馬 勇 蔡雨欣

截止到2020年9月14日，世界各國已經(jīng)向世界衛(wèi)生組織報(bào)告了28918900例新冠肺炎確診病例，疫情仍在持續(xù)擴(kuò)散。①“WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard”,https://covid19.who.int/.新冠肺炎危機(jī)引發(fā)了國際社會對非傳統(tǒng)安全問題的再思考，也更加凸顯出國家間合作進(jìn)行公共衛(wèi)生安全治理的重要性和必要性。在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，公共衛(wèi)生問題對中國與沿線國家間經(jīng)貿(mào)合作的影響越來越大。緬甸具有非常重要的地緣位置，由于政治沖突、社會動(dòng)亂等原因，緬甸長期對衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)投入不夠重視，導(dǎo)致其衛(wèi)生系統(tǒng)十分脆弱。因此，中緬兩國深入開展公共衛(wèi)生安全合作十分必要。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中緬兩國積極開展抗擊疫情的交流與合作，充分詮釋了中緬命運(yùn)共同體的精神與內(nèi)涵。公共衛(wèi)生領(lǐng)域直接關(guān)乎民生福祉，加強(qiáng)中緬公共衛(wèi)生安全合作將有助于兩國的“民心相通”。因此，如何深入推進(jìn)中緬公共衛(wèi)生安全合作，使之成為深化中緬命運(yùn)共同體的綠色通道，是兩國政府必須認(rèn)真思考的問題。本文結(jié)合新冠肺炎疫情，梳理中緬公共衛(wèi)生安全合作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及發(fā)展前景，為中緬深化公共衛(wèi)生安全合作等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作提供參考。

一、中緬公共衛(wèi)生安全合作的現(xiàn)狀

“一帶一路”建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)使得國家間經(jīng)貿(mào)合作不斷加強(qiáng)，人員往來頻繁，瘧疾、登革熱、艾滋病等多種傳染病跨境輸入的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。緬甸的衛(wèi)生環(huán)境相對落后，各類疾病的發(fā)生率和傳染率都相對較高。中國政府高度重視與緬甸的公共衛(wèi)生安全合作，目前，中緬公共衛(wèi)生安全合作已經(jīng)在雙邊、區(qū)域和全球治理三個(gè)層面上不斷深入推進(jìn)。

（一）雙邊關(guān)系中的中緬公共衛(wèi)生安全合作

2015年，中國首次提出與“一帶一路”沿線國家共建“健康絲綢之路”，并制定了衛(wèi)生交流合作的實(shí)施方案。2017年，中國全力支持緬甸抗擊H1N1流感，向緬甸提供了2500萬元資金和超過28噸的醫(yī)療物資支持。①《中國政府援助緬甸抗擊H1N1 流感緊急人道主義物資8 月24 日抵達(dá)仰光》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/cj/201708/20170802635877.shtml。同年，中國和緬甸簽署了《中緬衛(wèi)生合作協(xié)議》，為兩國衛(wèi)生合作確立了基本框架。之后，中緬兩國開始加速推進(jìn)衛(wèi)生領(lǐng)域的交流合作，并將傳染病聯(lián)防聯(lián)控作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域。從2014年至今，中緬兩國聯(lián)合舉辦了4次中緬邊境瘧疾消除會議，并取得了顯著成效。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，從2002年到2015年，緬甸每年因瘧疾死亡人數(shù)從2634人降至37人。②“Global Health Observatory country views”,https://apps.who.int/gho/data/node.country.country-MMR?lang=en#.目前，中緬邊境瘧疾聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成。中緬兩國正在努力進(jìn)一步完善中緬邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，共同維護(hù)兩國人民的健康安全。

2020年初，中國國家主席習(xí)近平訪緬，標(biāo)志著中緬關(guān)系進(jìn)入建設(shè)中緬命運(yùn)共同體的新時(shí)代。同時(shí)，中緬兩國計(jì)劃舉辦更多的社會人文領(lǐng)域的交流活動(dòng)，加強(qiáng)兩國民間交流?？梢?，中緬雙方愈加注重合作成果惠及兩國人民，為兩國關(guān)系的長遠(yuǎn)發(fā)展打造更堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。緬甸國務(wù)資政昂山素季指出：“合作項(xiàng)目成功的關(guān)鍵是在我們相互理解和信任的基礎(chǔ)上建立兩國人民之間的關(guān)系。”①“Myanmar,China mark 70th anniversary diplomatic relations,launch bilateral cultural,tourism year”，https://www.president-office.gov.mm/en/?q=briefing-room/news/2020/01/18/id-9826.新冠肺炎危機(jī)以來，中緬雙方積極開展抗疫合作，社會各界互幫互助，展現(xiàn)了兩國間的胞波情誼，也為兩國公共衛(wèi)生安全合作創(chuàng)造了歷史機(jī)遇。

