趙小姣

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為國(guó)家重點(diǎn)部署的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)已成為其走向高質(zhì)量發(fā)展的阻礙，亟須革新傳統(tǒng)發(fā)展觀以實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新平衡。2016年習(xí)近平總書(shū)記在第一次長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。綠色發(fā)展理念的提出確立了新時(shí)代長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總基調(diào)，這不僅是對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)觀念的矯正，更是對(duì)人與自然關(guān)系的重新思考和定位?！爸挥袑?shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。(1)中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第240頁(yè)。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和深化改革的背景下，如何以法治思維和法治方式對(duì)其予以推進(jìn)和保障，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展亟待破解的難題。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展法治化的必要性

綠色發(fā)展作為發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻改革，“通過(guò)法律進(jìn)行社會(huì)變革是現(xiàn)代世界的一個(gè)基本特點(diǎn)”。(2)[美]勞倫斯 ·M·弗里德曼：《法律制度: 從社會(huì)科學(xué)角度觀察》，李瓊英、林欣譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第61頁(yè)?；诜ㄖ闻c改革的良性互動(dòng)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展要求改革的“變”要依法而動(dòng)，而法治的“定”要及時(shí)確認(rèn)改革成果以適應(yīng)改革需要，做到以法治方式凝聚改革共識(shí)，從而保障法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的適應(yīng)性，保證改革的正確方向，使得改革內(nèi)容經(jīng)過(guò)法治精神的洗禮和程序的陶冶。(3)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來(lái)法治思維的重大變化》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期，第8頁(yè)。當(dāng)前，對(duì)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)只是提出了指導(dǎo)性的原則、方針及方向性的目標(biāo)和任務(wù)，亟須法律的引導(dǎo)和規(guī)范以保障政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)法律制度針對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)發(fā)揮簡(jiǎn)化作用，以有效協(xié)調(diào)處理長(zhǎng)江流域中復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，(4)劉超：《〈長(zhǎng)江法〉制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期。從而形成綠色全責(zé)共享的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。

(一)法治是保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策落實(shí)的必然選擇

為踐行和推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，國(guó)家層面出臺(tái)了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策；地方層面制定了《湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展總體規(guī)劃》《重慶市綠色金融發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》《上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》《浙江省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020年)》《浙江省綠色經(jīng)濟(jì)培育行動(dòng)實(shí)施方案》《江蘇工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》等政策，其不僅為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展指明了方向，而且確定了目標(biāo)和任務(wù)?；谌缟险叩耐苿?dòng)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展已初具雛形、初見(jiàn)成效，并為契合生態(tài)文明建設(shè)及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求不斷向制度化和規(guī)范化深化。然而，基于政策的不穩(wěn)定性和易變性，如上的很多規(guī)劃和意見(jiàn)由于缺乏規(guī)范效力只停留在口頭上，呈現(xiàn)出政策的泛化、碎片化、短視化等問(wèn)題，影響到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)的穩(wěn)定性?？梢?jiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展處于政策推動(dòng)型階段，這種“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)踐先行立法滯后的改革模式之弊端日漸凸顯，甚至引發(fā)打著改革的旗號(hào)理直氣壯地繞開(kāi)法治及沖擊法治的現(xiàn)象。

“以法治來(lái)凝聚改革共識(shí)，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固改革成果”，(5)石佑啟：《我國(guó)行政體制改革法治化研究》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期，第12頁(yè)。這是建設(shè)法治中國(guó)的題中之義，亦是全面深化綠色發(fā)展改革的必然要求。實(shí)踐證明，凡是以立法形式推進(jìn)改革、改革事項(xiàng)于法有據(jù)的，都能比較順利地推行改革措施，比較圓滿(mǎn)地實(shí)現(xiàn)改革意圖，最終取得較好的社會(huì)效果，并為進(jìn)一步改革打下良好基礎(chǔ)。(6)肖鳳城：《良法是善治之前提——縱論推進(jìn)法治與推進(jìn)改革之間的關(guān)系》，《解放軍報(bào)》2014年10月27日，第3版。堅(jiān)持法治，通過(guò)制定明晰各方權(quán)利義務(wù)的行為規(guī)則以解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策落實(shí)中出現(xiàn)的易變性問(wèn)題，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的整體性框架不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的意志和注意力的改變而改變，通過(guò)制度對(duì)行為的規(guī)范和指引作用，使社會(huì)資源配置方式符合綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。(7)陳海嵩：《綠色發(fā)展法治化的基本構(gòu)想》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第23頁(yè)。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展亟待從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)綠色發(fā)展改革進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)，將政策法制化以增強(qiáng)其執(zhí)行力，將改革成果與經(jīng)驗(yàn)以立法的形式對(duì)其承認(rèn)與鞏固，以賦予其規(guī)范效力的方式使其成為可復(fù)制與推廣的制度，從而避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入無(wú)法可依的無(wú)序、易變的狀態(tài)，最終保障生態(tài)長(zhǎng)江建設(shè)和美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

