第2期?；诖?，保障學生的學習自主權意味著學校辦學自主權的行使不應損害學生的學習權，相反，應從學生的學習和發(fā)展需要出發(fā)，尊重學生的個性和學習中的自主選擇，通過自主辦學和學校的特色發(fā)展來構建一種彈性的、多元化的、可以自主選擇的學習制度，“這種制度將自主選擇提到了顯著地位，讓學習者有機會選擇適合自己的學習途徑，在學什么、如何學、何時學、何地學的問題上消除障礙，使其有可能以一種自主、靈活的方式來有效地獲取知識”(24)勞凱聲：《把學習的權利還給學生——受教育權利歷史演進及當前發(fā)展的若干新動向》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2015年第3期。。

3.堅持黨的全面領導，完善民主決策機制

要恪守學校辦學自主權的倫理邊界，維護并增進公共利益，堅持社會主義辦學方向，追求公平正義民主的價值取向，就必須堅持黨對學校工作的全面領導，不斷完善學校內部治理結構，創(chuàng)新民主決策機制。具體來說，一方面，黨組織在學校自主辦學過程中發(fā)揮政治核心作用，是學校全面貫徹落實黨的教育方針政策、堅持社會主義辦學方向、加強黨的建設和思想政治建設以及培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設者和接班人的重要保證。因此，一是要明確黨組織在學校的功能定位，堅持黨對教育的全面領導，發(fā)揮黨組織的核心領導作用；二是要完善學校內部的黨組織設置，健全民主集中制，在學校的一些重大決策事項和重要問題上，加強黨組織的政治把關，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，依靠強有力的基層黨組織建設推動學校的改革和創(chuàng)新。

另一方面，進一步完善學校內部的民主決策機制，尊重并保障全體師生員工，特別是家長、社區(qū)的民主參與權和監(jiān)督權。邁克·富蘭曾經指出：“無論在個人方面還是在機構方面，見解的形成、探索、管理以及協(xié)作都不能在小圈子里實施。如果你不和各種各樣的涉及相同的和不同的事務、其他的大的網絡相連接，那么，令人鼓舞的見解在理論上的概括、調查和解決問題、獲得更大的能力以及建立有成效的相互關系，其效果都是有限的。”(25)邁克·富蘭：《變革的力量——透視教育改革》，中央教育科學研究所、加拿大多倫多國際學院譯，北京：教育科學出版社，2000年，第107-108頁。為此，有必要通過完善學校內部治理結構，理順家庭、學校和社區(qū)之間的關系，創(chuàng)建有效的家長和社區(qū)參與學校治理機制，如各種學校委員會和改進小組、家長委員會及其他的家長組織，協(xié)調社區(qū)內的各種企業(yè)、機構、文化的和民間的組織、高等院校以及其他社區(qū)群體，使家長和社區(qū)做到有序參與，享受權利并承擔義務。