呂子婧

(中國(guó)政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100088)

1 羈押必要性審查制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

我國(guó)刑事司法實(shí)踐中一直存在較高羈押率問題，并伴隨著“普遍羈押”“一押到底”等司法現(xiàn)象. 2012年修正后的《刑事訴訟法》確立了羈押必要性審查制度，即在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)審查羈押的必要性. 2018年修正后的《刑事訴訟法》延續(xù)了該規(guī)定.

在司法實(shí)踐中，羈押必要性審查制度雖取得了一定成效，但羈押率較高的問題依舊存在. 在羈押必要性審查制度實(shí)施前的2009年至2011年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件平均羈押率為79.4%； 而在羈押必要性審查制度實(shí)施后的2013年至2014年，平均羈押率仍高達(dá)64.8%[1]. 由此可見，羈押必要性審查制度的功能尚未充分發(fā)揮，羈押必要性審查制度的設(shè)計(jì)仍需完善.

2 羈押必要性審查制度的不足

羈押必要性審查制度在程序設(shè)計(jì)方面存在不足，可以從羈押必要性審查主體、審查形式、審查建議執(zhí)行剛性和審查救濟(jì)程序四個(gè)方面重新審視.

2.1 審查主體缺乏客觀中立性

正確處理好羈押必要性審查中的主體問題至關(guān)重要. 2012年修正的《刑事訴訟法》確定由人民檢察院行使羈押必要性審查，2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)中羈押必要性審查權(quán)力承擔(dān)主體方面的要求基本延續(xù)了2012年修正的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中的規(guī)定，確立羈押必要性分段審查模式. 這意味著在羈押必要性審查權(quán)力的分配中，形成了以捕訴部門審查為主，刑事執(zhí)行檢察部門審查為輔的模式.

然而，要合理確立羈押必要性審查主體，應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足客觀中立標(biāo)準(zhǔn)和充分信息標(biāo)準(zhǔn). 客觀中立標(biāo)準(zhǔn)，即審查主體能夠保持客觀中立； 充分信息標(biāo)準(zhǔn)，即審查主體對(duì)被審查人的信息掌握充分，包括涉嫌犯罪事實(shí)和社會(huì)危險(xiǎn)性方面的信息. 為保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，制度上的構(gòu)建必須相對(duì)完善，即羈押必要性的主要審查權(quán)應(yīng)當(dāng)交由相對(duì)客觀、中立的檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu). 掌握充分、全面的信息是審查決定公正的基礎(chǔ). 羈押必要性審查建立在對(duì)犯罪嫌疑人、被告人犯罪事實(shí)和社會(huì)危險(xiǎn)性因素的考量上，一個(gè)合格的審查主體必須對(duì)犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪以及社會(huì)危險(xiǎn)性方面的信息情況充分了解.

《規(guī)則》中以捕訴部門作為羈押必要性審查的主要主體，不符合客觀中立標(biāo)準(zhǔn). 批準(zhǔn)逮捕與控訴是捕訴部門的主要職責(zé)，由其同時(shí)承擔(dān)羈押必要性審查職能違背了其部門職能本性，可能造成羈押必要性審查決定不公正. 有學(xué)者提出，捕訴部門的職能是履行審查批捕和進(jìn)行公訴，在批捕后、審判中對(duì)羈押必要性審查是其職能的延續(xù)[2]. 但是，筆者認(rèn)為，對(duì)羈押必要性審查合適主體的探討意義在于確保犯罪嫌疑人、被告人受到公正的對(duì)待，而非哪類主體的職能便利可以帶來更高效率.

以捕訴部門為審查主體，也無法得到充分信息標(biāo)準(zhǔn)的支持. 有學(xué)者認(rèn)為，捕訴部門處在案件一線，清楚地知悉犯罪嫌疑人或被告人何時(shí)因何被捕； 并且捕訴部門是較為直接的與審判階段對(duì)接的機(jī)構(gòu)，可以及時(shí)根據(jù)案件中出現(xiàn)的新情況、新變更對(duì)是否繼續(xù)羈押做出變更，具有其他檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢(shì)[3]. 然而，充分信息標(biāo)準(zhǔn)必須既考量被審查人涉嫌犯罪方面的事實(shí)，又掌握其社會(huì)危險(xiǎn)性方面的信息. 捕訴部門雖處于案件動(dòng)態(tài)變化的前沿，但容易忽略被審查人在監(jiān)所的表現(xiàn)信息，而被審查人在監(jiān)所的言行表現(xiàn)往往是展現(xiàn)其社會(huì)危險(xiǎn)性的最直接依據(jù). 因此，捕訴部門所獲取的被審查人信息偏于涉嫌犯罪事實(shí)方面，容易忽視社會(huì)危險(xiǎn)性方面，在充分信息標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)下得分不高.