在疫情暴發(fā)初期，一些西方媒體惡意攻擊中國的背景下，緬甸總統(tǒng)吳溫敏寫聲援信對中國的抗疫措施表示尊重，并表示全力協(xié)助中國應(yīng)對疫情。②“President U Win Myint sends message of sympathy to PRC President”，https://www.mofa.gov.mm/president-u-win-myint-sends-message-of-sympathy-to-prc-president/.同時(shí)，緬甸政府和社會各界紛紛向中國捐款捐物，包括大米、醫(yī)療物資等，積極支持中國的抗疫工作。隨著疫情在全球蔓延，中國各界也積極支持緬甸開展疫情防控措施。中國政府先后向緬甸提供了四批防疫物資，派出了三批醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，并捐建新冠病毒檢測實(shí)驗(yàn)室，有效地提高了緬甸抗擊疫情的能力。新冠肺炎危機(jī)期間，中國通過向緬甸捐贈(zèng)防疫物資、派遣醫(yī)療團(tuán)隊(duì)、捐建病毒檢測實(shí)驗(yàn)室等方式，積極支持和幫助緬甸開展疫情防控。中國企業(yè)和社會組織自發(fā)地向緬甸捐贈(zèng)抗疫物資，幫助緬甸緩解了醫(yī)療物資短缺的壓力。緬甸衛(wèi)生和體育部官員突敏瑞多次公開發(fā)表言論，對中國向緬甸抗擊疫情提供的支持與幫助表示感謝。③《特稿：“謝謝你們，中國醫(yī)生！”——中國抗疫醫(yī)療專家組馳援海外收獲真情點(diǎn)贊》，http://www.xinhuanet.com/2020-04/13/c_1125848889.htm。中國政府也多次表示，將向包括緬甸在內(nèi)的世界各國分享中國抗擊疫情的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，共同發(fā)展和提升各個(gè)國家應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的能力。中緬抗疫合作深化了兩國政府及其人民對中緬命運(yùn)共同體的認(rèn)同，對兩國在公共衛(wèi)生安全等領(lǐng)域進(jìn)一步開展務(wù)實(shí)合作產(chǎn)生了積極影響。

（二）區(qū)域合作中的中緬公共衛(wèi)生安全合作

中國和緬甸在中國—東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和瀾湄合作等區(qū)域合作框架下積極開展衛(wèi)生合作。首先，中國與東盟在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作已經(jīng)走向機(jī)制化，形成了包括國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤、衛(wèi)生部長級會議和高級官員會議在內(nèi)的三級合作機(jī)制。為聯(lián)合應(yīng)對新冠肺炎危機(jī)，中國和東盟各成員國共召開了3次專家研討會，并成立了“中國—東盟衛(wèi)生應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)”，積極與意大利、法國等國家開展專家會議，分享各自的防控情況和有效的經(jīng)驗(yàn)做法。①《中國—東盟衛(wèi)生應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)與法國新冠肺炎疫情專家視頻會議召開》，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/202007/b275d779306544cebe5ff93460dea4c9.shtml。中國和緬甸等國通過深入交流各國疫情形勢和防控措施，進(jìn)一步尋求抗疫合作，從而更好地維護(hù)地區(qū)安全。

其次，大湄公河次區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作穩(wěn)步發(fā)展。從2005年以來，大湄公河次區(qū)域的跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目不斷推進(jìn)和落實(shí)，已經(jīng)初步建立了中緬邊境地區(qū)瘧疾、登革熱、艾滋病和鼠疫等重點(diǎn)傳染病跨境防控的合作機(jī)制。在這些合作機(jī)制下，中國和緬甸積極探索適宜兩國的跨境傳染病防治的工作機(jī)制和方法，增強(qiáng)邊境地區(qū)的公共衛(wèi)生治理能力。2020年2月，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的衛(wèi)生工作組召開了應(yīng)對新冠肺炎的特別會議，各國就加強(qiáng)技術(shù)交流與經(jīng)驗(yàn)分享等進(jìn)一步合作展開研討。②《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制衛(wèi)生工作組召開應(yīng)對新冠肺炎特別電視電話會議》，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/202003/195cc893d5494b4c9ef1a850932830bf.shtml。

最后，瀾湄合作為中國與緬甸的公共衛(wèi)生安全合作創(chuàng)造了新的平臺。早在2016年瀾湄合作機(jī)制建立之初，瀾湄國家就發(fā)表聯(lián)合宣言一致同意在公共衛(wèi)生領(lǐng)域加強(qiáng)合作。其中，傳染病聯(lián)防聯(lián)控合作成為各國合作的重點(diǎn)方向之一。2018年，瀾湄國家共同簽署了《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018～2022）》，并就衛(wèi)生援助、衛(wèi)生安全和衛(wèi)生發(fā)展等多個(gè)議題展開交流，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家間衛(wèi)生交流合作。③王丹、劉繼同：《中國參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點(diǎn)》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第4 期，第87 頁。2020年3月，中國和緬甸共同簽署了22個(gè)瀾湄合作專項(xiàng)基金項(xiàng)目，兩國合作領(lǐng)域向醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域擴(kuò)展。2020年6月，緬甸帝比達(dá)卡眼科公益醫(yī)院在接受中國駐曼德勒總領(lǐng)事館捐贈(zèng)的防疫物資時(shí)，特別感謝了中國眼科專家在該醫(yī)院開展的“光明行”活動(dòng)，為上千名眼疾患者提供了免費(fèi)治療。④《中國駐曼德勒總領(lǐng)館向當(dāng)?shù)蒯t(yī)院捐贈(zèng)防疫物資》，http://www.chinaqw.com/hdfw/2020/06-24/260897.shtml?？梢?，“光明行”活動(dòng)為中緬兩國之間的公共衛(wèi)生合作樹立了良好口碑。2020年8月，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議中表示，中方將設(shè)立公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金，并承諾新冠疫苗研發(fā)成功之后，將優(yōu)先向湄公河國家提供。⑤《在瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話》，http://www.xinhuanet.com//mrdx/2020-08/25/c_139315131.htm。同時(shí)，各國就進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生領(lǐng)域的交流合作達(dá)成一致。這為日后中緬兩國深化公共衛(wèi)生安全合作奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）全球衛(wèi)生治理下的中緬公共衛(wèi)生安全合作

