■ 胡 凱 劉文杰

1.江西農業(yè)大學經濟管理學院 南昌 330045

2.江西農業(yè)大學技術創(chuàng)新政策研究中心 南昌 330045

0 引言

隨著技術革命以及知識經濟的發(fā)展，人才已經成為國家、區(qū)域發(fā)展最重要的戰(zhàn)略性資源。2016 年3 月中共中央印發(fā)了《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，該意見著眼于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，解放和增強人才活力，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，聚天下英才而用之。為了貫徹落實該《意見》，各地政府紛紛制定和實施了更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，廣聚天下英才，上演了一場“人才大戰(zhàn)”。南昌市政府一直高度重視人才工作，大力實施人才強市戰(zhàn)略，在此輪“人才大戰(zhàn)”中及時應變、快速響應，也推出了一系列人才政策。

在中西部城市中南昌經濟總量相對較小，與周邊城市的激烈競爭中處于劣勢地位。2019年中部6省高校畢業(yè)生初次就業(yè)率分別為：湖北96%、安徽90.4%、山西90%、湖南86.3%、江西83.2%、河南68.4%，江西有近2 成高校畢業(yè)生未就業(yè)，與湖北省相比差13 個百分點；2019年高校畢業(yè)生留本省就業(yè)占已就業(yè)總數(shù)的比例分別為：安徽68.4%、江西51.3%、河南33%、湖北、湖南、山西三地均在60%以上，江西省與安徽省相比相差17 個百分點。這說明江西省很可能存在（包括南昌市）人才政策不完善、就業(yè)環(huán)境還不夠好、對人才吸引力不強等問題。南昌若想在本輪“人才大戰(zhàn)”中吸引和留住更多的人才來昌留昌創(chuàng)業(yè)就業(yè)，就需要與時俱進，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策實施過程中存在的問題，學習和借鑒其他城市地先進經驗和做法，不斷地完善和更新現(xiàn)有地人才政策。

各地人才政策的對象、內容各有特點，我們選取了與南昌地理位置相近、經濟社會發(fā)展水平基本處于同一層次的長沙和合肥作為比較對象進行分析。2019 年南昌市地區(qū)生產總值為5596.18 億元，三大產業(yè)的比例分別為3.80%、47.42%、48.77%，二三產業(yè)占總產值的比例比較接近，人均地區(qū)生產總值為10.04 萬元；長沙市地區(qū)生產總值為11574.22 億元，三大產業(yè)的比例分別為3.11%、38.36%、58.54%，人均地區(qū)生產總值為13.79 萬元；合肥市地區(qū)生產總值為9409.4 億元，三大產業(yè)的比例分別為3.10%、36.30%、60.60%，人均地區(qū)生產總值為11.63 萬元。南昌在經濟總量上與長沙、合肥有較大差距，但是在人均地區(qū)生產總值上也超過10萬元與兩地差距較小。

1 文獻綜述

人才政策是政府部門為了發(fā)揮人才資源的作用，對人才的引進、開發(fā)、培養(yǎng)、激勵、利用、管理等所采取的一系列行動與措施的總和[1-2]。現(xiàn)有學者們對人才政策的研究可以分為兩大類。

一是對不同的人才類型進行研究，分析政策文本本身或是通過實證分析研究人才政策的實施效果并對其做出評價。韓聯(lián)郡等在2019 年的研究中以科技人才為研究對象，認為從新中國成立以來我國的科技人才政策共發(fā)生了知識分子去階級屬性、科技人才管理轉向市場化、國際視野下科技人才戰(zhàn)略化發(fā)展三次嬗變，每次科技人才政策的轉變都使得科技獲得了巨大的發(fā)展[3]。張平等在2020的研究中以創(chuàng)新人才為例，通過理論研究和實證分析揭示了高層次創(chuàng)新人才扶持政策對區(qū)域人才工作績效的作用機理[4]。李志紅等在2020 年以大學生為例，評析了欠發(fā)達地區(qū)的大學生人才引進政策，認為各地的政策目標模糊、政策工具較為單一、同質化現(xiàn)象嚴重[5]。劉軒在2018 年對科技人才政策與創(chuàng)新績效之間的關系進行了實證分析，認為科技人才政策能夠顯著的提升創(chuàng)新績效，科技人才的政策獲得感可以正向調節(jié)科技人才政策對其工作投入的影響[6]。