綜合來看，《規(guī)則》中以捕訴部門作為羈押必要性審查的主要主體，并不能滿足客觀中立標(biāo)準(zhǔn)和充分信息標(biāo)準(zhǔn)，這一做法有待商榷.

2.2 審查形式缺乏抗辯機(jī)制

審查形式缺乏訴訟化抗辯機(jī)制是當(dāng)前羈押必要性審查制度中存在的疏漏[4]. 《規(guī)則》第五百七十七條規(guī)定了人民檢察院進(jìn)行羈押必要性審查可以采取的方式，并規(guī)定在必要時(shí)，可以依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開審查. 然而，目前我國(guó)羈押必要性審查中訴訟化結(jié)構(gòu)略顯失衡，主要體現(xiàn)在辯方參與度不足、檢察機(jī)關(guān)的審查受制于被害人意見等方面[5]. 羈押必要性審查形式應(yīng)當(dāng)具備初步的訴訟化模式，也即審查機(jī)關(guān)做出決定前，應(yīng)當(dāng)組織意見雙方對(duì)質(zhì)，聽取雙方意見后居中定奪. 但在實(shí)踐中，審查程序中缺乏意見雙方的參與性與對(duì)抗性[6]. 犯罪嫌疑人、被告人普遍被羈押于看守所，難以參與對(duì)質(zhì); 指定辯護(hù)的形式化、律師參加訴訟比例較低，也造成羈押必要性審查缺乏辯方有效參與[5]. 此外，《規(guī)則》中要求僅在必要時(shí)進(jìn)行公開審查，這意味著審查過程將以非公開審查為常態(tài).

羈押必要性審查形式缺乏訴訟化抗辯機(jī)制的根本成因在于，《規(guī)則》以及相關(guān)司法解釋、細(xì)則并未對(duì)羈押必要性審查程序的抗辯機(jī)制做出義務(wù)性要求. 《規(guī)則》中對(duì)審查方式的規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)定而非義務(wù)性規(guī)定，為了節(jié)約司法資源，審查機(jī)構(gòu)有可能從規(guī)定的方式中任意擇一審查羈押必要性[7]. 在以非公開審理為常態(tài)的前提下，這種單一化的審理方式使訴訟化的抗辯機(jī)制實(shí)現(xiàn)難度較大.

2.3 審查建議缺乏執(zhí)行剛性

審查機(jī)關(guān)對(duì)羈押必要性審查所作決定缺乏執(zhí)行剛性. 按照相關(guān)法律條文與司法解釋規(guī)定，檢察院羈押必要性審查對(duì)公安機(jī)關(guān)、法院等只有建議權(quán)而沒有決定權(quán). 例如，《刑事訴訟法》第九十五條規(guī)定，檢察院認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)“建議”而不是“決定”羈押機(jī)關(guān)釋放或變更強(qiáng)制措施； 羈押執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)將處理結(jié)果“通知”檢察院而非將處理結(jié)果經(jīng)由檢察院“批準(zhǔn)”.

上述規(guī)定面臨的可能批評(píng)是，檢察院作為羈押必要性審查主體，其所作決定對(duì)其他機(jī)關(guān)無法形成強(qiáng)制約束力[8]. 因此，為了提高羈押必要性審查制度的實(shí)效，有觀點(diǎn)建議人民檢察院作出的羈押必要性審查決定應(yīng)當(dāng)具有必須執(zhí)行的法律效力[9].

2.4 審查決定缺乏救濟(jì)程序

現(xiàn)行《刑事訴訟法》以及其他相關(guān)法律文件中缺少對(duì)羈押必要性審查決定的救濟(jì)程序的規(guī)定[2]. 審查決定一旦做出，犯罪嫌疑人、被告人只能接受，無法進(jìn)行申訴和抗辯. 然而，“無救濟(jì)即無權(quán)利”，羈押限制了犯罪嫌疑人、被告人一定時(shí)期內(nèi)的人身自由. 因此，設(shè)置對(duì)羈押必要性審查程序的救濟(jì)措施至關(guān)重要.