隨著公共衛(wèi)生問題等非傳統(tǒng)性安全問題日益突出，全球治理公共衛(wèi)生問題的重要性也日益增強(qiáng)。公共衛(wèi)生問題對中國與“一帶一路”沿線國家間經(jīng)貿(mào)合作的影響越來越大。為此，中國積極與沿線國家共建“健康絲綢之路”，并成為中國參與全球衛(wèi)生治理的一種獨(dú)特方式。中國利用全球衛(wèi)生治理平臺的作用，帶動(dòng)包括緬甸在內(nèi)的“一帶一路”沿線國家積極參與全球傳染病防控的國際合作行動(dòng)。例如，中國和緬甸在世界衛(wèi)生組織等國際平臺上積極開展合作，取得了良好的成效。在第71屆世界衛(wèi)生大會期間，中國、緬甸和斯里蘭卡三國共同舉辦了關(guān)于“消除瘧疾行動(dòng)”的主題會議。在這次會議上，中國代表分享了中國在消除瘧疾行動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)和策略。同時(shí)，會上還舉行了中國與緬甸等國家大湄公河次區(qū)域2030年消除瘧疾部長級簽字儀式，進(jìn)一步推動(dòng)了大湄公河次區(qū)域的公共衛(wèi)生安全合作。①《中國經(jīng)驗(yàn)成為世衛(wèi)消除瘧疾技術(shù)策略》，http://www.nhc.gov.cn/wjw/ttyw/201805/46da6230f52443de9 3f0d7e9fe5511bb.shtml。中國和緬甸借助國際平臺開展公共衛(wèi)生安全合作，其合作成果已經(jīng)向周邊區(qū)域乃至全球輻射，從而為推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理貢獻(xiàn)力量。

新冠肺炎危機(jī)給全球公共衛(wèi)生安全和世界經(jīng)濟(jì)造成了巨大的沖擊。在有效遏制疫情并逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)的同時(shí)，中國在眾多雙邊和多邊場合中積極呼吁開展全球抗疫合作。實(shí)際上，中國抗擊疫情的一系列舉措給包括緬甸在內(nèi)的許多國家提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，為全球抗疫合作做出了重要貢獻(xiàn)。緬甸政府和高官在多次發(fā)言中，高度肯定了國際合作對抗擊新冠肺炎疫情的重要意義。2020年6月，緬甸外交部戰(zhàn)略與國際問題研究所主席吳紐貌盛在“公共衛(wèi)生：全球治理的新議題”論壇上指出，國際合作對抗擊新冠肺炎疫情具有重要的積極作用。②《“公共衛(wèi)生：全球治理的新議題”分論壇成功舉辦》，http://news.china.com.cn/txt/2020-06/11/content_76151380.htm。以傳染病為代表的公共衛(wèi)生問題已經(jīng)成為全球性問題，需要國際社會共同開展全球衛(wèi)生治理。中國和緬甸一致呼吁通過國際合作應(yīng)對包括新冠肺炎危機(jī)在內(nèi)的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)。今后，中國和緬甸將依托全球及區(qū)域衛(wèi)生治理平臺，進(jìn)一步深化公共衛(wèi)生領(lǐng)域的交流與合作。

二、中緬公共衛(wèi)生安全合作的挑戰(zhàn)

東南亞國家多為公共衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱地區(qū)，普遍面臨傳染病等公共衛(wèi)生安全問題。近年來，緬甸政府逐漸意識到公共衛(wèi)生安全的重要性，這為中緬兩國開展公共衛(wèi)生安全合作創(chuàng)造了機(jī)遇。目前，中緬公共衛(wèi)生安全合作還處在初級階段，主要以兩國政府和各部門的衛(wèi)生會議、論壇等對話交流為主。在務(wù)實(shí)合作的過程中，中緬公共衛(wèi)生安全合作仍然會受到緬甸衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱、非傳統(tǒng)安全問題突出和中緬合作的社會基礎(chǔ)還不夠牢固等因素的制約。