二是對各地政府出臺的人才政策進行比較研究。郭俊華等于2017年在內容分析法的基礎上，量化分析了北京、上海和深圳的創(chuàng)業(yè)人才政策文本，發(fā)現(xiàn)三地當前的政策存在內容寬泛和運用失衡等問題，并提出了優(yōu)化的建議[7]。趙庚等于2016 年對京津冀三地的科技人才政策進行比較研究，發(fā)現(xiàn)在國家科技人才政策從扶持走向服務的潮流下，三地的科技人才政策也存在一些問題，并在人才特區(qū)、戰(zhàn)略目標、人才流動方面提出了切實可行的建議[8]。黃怡淳于2017 年在比較北上廣深四大城市人才政策的基礎上，分析四地在人才政策體系上的異同點，為完善廣州市科技創(chuàng)新人才政策提出了若干建議[9]。曹鈺華等在2019 年以深圳、蘇州和沈陽的創(chuàng)新人才政策為研究對象，在分析三地創(chuàng)新人才政策現(xiàn)狀與特點的基礎上，比較研究了三地人才發(fā)展與區(qū)域創(chuàng)新現(xiàn)狀，認為創(chuàng)新人才政策的文本數(shù)量和種類與本區(qū)域人才的發(fā)展狀況、創(chuàng)新績效顯著正相關[10]。

通過梳理文獻，發(fā)現(xiàn)學者們多采用文本分析、比較研究、實證分析等定性、定量或者兩者相結合的方法探究各地政府出臺的人才政策，研究區(qū)域主要是以北上廣深等東部發(fā)達城市為主，對中部城市人才政策的研究涉及較少；研究對象也主要集中在科技創(chuàng)新人才等高層次人才上。南昌經濟總量在中部城市中位置靠后，推動南昌經濟發(fā)展的關鍵是還是要依靠人才。為此，市政府也推出了各類人才引進、培養(yǎng)、激勵政策，為吸引和留住人才創(chuàng)建良好的環(huán)境。本文以南昌為起點，將長沙和合肥兩地作為比較對象分析三地在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)獎勵（資助）政策、人才購（住）房補貼政策、子女入學政策、落戶政策的異同點，從對比中發(fā)現(xiàn)南昌現(xiàn)有政策的不足，為完善南昌人才政策提供一些切實可行的建議。

2 南昌與周邊城市人才政策比較分析

恒大研究院和智聯(lián)招聘聯(lián)合發(fā)布的2019年“最具人才吸引力城市100 強”中上海、深圳、北京、廣州等4 個一線城市排名前四，長沙、合肥、南昌三地分別位居18 位、20 位、31 位，長沙、合肥兩地排名較為接近，但是南昌對于人才的吸引力相比于長沙、合肥還有一定的差距。

為應對“人才大戰(zhàn)”，南昌、合肥、長沙三地從2017年以來均密集出臺了一系列政策，形成了“1 個母件+N 個子件”的人才政策體系。所謂“1 個母件”是指關于人才工作的整體性、戰(zhàn)略性政策；“N個子件”是指多個配套政策，主要包括各類人才的獎勵、落戶、購房、租房、子女入學、醫(yī)療保障、配偶工作調配等。

2.1 “1個母件”政策比較

首先比較三地的“母件”政策，南昌2018 年出臺了《“天下英雄城聚天下英才行動計劃”》、長沙2017年出臺了《長沙市建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才高地的若干措施》、合肥2017 年出臺了《關于建設合肥綜合性國家科學中心打造創(chuàng)新之都人才工作的意見》，這些政策對于人才的引進、培育、激勵和管理等起到全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，呈現(xiàn)出以下幾個特點：

（1）政策出臺時間接近。三個城市分別于2017 年、2018 年出臺了相應的人才政策，以應對席卷全國的人才爭奪戰(zhàn)；

（2）人才安排經費多。三地在未來五年均安排了巨額的才發(fā)展經費，南昌與長沙均不少于100億元；

（3）政策覆蓋對象廣。引進的人才包括國內外頂尖人才、國家及省市領軍人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、技能人才、青年人才，特別是南昌和長沙都提出了明確的引進青年人才的目標；

（4）政策側重于支持各市的優(yōu)勢主導產業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)。各地人才政策均側重于支持當?shù)氐膽?zhàn)略性新興產業(yè)、優(yōu)勢主導產業(yè)和重點產業(yè)。產業(yè)上的高度重合，使得人才需求趨同性加強，導致各地人才競爭更加激烈。

2.2 高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍人才政策比較

南昌、合肥、長沙三地圍繞著高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍人才出臺的“子件”，分別為《南昌市頂尖領軍人才領航計劃實施細則（試行）洪府廳發(fā)〔2018〕79號》，《長沙市高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動態(tài)支持實施辦法（試行）（長經信發(fā)〔2017〕232 號）》，《合肥市領軍人才引進計劃實施辦法（合人才〔2019〕6號）》，后續(xù)三地又出臺了一系列配套的關于購房補貼、子女入學、醫(yī)療保健、配偶工作等福利性政策，三地政策差異主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 人才基本條件的差異