3 羈押必要性審查制度的完善路徑

3.1 以刑事執(zhí)行檢察部門為審查主體

由刑事執(zhí)行檢察部門作為羈押必要性審查主體，可以較好地實(shí)現(xiàn)客觀中立審查與充分信息獲取的目標(biāo). 其一，刑事執(zhí)行檢察部門相較于捕訴部門，與案件利益聯(lián)系最不緊密，符合客觀中立標(biāo)準(zhǔn). 其二，刑事執(zhí)行檢察部門主要負(fù)責(zé)對(duì)裁判執(zhí)行以及監(jiān)管場(chǎng)所的監(jiān)督，可以及時(shí)了解被羈押人在監(jiān)所的表現(xiàn)，掌握其社會(huì)危險(xiǎn)性變化信息，也較為符合充分信息標(biāo)準(zhǔn). 綜合來看，刑事執(zhí)行檢察部門在客觀中立標(biāo)準(zhǔn)和充分信息標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面的得分都較高，由其主導(dǎo)羈押必要性審查更具合理性.

有學(xué)者錯(cuò)誤地對(duì)以刑事執(zhí)行檢察部門作為羈押必要性審查主管部門的主張?zhí)岢隽速|(zhì)疑[4].質(zhì)疑者認(rèn)為，審查部門需要具備及時(shí)、全面掌握案件動(dòng)態(tài)的能力，刑事執(zhí)行檢察部門是距離案件信息較遠(yuǎn)的部門，對(duì)案件新情況的變更掌握不及時(shí)，可能會(huì)造成審查不公. 質(zhì)疑者還指出，刑事執(zhí)行檢察部門處于檢察機(jī)關(guān)中相對(duì)邊緣的部門，由部門執(zhí)行羈押必要性審查可能受到人力、資源等方面的挑戰(zhàn)[2].

然而，筆者認(rèn)為上述質(zhì)疑經(jīng)不起推敲. 第一，檢察機(jī)關(guān)的任一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都不具備坐視全局的能力，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的及時(shí)溝通可以克服案件動(dòng)態(tài)變化的相關(guān)影響. 刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)有監(jiān)督監(jiān)所等刑事執(zhí)行部門的職能，雖不直接掌握涉嫌犯罪事實(shí)信息，卻能充分掌握被羈押人的社會(huì)危險(xiǎn)性信息； 而捕訴部門雖能直接掌握涉嫌犯罪事實(shí)信息，卻難以充分掌握被羈押人的社會(huì)危險(xiǎn)性信息. 機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間及時(shí)的信息溝通與交流能保障羈押必要性審查部門及時(shí)獲取案件信息. 第二，因刑事執(zhí)行檢察部門的部門地位質(zhì)疑其審查能力，可謂本末倒置. 對(duì)于合適的羈押必要性主體的探究，需要考量的是哪個(gè)部門應(yīng)當(dāng)獲得審查權(quán)力，而不是哪個(gè)部門當(dāng)前擁有權(quán)力. 為政者應(yīng)當(dāng)根據(jù)各部門的職能配置其所應(yīng)當(dāng)獲得的資源，而不是根據(jù)其現(xiàn)有資源來調(diào)整部門職能. 如果刑事執(zhí)行檢察部門獲得主導(dǎo)羈押必要性審查的權(quán)力，其在人員、資源等方面的匱乏問題應(yīng)當(dāng)隨之解決.

總之，《規(guī)則》對(duì)于羈押必要性審查的主體設(shè)計(jì)存有不足，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以刑事執(zhí)行檢察部門為主、捕訴部門為輔的羈押必要性審查權(quán)力分配模式.