（一）緬甸醫(yī)療條件較差，公共衛(wèi)生系統(tǒng)非常脆弱

由于長期存在的政治沖突、社會動(dòng)亂等因素，緬甸政府忽視了衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)投入。在應(yīng)對新冠肺炎危機(jī)時(shí)，緬甸的醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生資源嚴(yán)重滯后于克服疫情所需的巨量物資和人力需求。在中國等國家和世衛(wèi)組織等國際組織的援助下，緬甸的疫情防控形勢得到了較大好轉(zhuǎn)。這在一定程度上反映出緬甸對國際社會衛(wèi)生資源的依賴性和自身公共衛(wèi)生系統(tǒng)的脆弱性。

首先，緬甸的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入非常有限。據(jù)世衛(wèi)組織的統(tǒng)計(jì)，緬甸衛(wèi)生總支出占GDP的百分比僅為2.3%（2014年）。①“Latest data available from the Global Health Observatory”,https://www.who.int/countries/mmr/en/.緬甸對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的不重視和投入不足，導(dǎo)致公共衛(wèi)生安全體系薄弱。其次，緬甸實(shí)行低水平的公費(fèi)醫(yī)療制度。公立醫(yī)院價(jià)格較便宜，但醫(yī)療設(shè)施落后，醫(yī)療水平有限。私立醫(yī)院雖然醫(yī)療水平較高，但其高額費(fèi)用使大多數(shù)民眾無力承擔(dān)，導(dǎo)致貧民更容易患傳染病，且得不到及時(shí)醫(yī)治，從而助長了疾病的傳播。再次，緬甸炎熱潮濕的氣候環(huán)境極易造成細(xì)菌、病毒的滋生和傳播。自6月進(jìn)入雨季以來，緬甸的新冠肺炎疫情就出現(xiàn)了新一輪暴發(fā)，給防治工作增加了難度。最后，緬甸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，各地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生情況存在嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。緬甸公共衛(wèi)生資源的可及性受到限制，尤其是在若開邦這樣偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)，醫(yī)療資源供給嚴(yán)重不足。

從緬甸疫情防控的形勢來看，緬甸必須提供更多的專業(yè)技術(shù)人員、醫(yī)生、護(hù)士和檢測裝置、防護(hù)工具等各類醫(yī)療資源，才能更加有效地控制疫情。同時(shí)，緬甸政府還需要建設(shè)能夠支持這些醫(yī)療資源的基礎(chǔ)設(shè)施，以強(qiáng)化應(yīng)對疫情乏力的衛(wèi)生系統(tǒng)。一個(gè)可以提供持續(xù)的健康保障的公共衛(wèi)生系統(tǒng)對于任何國家都是必要的。然而，如果要突破日益增加的疾病負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療等資源的限制，緬甸公共衛(wèi)生體系需要深刻的變革，這一進(jìn)程將是長期而艱巨的。在這種情況下，中緬公共衛(wèi)生安全合作必然會受制于緬甸公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)的滯后。

（二）中緬邊境地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題突出，公共衛(wèi)生安全形勢非常嚴(yán)峻

中緬邊境地區(qū)長期存在著大量的毒品問題、恐怖主義和跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全問題。這些非傳統(tǒng)安全問題一直得不到有效解決，不僅惡化了中緬邊境地區(qū)的政治安全環(huán)境，也導(dǎo)致了公共衛(wèi)生環(huán)境的惡化，使其成為傳染病的高發(fā)地和傳播地。目前，中緬邊境地區(qū)的公共衛(wèi)生安全形勢嚴(yán)重威脅到兩國人民的健康安全，也影響了邊境貿(mào)易合作的正常開展。

毒品問題是長期影響中緬邊境安全和社會穩(wěn)定的突出問題之一。緬甸是世界上第二大毒品生產(chǎn)國，毒品生產(chǎn)、交易和濫用等問題非常嚴(yán)峻。吸毒者在注射毒品時(shí)極易感染艾滋病，其概率高達(dá)百分之三十。①董志敏：《緬甸毒品問題的現(xiàn)狀及其治理》,《國際研究參考》，2018 年第12 期，第28 頁。而且，邊境地區(qū)人員往來密集，更增加了艾滋病的傳播風(fēng)險(xiǎn)。中緬邊境地區(qū)的中國一側(cè)的云南省則首當(dāng)其沖，外籍艾滋病感染者逐年增多，嚴(yán)防境外輸入一直是傳染病治理的重大難題。雖然緬甸一直通過國際合作加大禁毒力度，但是毒品濫用問題仍然呈現(xiàn)上升的趨勢，給中緬邊境地區(qū)的公共衛(wèi)生安全治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

更嚴(yán)重的是，緬甸國內(nèi)武裝沖突和羅興亞難民問題持續(xù)發(fā)酵，加重了中緬邊境地區(qū)的人道主義危機(jī)。在惡劣的生活條件下，大量難民缺少食物和水，更不會注意衛(wèi)生健康問題，導(dǎo)致難民聚集地極易成為疾病的高發(fā)區(qū)。伴隨著難民問題引發(fā)的大量非法跨境人員流動(dòng)，導(dǎo)致傳染病的檢測、預(yù)防和控制都變得更加困難。在邊境地區(qū)的傳染病防治中，既需要嚴(yán)防傳染病輸入，又要杜絕傳染病輸出。在邊境地區(qū)發(fā)生疫情時(shí)，中緬兩國需要進(jìn)行密切的交流與合作，合力打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。這就要求中緬雙方達(dá)成一定的共識，協(xié)調(diào)防控措施，并確保各項(xiàng)措施有序推進(jìn)。總之，中緬邊境地區(qū)各類非傳統(tǒng)安全問題相互交織，并進(jìn)一步產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，給公共衛(wèi)生安全治理帶來了極大的挑戰(zhàn)。

