●朱迪

（作者是經(jīng)濟(jì)師）

案情簡介：

某市某住宅小區(qū)占地約13.33公頃，于2018年開工建設(shè)，2019年竣工投入使用。之后，某置地房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱置地公司）與該市某街道辦事處簽訂協(xié)議書，約定將位于該小區(qū)臨街住宅樓裙樓（三層地面建筑）原規(guī)劃的一層的居民委員會(huì)辦公用房、警務(wù)室、衛(wèi)生站、物業(yè)管理房、文體活動(dòng)用房等配套用房調(diào)整到三層。2019年2月，該置地公司將改建的建筑面積為240平方米的配套用房移交給該街道辦事處后，擅自把裙樓的一、二層改為商鋪并對外銷售。市民曾某購買了商鋪，但因規(guī)劃改動(dòng)未獲批準(zhǔn)，歷經(jīng)半年時(shí)間仍未能辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。2020年10月，曾某向法院起訴撤銷該街道辦事處名下的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，該街道辦事處向該市檢察機(jī)關(guān)申請抗訴監(jiān)督。與此同時(shí)，該住宅小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)發(fā)現(xiàn)小區(qū)沒有物業(yè)管理房、文體活動(dòng)用房等配套用房后，要求置地公司按小區(qū)的規(guī)劃總平面圖恢復(fù)裙樓一層的功能，并移交相關(guān)配套用房。

本案焦點(diǎn)：

配套用房產(chǎn)權(quán)歸誰所有？開發(fā)商能否擅自更改規(guī)劃出售配套用房？

觀點(diǎn)分歧：

置地公司認(rèn)為，配套用房不僅包括居委會(huì)用房、警務(wù)室等非營業(yè)性配套用房，也包括了便利店等營業(yè)性配套用房，其已按規(guī)定將非營業(yè)性配套用房移交給了街道辦事處，營業(yè)性配套用房應(yīng)按“誰投資，誰受益”的原則歸其所有，由其自由支配。

街道辦事處認(rèn)為，居委會(huì)辦公用房、警務(wù)室、衛(wèi)生站等配套用房應(yīng)移交街道辦事處并配合辦理相關(guān)證件。置地公司對這些配套用房的面積、用途等進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損，應(yīng)予以糾正。

住宅小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)認(rèn)為，住宅小區(qū)內(nèi)的文體用房、人防工程、物業(yè)用房等配套用房應(yīng)屬于業(yè)主共有，建成后應(yīng)移交業(yè)主委員會(huì)管理，不能隨意擠占挪用，該小區(qū)開發(fā)商擅自調(diào)整了規(guī)劃，改變配套用房的用途，損害了小區(qū)業(yè)主的權(quán)益。

曾某認(rèn)為，其無法辦理商鋪的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，是因?yàn)闋I業(yè)性配套用房登記在街道辦事處名下，應(yīng)撤銷裙樓一至三層規(guī)劃調(diào)整手續(xù)，再統(tǒng)一辦理重新各項(xiàng)用房的不動(dòng)產(chǎn)登記從而保障購房人的利益。

該市不動(dòng)產(chǎn)登記中心認(rèn)為，街道辦事處使用的居委會(huì)辦公用房、警務(wù)室、衛(wèi)生站等配套用房屬非營業(yè)性配套用房，按相關(guān)規(guī)定，應(yīng)在項(xiàng)目竣工銷售前辦理移交，根據(jù)街道辦事處與開發(fā)商的移交協(xié)議，先行辦理此類配套用房的產(chǎn)權(quán)登記并沒什么不妥。

分 析：

在目前沒有統(tǒng)一界定配套用房歸屬的情況下，理清配套用房應(yīng)歸誰所有以及能否出售的問題，可從以下4個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)房屋性質(zhì)要厘清，配套公共建筑不外銷

當(dāng)時(shí)施行的《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定了公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等三類配套用房屬于業(yè)主共有，但是未對公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵及范圍予以明確?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）以指令性指標(biāo)控制的方式要求住宅小區(qū)需配套建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施等，但未對這些設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行歸類。

部分城市結(jié)合規(guī)劃確定的配套用房的用途，對配套用房建設(shè)、移交、管理等進(jìn)行了分類規(guī)范，要求將非營業(yè)性的居委會(huì)辦公用房、警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站等社區(qū)服務(wù)用房無償移交政府指定的歸口管理部門；物業(yè)服務(wù)用房、文化活動(dòng)場等配套用房移交給全體業(yè)主。這些非營業(yè)性配套公共建筑設(shè)施的建設(shè)成本已經(jīng)列入商品房建設(shè)成本中，除了社會(huì)公益性的配套設(shè)施以外，其他設(shè)施的權(quán)屬歸全體業(yè)主所有，不得對外銷售，也不得以任何方式處置其使用權(quán)。建設(shè)單位投資建設(shè)的菜市、便利店等屬于便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，按“誰投資，誰所有，誰收益”的原則，單獨(dú)核算建設(shè)成本，其權(quán)屬歸投資者所有，交付使用后納入小區(qū)統(tǒng)一的物業(yè)管理。開發(fā)商開展住宅小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)明確配套用房的性質(zhì)、用途等重要屬性，并在成本核算時(shí)明確歸屬，才能盡可能避免后期出現(xiàn)分歧引發(fā)糾紛。

本案中，置地公司在設(shè)計(jì)住宅小區(qū)總平面圖時(shí)，沒有按照規(guī)范要求對配套用房進(jìn)行單獨(dú)布局，且違規(guī)將屬于小區(qū)業(yè)主共有的配套用房、非營業(yè)性配套用房與營業(yè)性配套用房一并出售。