南昌、長沙對于高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的基本條件較合肥要嚴格。南昌、長沙將高層次人才分成了ABCD 四類，合肥沒有明確分類；對于創(chuàng)業(yè)型人才持有公司的股份有一定的差異，南昌、長沙要求持股在30%以上，合肥為20%；南昌、長沙對人才引進企業(yè)均要求本地進行工商注冊、稅收匯繳和社會保險繳納，而合肥無此規(guī)定。

2.2.2 獎勵（資助）政策比較

（1）獎勵（資助）力度不同在三地中南昌引進領軍人才的政策優(yōu)惠最多。一是獎勵（資助）力度最大，對于A類人才最高可給予500 萬元的獎勵，長沙最高為300 萬元，合肥對于創(chuàng)新型人才最高獎勵100萬元，創(chuàng)業(yè)型人才最高獎勵500萬元；二是獎勵（資助）形式多樣，南昌對于創(chuàng)辦企業(yè)或技術成果產業(yè)化的，可以通過股權投資與資金資助結合，給予最高2000 萬元項目資助；對有重大貢獻、能帶來重大經濟社會效益的，最高可給予1億元綜合資助，長沙合肥均無此規(guī)定。三是南昌還設置了針對用人單位和中介機構的獎勵，用人單位最高可獲獎引進人才年薪的10%，中介機構每引進一人最高可獲得50 萬元，每年最高獎勵不超過100萬元。

（2）獎勵（資助）發(fā)放與績效的聯(lián)系有差異各地人才獎勵（資助）的發(fā)放與績效之間的聯(lián)系有差異。南昌獎勵（資助）補貼按照4:3:3的比例分三年發(fā)放，沒有考評或績效等規(guī)定；合肥則是按照2∶1∶1分3年發(fā)放，但規(guī)定第二、三年要履行相應考評程序；長沙獎勵（資助）的發(fā)放與績效的聯(lián)系更加緊密，對于創(chuàng)辦企業(yè)或核心成果轉化，均規(guī)定了新增營業(yè)收入或實繳稅收的標準，對于新增營業(yè)收入超1億元的，最高獎勵不超過300萬元。

2.2.3 福利性政策比較

除了引才獎勵（資助）之外，三地還出臺了相應的配套福利性“子件”政策，如購房補貼、子女入學和醫(yī)療保健服務等，為人才扎根創(chuàng)造良好的軟環(huán)境?？紤]到購房（住房）補貼、子女入學政策更受人才的關注，本文主要分析這兩項政策。

（1）購房補貼政策。

關于購房補貼，主要的“子件”政策有《南昌市人才購房及購房補貼實施辦法（試行）〔2018〕》，《長沙市人才購房補貼實施辦法〔2019〕》、合肥出臺的《關于進一步吸引優(yōu)秀人才支持重點產業(yè)發(fā)展的若干政策（試行）〔2020〕》等。南昌對首次在昌購房的A 類人才，按300平方米標準給予全額購房補貼，對首次在昌購房的B、C 類人才補貼購房款的50%、最高不超過200萬元、100萬元；長沙對A、B、C 類人才新購住房后分別按200 平方米、150 平方米、100 平方米的標準給予全額購房補貼；合肥規(guī)定在肥首次購房的高層次人才，可根據(jù)人才的層次享受60萬元、40萬元、20萬元、10萬元標準的購房補貼，三地中政策支持力度最小。

（2）子女入學政策。

在子女入學方面，南昌與合肥制定的針對高層次子女入學的“子件”，分別為《南昌市高層次人才子女入學實施辦法洪教基字〔2018〕5 號》，《合肥市引進高層次人才子女接受基礎教育保障辦法〔2019〕》，長沙并未出臺專門的“子件”，但在《長沙人才綠卡管理服務辦法（試行）〔2017〕》中涉及了高層次人才子女入學問題。