（三）中緬公共衛(wèi)生安全合作還需強(qiáng)化穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)

中國在東南亞國家推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目時(shí)，往往會面臨信任赤字的問題。而中緬公共衛(wèi)生安全合作的歷程尚短，社會民意基礎(chǔ)略顯不足。一方面，緬甸的民族問題和政治動(dòng)蕩有可能導(dǎo)致國內(nèi)政治安全環(huán)境進(jìn)一步惡化，從而動(dòng)搖中緬合作的基礎(chǔ)。雖然衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)儆凇暗驼巍鳖I(lǐng)域，但中緬公共衛(wèi)生安全合作仍然受制于國內(nèi)外的政治外交環(huán)境。2011年以來，緬甸采取了一系列措施推動(dòng)政治轉(zhuǎn)型和社會變革，各項(xiàng)政策處于不穩(wěn)定的發(fā)展階段。疫情防控計(jì)劃的制定不僅需要關(guān)注長期的健康、經(jīng)濟(jì)和社會需求，而且還必須持續(xù)關(guān)注國家的政治目標(biāo)。②“We need to continuously look at not only the long term health,economic,and social needs of the country but also the political goals:State Counsellor”，https://www.gnlm.com.mm/we-need-to-c ontinuously-look-atnot-only-the-long-term-health-economic-and-social-needs-of-the-country-but-also-the-political-goals-statecounsellor/.因此，緬甸能否處理好國內(nèi)政治矛盾，制定明確的衛(wèi)生政策，為中緬公共衛(wèi)生合作提供穩(wěn)定的政治環(huán)境支持，還有待檢驗(yàn)。

另一方面，緬甸極端環(huán)境保護(hù)主義勢力和民族情緒給中緬合作的推進(jìn)造成極大的阻礙。隨著中緬關(guān)系的深入發(fā)展，美國等國家不斷調(diào)整對緬戰(zhàn)略，通過挑撥緬甸與中國的雙邊關(guān)系，謀取更多的地緣戰(zhàn)略利益。在新冠肺炎危機(jī)期間，美國多次惡意抹黑中國，將中國抗疫行動(dòng)污名化，導(dǎo)致東盟國家的反華勢力有所抬頭。①盧光盛、王子奇：《后疫情時(shí)代中國與東盟合作的前景與挑戰(zhàn)》，《當(dāng)代世界》，2020 年第8 期，第36 頁。這對中國在緬推進(jìn)各領(lǐng)域合作的消極影響不容忽視。實(shí)際上，公共衛(wèi)生安全的根本是“人的安全”。加強(qiáng)中緬公共衛(wèi)生安全合作將有利于保障兩國民眾的生產(chǎn)生活和生命安全，促進(jìn)兩國民間的友好交往。在中緬公共衛(wèi)生安全合作初期，成效還未完全展現(xiàn)，容易受到反華勢力的惡意攻擊。而不安全的社會環(huán)境將會嚴(yán)重影響國家間衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的交流合作等項(xiàng)目的開展，阻礙中緬兩國公共衛(wèi)生安全合作的深入開展。因此，如何與當(dāng)?shù)卣兔癖姷壤尕P(guān)方進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，完善公共衛(wèi)生體系建設(shè)，使公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目真正惠及民眾，是中緬兩國必須要解決的問題。

三、推進(jìn)中緬公共衛(wèi)生安全合作的對策建議

近年來，緬甸加大了衛(wèi)生方面的投入，并確立了到2030年實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療覆蓋的目標(biāo)。然而，新冠肺炎危機(jī)將緬甸脆弱的衛(wèi)生系統(tǒng)暴露無遺。中國運(yùn)送了大批醫(yī)療物資支援緬甸，但也只能緩解一時(shí)之需。想要實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)療覆蓋”的目標(biāo)，緬甸還面臨著如何建立健全公共衛(wèi)生安全體系，以及如何公平和有效地分配有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源的重大挑戰(zhàn)。②Phyu Phyu Thin Zaw,Thant Sin Htoo,Ngoc Minh Pham,Karen Eggleston,“Disparities in health and health care in Myanmar”,The Lancet,Vol.386,No.10008,November 2015,p.2053.中緬公共衛(wèi)生安全合作將為維護(hù)兩國衛(wèi)生安全和社會穩(wěn)定提供有力支撐，更好地維護(hù)兩國民眾的健康福祉。為此，中緬兩國亟須在信息共享、能力建設(shè)、衛(wèi)生人才培養(yǎng)、傳統(tǒng)醫(yī)藥合作、發(fā)揮社會組織作用等領(lǐng)域開展常態(tài)化的公共衛(wèi)生安全合作。