（二）改變規(guī)劃須審批，擅自改變要整改

判斷配套用房的用途及歸屬，規(guī)劃總平面圖是關(guān)鍵要素之一。配套用房對小區(qū)的居住、服務(wù)發(fā)揮著極其重要的作用，均有明確的配建標(biāo)準(zhǔn)，其批準(zhǔn)用途不得隨意變更。在項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)過程中，建設(shè)單位要調(diào)整經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃總平面圖中配套用房的位置、面積、布局等內(nèi)容，屬于調(diào)整修建性詳細(xì)規(guī)劃的事項(xiàng)，按《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及其實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，須履行審批手續(xù)，還應(yīng)就調(diào)整內(nèi)容征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見。未經(jīng)審批擅自改變規(guī)劃功能的，由規(guī)劃執(zhí)法部門責(zé)令整改。

本案中，置地公司未經(jīng)審批擅自改變?nèi)箻堑囊粚优涮子梅康氖褂霉δ埽诔鍪凵啼仌r(shí)故意隱瞞了商鋪部分面積的規(guī)劃屬社區(qū)服務(wù)配套用房的重要事實(shí)，損害了社會(huì)公共利益。該街道辦事處向該市檢察機(jī)關(guān)申請抗訴監(jiān)督后，該市檢察院向該市中級人民法院提出抗訴。該市中級人民法院判決駁回曾某的訴訟請求。為糾正置地公司擅自改變配套用房規(guī)劃的行為，該市檢察院同時(shí)向該市城市綜合執(zhí)法局及自然資源局發(fā)出了司法建議函，要求履職調(diào)查相關(guān)情況。

（三）建筑功能不清晰，以成本攤銷作參考

項(xiàng)目建設(shè)過程中因施工調(diào)整導(dǎo)致建筑功能不清晰的，在進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整審批過程中，若核查到項(xiàng)目已辦理了預(yù)售相關(guān)手續(xù)時(shí)，要通過公示以征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見。為理清配套公共建筑與可銷售部分之間的關(guān)系，可參照稅務(wù)部門核定增值稅時(shí)對配套物業(yè)用房的成本是否納入住宅、商鋪等可銷售部分進(jìn)行攤銷，參考判斷其是否按配套公共建筑進(jìn)行處理。本案中，置地公司將裙樓的一、二層改為商鋪銷售，但卻在核算建造費(fèi)用時(shí)仍然按配套公共建筑規(guī)劃性質(zhì)讓全體業(yè)主攤銷。該市稅務(wù)部門在稽查過程中，對此提出了明確的整改要求。

（四)房屋屬性要登記，調(diào)整變更應(yīng)按規(guī)劃進(jìn)行

為避免配套用房被擠占挪用及出售，除了在住宅小區(qū)規(guī)劃總平面布置設(shè)計(jì)時(shí)明確其屬性、對其規(guī)劃功能的調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格審批之外，及時(shí)辦理配套用房的不動(dòng)產(chǎn)登記也是非常關(guān)鍵的。不動(dòng)產(chǎn)登記記載的用途是反映物權(quán)狀態(tài)的重要內(nèi)容之一，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)重視配套用房的用途記載，登記內(nèi)容應(yīng)與規(guī)劃審批用途保持一致，對于確需對配套用房的位置、面積、具體用途等要素進(jìn)行調(diào)整或者變更的，應(yīng)按重新審批規(guī)劃的情況及時(shí)進(jìn)行變更登記，以免出現(xiàn)登記內(nèi)容與實(shí)際情況不一致的情況，進(jìn)而避免因權(quán)屬不明帶來的爭議。本案中，該市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在未核實(shí)配套用房的用途是否已變更的情況下，就辦理了不動(dòng)產(chǎn)登記，一定程度引發(fā)了矛盾糾紛。雖然該市中級人民法院駁回了曾某的撤證起訴，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)亦應(yīng)核實(shí)規(guī)劃審批情況，并更正錯(cuò)誤登記。

綜 述：

住宅小區(qū)的業(yè)主對于小區(qū)公共設(shè)施的關(guān)注度越來越高，因出售或擠占挪用配套用房而引起的糾紛在現(xiàn)實(shí)中也較常見。我國部分城市通過行政法規(guī)明確劃分配套用房歸屬及性質(zhì)，將立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、銷售、登記等環(huán)節(jié)納入閉環(huán)管理。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在為新建住宅小區(qū)辦理不動(dòng)產(chǎn)首次登記時(shí)，應(yīng)按配套用房的非營業(yè)性、營業(yè)性區(qū)分登記。同時(shí)，對于難以明確其性質(zhì)及歸屬的配套用房，要依據(jù)原規(guī)劃審批內(nèi)容，以其建設(shè)成本是否已經(jīng)列入商品房建造成本或有無實(shí)際面積攤?cè)肷唐贩窟M(jìn)行綜合判斷。

本案中，該置地公司擅自改變住宅小區(qū)的一層配套用房的使用功能并出售的行為，引發(fā)了矛盾糾紛，最終在該市檢察院的建議下，該市城市綜合執(zhí)法局及自然資源局責(zé)令置地公司整改違規(guī)行為，要求恢復(fù)配套用房的使用功能，并與該住宅小區(qū)所在的街道辦事處重新辦理了社區(qū)物業(yè)用房的移交手續(xù)及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的更正手續(xù)。