與合肥相比，南昌在子女入學上要求更寬松，支持力度更大。首先，政策對人才在當?shù)毓ぷ鲿r間的限制不同。南昌無論是新引進的還是已在當?shù)毓ぷ鞯母邔哟稳瞬啪上硎茏优雽W優(yōu)惠政策，沒有工作年限的限制；合肥對于B、C、D 類人才，則規(guī)定在肥工作時間不超過五年才可以享受入學優(yōu)待?？梢钥闯?，合肥此項政策主要針對新引進的高層次人才，而南昌則拓展到現(xiàn)有存量人才。其次，南昌政策支持力度更大，層次較清晰。南昌規(guī)定在學前、義務教育階段，A、B 類人才子女不受戶籍限制，可自主擇校，C、D 類人才子女在戶籍或者家庭常住地自主擇校；在高中階段，A、B 類人才子女可不受分數(shù)限制，自主擇校，C、D 類人才子女入學可分別降20 分、10 分錄取。合肥政策不包括高中階段，高層次人才子女在學前教育、義務教育階段，可自主擇校，但是每名子女僅能享受一次優(yōu)待。

2.3 其他人才激勵政策比較

除了高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍人才之外，三地還出臺了一系列面向各類人才，涵蓋落戶、購（租）房補貼等激勵政策。這類政策的覆蓋面更廣，社會關注度更大，對于城市引進人才有很大的影響力。

2.3.1 落戶政策

三地均設置了一定的人才落戶標準，落戶的難易程度依次為長沙、合肥、南昌。南昌市人才落戶標準最寬松，青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才可以“零門檻”落戶，允許先落戶再就業(yè)；對于首次落戶的大學畢業(yè)生和技能人才，每人發(fā)放1000 元落戶獎勵。而長沙對于大學畢業(yè)生落戶則設置了學歷（全日制本科及以上）以及年齡（35 周歲以下）兩個條件；合肥、長沙均沒有提供類似的落戶獎勵。

2.3.2 購房補貼政策

南昌、長沙為全日制碩士以上的大學畢業(yè)生提供購房補貼，合肥無此項規(guī)定，兩地購房政策上有所差異。首先是補貼額度的不同，南昌為博士、碩士提供的購房補貼分別為10 萬元、6 萬元，而長沙分別為6 萬元、3 萬元；其次是年齡限制，長沙規(guī)定年齡要在“35 周歲以下(含)”，南昌無此規(guī)定；最后是落戶條件的限制，南昌沒有落戶限制，僅要求“在昌創(chuàng)業(yè)且穩(wěn)定經營2年或者就業(yè)且簽訂勞動合同、繳納社保滿2年”，長沙有落戶要求，但留學歸國人才可以例外，要求“未落戶的留學歸國博士、碩士首次購房且夫妻雙方均在長工作一年以上”。

2.3.3 租房及生活補貼政策

三地在此項政策上也有較大差異。首先是政策覆蓋范圍的不同，南昌覆蓋的對象最廣，既包括大學生（分為博士、碩士、本科、大專），也包括技能型人才（高級技師、技師、高級工）；長沙、合肥均只面向大學生，且有年齡限制（35周歲以下）。其次是補貼金額的不同，南昌按人才等級補貼標準為博士、碩士（高級技師）、本科（技師）、大專（高級工）分別為5萬元、3萬元、2萬元、1萬元；合肥按學歷分別為6 萬元、4.5 萬元、3 萬元，1.8 萬元；長沙則為3 萬元、2 萬元、1.2 萬元（不含大專），對于留學歸國的博士發(fā)放標準為10萬元。接著是發(fā)放方式不同，南昌為一次性發(fā)放，長沙分兩年發(fā)放，合肥分3年發(fā)放。最后是落戶限制不同，長沙、合肥兩地均有落戶要求，南昌對于博士、碩士沒有落戶限制，只要在昌繳納社保滿6個月即可。

此外需要說明的是，南昌為支持“985”高校畢業(yè)生來昌創(chuàng)業(yè)就業(yè)，規(guī)定“985”高校全日制大學本科畢業(yè)生，可按全日制碩士研究生的標準，享受購房補貼及租房等生活補貼。

3 南昌市人才政策的優(yōu)勢

通過系統(tǒng)比較三地2017 年以來出臺的系列人才政策，發(fā)現(xiàn)南昌市人才政策的支持力度大，靈活性強，相比有一定的優(yōu)勢。

（1）對于高層次人才，不管是引才獎勵、購房補貼還是子女入學等人才重點關注的方面，南昌的支持力度都很大，相較而言有優(yōu)勢。

（2）對于其他人才，南昌市人才政策同樣是優(yōu)惠面廣，支持力度大。首先南昌對人才落戶限制條件少、門檻低，對于青年人才實行落戶“零門檻”；其次各項獎勵政策適用范圍廣，對于大學生從?？破瘘c即可享受相應的人才政策，此外還覆蓋了技能型人才；最后在落戶獎勵、購房補貼、生活補貼等政策資助上也具有一定的優(yōu)勢，且限制條件少，實施更靈活。