（一）加強(qiáng)信息共享，推進(jìn)中緬應(yīng)對傳染病聯(lián)防聯(lián)控體系常態(tài)化建設(shè)

新冠肺炎疫情的蔓延表明傳染病日益呈現(xiàn)出傳播速度快、范圍廣，致死率高的特點(diǎn)。面對這類傳染病，各國必須加強(qiáng)信息共享，快速展開有效行動(dòng)控制疫情。2020年9月以來，緬甸國內(nèi)的新冠肺炎疫情出現(xiàn)反彈并呈擴(kuò)散趨勢，已經(jīng)出現(xiàn)自緬甸經(jīng)航空和陸路輸入中國的確診病例。③《中國駐緬甸使館同緬方就加強(qiáng)中緬新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行工作對接》，http://mm.chinaembassy.org/chn/sgxw/t1814923.htm。對此，中緬兩國應(yīng)該有效發(fā)揮中緬邊境聯(lián)防聯(lián)控等機(jī)制的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)疫情信息共享和工作對接，加強(qiáng)邊境管控，全力防控疫情蔓延。

然而，衛(wèi)生信息系統(tǒng)因國家結(jié)構(gòu)、能力、規(guī)則以及不同的數(shù)據(jù)收集、驗(yàn)證、報(bào)告和傳播方法而受到不同的影響。①M(fèi)arco Liverani,Srey Teng,Minh Sat Le,Richard Coker,“Sharing public health data and information across borders:lessons from Southeast Asia”，Globalization and Health,Vol14,2018,p.3.鑒于這些差異，建立區(qū)域公共衛(wèi)生系統(tǒng)需要協(xié)調(diào)國家間不同的做法和標(biāo)準(zhǔn)。一方面，中國和緬甸應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)疫情防控工作，加速推動(dòng)傳染病聯(lián)防聯(lián)控體系的常態(tài)化建設(shè)。通過創(chuàng)建一個(gè)可以促進(jìn)公平交流和有效使用共享數(shù)據(jù)的平臺，對流行疾病進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測和數(shù)據(jù)分析，進(jìn)一步加強(qiáng)信息溝通與共享，分享傳染病防控的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果。在必要時(shí)還應(yīng)迅速交換信息，并及時(shí)采取有效措施，共同提升傳染病預(yù)警及應(yīng)對能力。此外，針對中緬邊境地區(qū)嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生安全形勢，中緬雙方還應(yīng)共同致力于實(shí)現(xiàn)傳染病防控關(guān)口前移，樹立牢固的防控屏障。

另一方面，建立中緬突發(fā)傳染病的衛(wèi)生應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機(jī)制至關(guān)重要。邊境地區(qū)是傳染病的高發(fā)地，也是傳染病最容易傳播、擴(kuò)散的地區(qū)。加強(qiáng)邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控有助于控制疾病蔓延，維護(hù)邊境地區(qū)的衛(wèi)生安全。通過建立跨境傳染病疫情通報(bào)、跨境患者轉(zhuǎn)介服務(wù)等制度，在中緬兩國的衛(wèi)生部門之間形成有效的溝通聯(lián)絡(luò)渠道，加速形成區(qū)域性的傳染病聯(lián)防聯(lián)控信息網(wǎng)絡(luò)，從而提高邊境地區(qū)傳染病防治和應(yīng)急處置能力。

（二）注重能力建設(shè)，利用多邊平臺增強(qiáng)緬甸的公共衛(wèi)生治理能力

無論從傳播范圍還是影響程度來看，新冠肺炎危機(jī)顯然是一次全球性的公共衛(wèi)生安全危機(jī)。面對這樣的全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)，任何一個(gè)國家都不可能獨(dú)善其身。而且，一個(gè)國家的監(jiān)測和反應(yīng)能力不足可能會危及地區(qū)乃至全世界的公共衛(wèi)生安全。在處理公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，國家應(yīng)積極尋求國際援助，以加強(qiáng)其處理國內(nèi)危機(jī)的能力。因此，在中緬公共衛(wèi)生安全合作中，中國應(yīng)注重幫助緬甸提升公共衛(wèi)生的治理能力。例如，中緬跨境瘧疾項(xiàng)目取得了良好的效果，其關(guān)鍵就在于該項(xiàng)目將重點(diǎn)放在緬甸的衛(wèi)生能力建設(shè)上。該項(xiàng)目鼓勵(lì)政府進(jìn)行衛(wèi)生投入，對當(dāng)?shù)蒯t(yī)療站和衛(wèi)生人員進(jìn)行培訓(xùn)，從而幫助緬甸的衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)行可持續(xù)的發(fā)展建設(shè)。②羅娟：《中緬跨境瘧疾項(xiàng)目模式及對中國衛(wèi)生援外的啟示》，《中國公共衛(wèi)生管理》，2014 年第4 期，第480 頁。