3.2 完善訴訟化抗辯機(jī)制

應(yīng)當(dāng)修正現(xiàn)行《規(guī)則》第五百七十七條規(guī)定的審查方式，完善訴訟化抗辯機(jī)制. 其一，檢察院應(yīng)當(dāng)充分保障辯方的程序參與權(quán)，建立告知和聽取辯方意見制度，聽取辯方對(duì)于羈押的意見. 其二，應(yīng)當(dāng)努力克服實(shí)踐中出現(xiàn)的羈押必要性審查決定大多受制于被害人意見的現(xiàn)象[5]. 同時(shí)，出于監(jiān)督審查主體和尊重辯方意見的目的，需要修改“必要時(shí)，可以依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開審查”的規(guī)定. 審查主體應(yīng)當(dāng)把公開審理作為審查的一般性要求，而非例外情形.

3.3 提升檢察建議撰寫質(zhì)量

針對(duì)審查建議缺乏執(zhí)行剛性的批評(píng)，解決之道不在于賦予審查決定強(qiáng)制力. 檢察權(quán)本質(zhì)上不是一種實(shí)體處分權(quán)，其主要特征是監(jiān)督權(quán)與處分權(quán)分離[10]. 監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種建議和程序啟動(dòng)權(quán)，不意味著其可以包辦、代為行使權(quán)力. 在羈押必要性審查中，檢察院建議相關(guān)機(jī)關(guān)釋放或者變更強(qiáng)制措施主要是一種法律監(jiān)督行為，相關(guān)機(jī)關(guān)可以在建議的基礎(chǔ)上審慎考量是否釋放或變更強(qiáng)制措施. 因此，不必通過賦予檢察院“建議”剛性的方式實(shí)現(xiàn)相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)“建議”的落實(shí).

有學(xué)者提出了一種“事先約談+檢察建議”的方案[10]. 該方案主張，在檢察院正式給出檢察建議之前，應(yīng)與即將收到建議的相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通交流，對(duì)即將發(fā)出的建議予以充分闡釋說明，為后續(xù)建議的接受打下基礎(chǔ)[10]. 然而，這種解決方案似乎行不通. 其一，檢察建議中如果已清晰地對(duì)釋放或變更強(qiáng)制措施說理論證，約談工作至多只是對(duì)檢察建議的機(jī)械重復(fù)，將造成司法機(jī)關(guān)人力、物力的浪費(fèi). 其二，檢察機(jī)關(guān)也不具備約談的權(quán)力. 例如，檢察院在審判階段作出的羈押變更決定對(duì)人民法院只有建議權(quán)，不存在約談可能. 因此，這種“事先約談+檢察建議”的方案不適合在實(shí)踐中運(yùn)用.

賦予檢察院對(duì)于釋放或者變更強(qiáng)制措施執(zhí)行剛性的根本解決之道，在于提升檢察建議書的撰寫質(zhì)量，通過充分說理保障檢察建議的生命力. 在發(fā)出檢察建議之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好充分解釋的工作，建議書中應(yīng)充分說明不需要繼續(xù)羈押或需要變更強(qiáng)制措施的理由，而不是直接給出結(jié)果性建議[10]. 一份令人信服的檢察建議書才是羈押必要性審查合理、合法的保障，可以增加羈押執(zhí)行機(jī)關(guān)接受建議的可能性，提高建議執(zhí)行剛性.

3.4 設(shè)立救濟(jì)程序

應(yīng)當(dāng)設(shè)立羈押必要性審查的救濟(jì)程序，賦予辯方對(duì)羈押必要性審查決定提出申訴的權(quán)利. 西方國(guó)家的立法例可以為完善救濟(jì)程序提供借鑒. 例如，英國(guó)法規(guī)定，保釋申請(qǐng)被拒絕時(shí)，申請(qǐng)人可以向初審法院提出復(fù)審請(qǐng)求，或直接向高等法院或刑事法院提出申訴. 德國(guó)法則確立了法官定期審查羈押合法性規(guī)則. 在法國(guó)，當(dāng)預(yù)審法官駁回被告人要求釋放的申請(qǐng)后，自由與羈押法官會(huì)在聽取控辯雙方意見的基礎(chǔ)上，決定是否對(duì)犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行審前羈押及延期羈押[11]. 因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)賦予犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人對(duì)羈押必要性審查決定提出申訴的權(quán)利，也即當(dāng)審查主體做出繼續(xù)羈押的決定時(shí)，被羈押人可以提出異議并要求審查機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議. 如果復(fù)議后仍維持原決定，被羈押人可以向上一級(jí)檢察院申請(qǐng)復(fù)核，復(fù)核結(jié)果交由原機(jī)關(guān)執(zhí)行.