4 南昌市人才政策存在的問題與不足

（1）新引進人才的績效評價機制不完善

相較其他兩地人才政策，南昌市人才主要側重于“人才引進”，沒有太關注“引才績效”。例如對于高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引才獎勵，該項政策獎勵金額高達500萬元，是三地中對該類人才支持力度最大城市。因此，既要充分考慮政策對于高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的“吸引力”，也要兼顧引才地的“利益”（即引才后績效）。長沙、合肥均規(guī)定人才引進的獎勵要一定程度上與人才引進后的績效掛鉤，而南昌沒有此項規(guī)定，這樣很難避免“政府花費高額代價引才卻不能充分發(fā)揮其作用”的弊端。

（2）人才政策要兼顧人才“激勵”與社會公平。

人才政策的目的既包括引進各類人才來昌留昌創(chuàng)業(yè)就業(yè)，也包括有效激發(fā)現(xiàn)有人才的活力。對于新引進人才來說，要為他們提供足夠的激勵和良好的環(huán)境，消除其來昌創(chuàng)業(yè)就業(yè)后的一些障礙或者顧慮（比如子女入學、配偶就業(yè)等問題）。對于現(xiàn)有人才來說，人才政策的目的是要通過體制機制創(chuàng)新，為其提供良好的工作平臺與環(huán)境，激發(fā)其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，而不宜無條件地擴大為基于身份的“福利性政策”，特別是在廣受社會關注的“子女入學政策”方面，要考慮政策邊界與界限，注意社會公平問題。比較后可以發(fā)現(xiàn)，合肥人才政策中關于子女入學優(yōu)惠政策，只包括學前教育、義務教育，沒有擴大到高中階段，且能享受子女入學優(yōu)待的人才僅限“在肥工作時間不超過五年”的“新引進人才”。長沙也只是規(guī)定A、B、C類人才的子女可在市縣兩級公辦中小學校、幼兒園選擇就讀入園，D 類人才子女在義務教育階段可按照相對就近原則入學，此外并無其他規(guī)定。而南昌人才政策在此方面則要寬松得多，對人才在昌工作時間沒有限制，教育范圍擴大到了高中階段，優(yōu)惠對象也覆蓋了現(xiàn)有人才，在廣受社會關注的“子女入學優(yōu)待”方面，要考慮政策邊界與界限，注意社會公平問題。

5 進一步完善南昌市人才政策的建議

南昌市為了更好地吸引人才，一方面要進一步優(yōu)化人才政策的內容，另一方面也要關注現(xiàn)有政策的實施效果，做到“既有好的政策，又能高效實施”。

（1）關于引進高層次人才的相關政策

建立新引進高層次人才的績效評價機制。建議參照其他城市的做法，對《南昌市頂尖領軍人才領航計劃實施細則（試行）洪府廳發(fā)〔2018〕79 號》進行適當修訂。具體為：建議將獎勵（資助）按4∶3∶3分3年發(fā)放，后兩年發(fā)放要履行相應的考評程序，對于未通過考核驗收的項目，經申請批準可以延長一年進行考核驗收，延長一年后仍未通過考核驗收的不在撥付剩余資金；對于創(chuàng)辦企業(yè)或核心技術成果轉化的，要設立新增營業(yè)收入或納稅的考核指標；在細則中規(guī)定資助資金的具體使用范圍，合理安排資金用款計劃。

（2）調整高層次人才子女入學優(yōu)待的政策內容

一是縮小優(yōu)待政策的受益范圍，主要針對新引進人才，增加“新引進人才在南昌工作時間不超過五年”的限制；二是將優(yōu)待范圍限定在學前教育、義務教育階段，取消高中入學的相關規(guī)定。

（3）調整對“985”高校畢業(yè)生來昌創(chuàng)業(yè)就業(yè)的支持方式

建議緊跟國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，將“985”高校改為“雙一流”建設高校；增加專門的針對“雙一流”高校全日制畢業(yè)生的優(yōu)惠政策，不僅覆蓋本科畢業(yè)生，還應覆蓋碩士畢業(yè)生及博士畢業(yè)生。

（4）加強宣傳提升南昌城市形象

城市綜合發(fā)展水平是決定人才就業(yè)地選擇的關鍵因素，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境、提升城市形象和吸引力對于南昌市人才工作有重要的意義。盡管南昌當前面臨“環(huán)江西萬億城市群”的尷尬，但也要看到南昌發(fā)展的優(yōu)勢、動力與后勁，充分挖掘江西以及南昌人文、自然資源，有效發(fā)揮江西突出的生態(tài)優(yōu)勢，唱響江西品牌，打造南昌“動感之都”，塑造城市新形象。