由于脆弱的衛(wèi)生體系和有限的國家投入，緬甸的公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力較弱，急需長期和大量的國際投資與援助。中緬公共衛(wèi)生安全合作可以通過強(qiáng)化多邊合作機(jī)制，發(fā)揮中國—東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、瀾湄合作等現(xiàn)有多邊合作平臺的建設(shè)性作用，加強(qiáng)信息溝通、經(jīng)驗(yàn)分享與技術(shù)交流等方面的合作。同時(shí)，中緬兩國應(yīng)該充分利用各個(gè)平臺的合作基金和共享資源，積極推動(dòng)兩國在傳染病防控等領(lǐng)域的合作交流，幫助緬甸提升精準(zhǔn)識別、防控、治理傳染病的綜合能力。只有緬甸自身的公共衛(wèi)生安全治理能力得到提升，中緬兩國才能開拓更多的合作空間，更好地應(yīng)對區(qū)域性和全球性的衛(wèi)生健康問題。

（三）加強(qiáng)健康教育，聯(lián)合開展公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)計(jì)劃

在防治新冠肺炎的過程中，民眾如果缺乏衛(wèi)生健康常識和習(xí)慣，無疑會給國家的防疫工作增加壓力。目前，緬甸確實(shí)存在民眾健康意識不足的問題，許多民眾對艾滋病、結(jié)核病等疾病知識的了解嚴(yán)重不足。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，緬甸佛寺的高僧開出“免疫病毒”的配方，誤導(dǎo)民眾。①《緬甸抗疫：檸檬、難民、巫神、病毒》，https://news.china.com/socialgd/10000169/20200403/38024152_all.html。還有個(gè)別宗教人士無視防疫隔離的有關(guān)規(guī)定，舉行大規(guī)模的宗教活動(dòng)，引發(fā)數(shù)十人感染新冠肺炎。緬甸衛(wèi)生和體育部咨詢委員會成員U Than Sein博士指出，民眾很難接受“社會隔離”和保持安全距離，提高公共衛(wèi)生素養(yǎng)和公眾健康意識在新冠肺炎第二階段的防控中至關(guān)重要。②“Raising public health literacy:crucial in second phase of COVID-19 pandemic”，https://www.gnlm.com.mm/raising-public-health-literacy-crucial-in-second-phase-of-covid-19-pandemic/.

對此，中緬兩國可以在加強(qiáng)衛(wèi)生健康教育和人才培養(yǎng)等方面尋求合作。一方面，在健康教育領(lǐng)域交流經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)衛(wèi)生健康學(xué)科的建設(shè)力度，聯(lián)合開展邊境地區(qū)衛(wèi)生知識科普宣傳。通過普及衛(wèi)生常識，增進(jìn)民眾對各種疾病的認(rèn)識和了解，養(yǎng)成衛(wèi)生安全防范意識和良好的衛(wèi)生習(xí)慣。同時(shí)，緬甸可以學(xué)習(xí)疫情防控期間中國正確引導(dǎo)輿論的經(jīng)驗(yàn)做法，利用信息化時(shí)代的媒體優(yōu)勢推廣衛(wèi)生健康知識。另一方面，還可以以醫(yī)科大學(xué)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等為依托，聯(lián)合開展公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)計(jì)劃。中國可以派專家組到緬甸的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)幫扶，幫助緬甸進(jìn)行醫(yī)院管理、衛(wèi)生專家和專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，尤其是傳染病防控領(lǐng)域的技術(shù)人才培養(yǎng)，從而提升傳染病防控和治理的能力和水平。

（四）利用傳統(tǒng)優(yōu)勢，充分激發(fā)中緬傳統(tǒng)醫(yī)藥合作潛能

在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，傳統(tǒng)醫(yī)藥發(fā)揮了極其重要的治療作用，引起了國際社會的高度關(guān)注。例如，在中國抗擊新冠肺炎疫情的診療過程中，中國傳統(tǒng)醫(yī)藥的使用率達(dá)到了90%以上，為提高治愈率作出了重大貢獻(xiàn)。③《發(fā)揮中醫(yī)藥獨(dú)特優(yōu)勢和作用，構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系》，http://theory.people.com.cn/n1/2020/0807/c40531-31813632.html。中國傳統(tǒng)醫(yī)藥歷史悠久，已經(jīng)成為一種獨(dú)特的衛(wèi)生資源。中國應(yīng)該利用該傳統(tǒng)優(yōu)勢，拓展與其他國家在傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域的交流合作。緬甸具有適宜藥材生長的氣候環(huán)境，擁有十分豐富的藥材資源。中緬兩國藥材資源和消費(fèi)市場的互補(bǔ)性賦予了兩國在傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域巨大的合作前景。①楊興鑫等：《“一帶一路”倡議下中國與緬甸傳統(tǒng)藥物合作研發(fā)前景淺析》，《生物資源》，2020年第3 期，第361 頁。

近些年來，中國積極推動(dòng)傳統(tǒng)醫(yī)藥“走出去”。中國在傳統(tǒng)醫(yī)藥的研發(fā)與應(yīng)用等方面已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該充分發(fā)揮自身的傳統(tǒng)優(yōu)勢，推廣中醫(yī)藥的人文理念、理論知識、產(chǎn)品技術(shù)等。緬甸豐富的藥材資源還有待開發(fā)，傳統(tǒng)醫(yī)藥治療模式也正待建設(shè)。因此，緬甸可以借助“后發(fā)優(yōu)勢”加速傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域的研究，使其服務(wù)于“全民醫(yī)療覆蓋”的目標(biāo)。同時(shí)，中緬可以利用資源和市場的互補(bǔ)性，共同研發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)藥產(chǎn)品，探尋中西醫(yī)結(jié)合的衛(wèi)生醫(yī)療模式，推動(dòng)傳統(tǒng)醫(yī)藥朝著標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。此外，中緬兩國還可以利用后疫情時(shí)代中醫(yī)藥發(fā)展的機(jī)遇，充分激發(fā)中緬傳統(tǒng)醫(yī)藥的合作潛能，在推動(dòng)傳統(tǒng)醫(yī)藥參與公共衛(wèi)生應(yīng)急體系上展開合作，更好地服務(wù)兩國人民。

（五）鼓勵(lì)多方參與，有效發(fā)揮非政府組織在衛(wèi)生合作中的作用

中緬兩國應(yīng)該鼓勵(lì)更多的利益攸關(guān)方參與合作，構(gòu)建多層次、多元化的公共衛(wèi)生安全合作伙伴關(guān)系，為中緬公共衛(wèi)生安全合作的多樣化發(fā)展提供新的機(jī)會。社會組織憑借其非營利性和公益性等特點(diǎn)，具有開展國際合作的相對靈活性，能夠更好地贏得當(dāng)?shù)卣兔癖姷男湃?，推?dòng)合作順利開展。②羅志等：《中國社會組織參與緬甸北部跨境衛(wèi)生活動(dòng)優(yōu)勢與挑戰(zhàn)》，《中國公共衛(wèi)生》，2018 年第11 期，第1549 頁。例如，在中國和平基金會的大力支持下，中國國藥集團(tuán)援助緬甸杜慶芝婦產(chǎn)醫(yī)院的項(xiàng)目取得良好效果，有效提高了該醫(yī)院的醫(yī)療水平。③付強(qiáng)：《一帶一路醫(yī)療援外成套項(xiàng)目改革的探討——以國藥集團(tuán)在緬甸實(shí)施項(xiàng)目為例》，《中國醫(yī)院建筑與裝備》，2018 年第12 期，第78 頁。這可以成為中緬社會組織與政府開展國際醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目合作的一種模式。

各類非政府組織不斷涌現(xiàn)和發(fā)展，掌握著豐富的資金、技術(shù)、人才等社會資源和渠道。提高非政府組織的參與度，有助于國際社會構(gòu)建更健全的公共衛(wèi)生體系。需要注意的是，雖然非政府組織能夠規(guī)避國家間合作帶來的政治敏感性相關(guān)問題，但仍然面臨如何處理與利益攸關(guān)方的關(guān)系方面的難題。對此，政府需要扮演宏觀管理者的角色，引導(dǎo)非政府組織開展衛(wèi)生合作時(shí)注重正面的社會效應(yīng)。在公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目中，中緬兩國應(yīng)該充分發(fā)揮非政府組織的“潤滑劑”作用，與當(dāng)?shù)卣兔癖娺M(jìn)行有效交流與溝通，推動(dòng)合作項(xiàng)目順利開展的同時(shí)，共同探尋可持續(xù)的公共衛(wèi)生安全治理模式。

四、結(jié)語

目前，中緬兩國已經(jīng)在雙邊、多邊和全球三個(gè)層次持續(xù)推進(jìn)公共衛(wèi)生安全合作。中國應(yīng)深入了解緬甸公共衛(wèi)生體系建設(shè)和民眾衛(wèi)生健康的實(shí)際需求，并以此為突破口尋求合作，逐漸形成穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，為中緬公共衛(wèi)生安全合作創(chuàng)造有利環(huán)境。

應(yīng)對新冠肺炎危機(jī)為中緬兩國深化公共衛(wèi)生安全合作提供了新的契機(jī)。中緬兩國防控新冠肺炎疫情的合作已取得良好的效果，有效遏制了疫情在邊境地區(qū)的蔓延。然而，從目前各國的疫情形勢來看，新冠肺炎疫情容易反復(fù)和波動(dòng)。緬甸國內(nèi)疫情已經(jīng)出現(xiàn)反彈，并出現(xiàn)向中國境內(nèi)輸入確診病例的情況。因此，中緬兩國仍需要加強(qiáng)信息共享，充分發(fā)揮邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用，進(jìn)一步協(xié)調(diào)疫情防控工作，不斷提高兩國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力和治理水平。

在后疫情時(shí)代，中緬兩國更應(yīng)該把握機(jī)遇，增進(jìn)人文交流，推動(dòng)各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，開拓健康教育、傳統(tǒng)醫(yī)藥研發(fā)等公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作空間。總之，中緬公共衛(wèi)生安全合作將成為鞏固和深化中緬關(guān)系的重要載體，為持續(xù)構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體增添動(dòng)力，助推中緬合作的全方位深化。