(二)法治是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中利益矛盾的有效舉措

傳統(tǒng)發(fā)展觀下以犧牲環(huán)境保護(hù)為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，表面上看是環(huán)境正義問(wèn)題，究其實(shí)質(zhì)是社會(huì)正義問(wèn)題，即長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、流域支流與干流等不同群體之間的生態(tài)環(huán)境利益分配不均及失衡的問(wèn)題。首先，生態(tài)保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)利益的沖突。長(zhǎng)江中上游地區(qū)存在生態(tài)功能區(qū)域與貧困區(qū)域的重疊，這意味著生態(tài)保護(hù)是貧困地區(qū)的首要任務(wù)，而這將會(huì)構(gòu)成對(duì)貧困地區(qū)獨(dú)立發(fā)展權(quán)的限制，究其根本是對(duì)貧困地區(qū)可得利益的侵害。(8)黃錫生，何江：《論生態(tài)文明建設(shè)與西部扶貧開(kāi)發(fā)的制度對(duì)接——以生態(tài)補(bǔ)償為“接口”的考察》，《學(xué)術(shù)論壇》2017年第1期，第107頁(yè)。第二，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上中下游地區(qū)間生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益競(jìng)爭(zhēng)。每個(gè)地方的理性選擇是尋求地方區(qū)域邊界內(nèi)的利益最大化或治理成本最小化，“一方面要防止區(qū)域內(nèi)利益的外溢，另一方面企圖由其他主體承擔(dān)本區(qū)域的發(fā)展成本?！?9)臧乃康：《多中心理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2006年第5期，第84頁(yè)。長(zhǎng)江上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為會(huì)使中下游地區(qū)受益，中下游會(huì)搭便車(chē)以共享該利益，這種單向性的利益流向會(huì)促使上游區(qū)域不顧生態(tài)環(huán)境以保障自身發(fā)展利益，從而加劇上游區(qū)域生態(tài)功能的退化。第三，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域利益與整體利益的分化。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)資源不止有限且分布不均衡，各個(gè)地區(qū)為實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化而引發(fā)資源配置之爭(zhēng)，這種分化的區(qū)域利益會(huì)造成地方保護(hù)主義盛行、市場(chǎng)分割嚴(yán)重，難以有效發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置，從而損害全社會(huì)的整體利益。(10)李雪嬌、何愛(ài)平：《綠色發(fā)展的制約因素及其路徑拿捏》，《改革》2016年第6期。失衡的利益格局影響了政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、公眾消費(fèi)行為的選擇，出現(xiàn)了唯GDP論英雄的政府政績(jī)考核、漠視環(huán)境污染與生態(tài)破壞的企業(yè)生產(chǎn)行為及公眾消費(fèi)異化的現(xiàn)象。故長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)質(zhì)是如何協(xié)調(diào)與平衡好不同主體的利益訴求。

法的本質(zhì)是對(duì)利益的確認(rèn)、規(guī)范及保障，其以公開(kāi)透明的規(guī)則設(shè)定各個(gè)主體的權(quán)利和義務(wù)，“既有效地記錄下得到承認(rèn)和保障的利益，又忠實(shí)地記錄下遭受拒絕和排斥的利益，以及各種利益所獲得承認(rèn)的限度?！?11)張文顯：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2003年，第371頁(yè)。“法律自身代表著一種公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會(huì)利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質(zhì)，并創(chuàng)造出一個(gè)公平的世界。(12)陸平輝：《利益沖突的法律控制》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第2期，第55頁(yè)。綠色發(fā)展建設(shè)以“系統(tǒng)理性”為邏輯起點(diǎn)，這意味著一切主體的行為應(yīng)以整體生態(tài)系統(tǒng)的良性可持續(xù)循環(huán)為基本出發(fā)點(diǎn)，一切行為訴求應(yīng)統(tǒng)籌兼顧各方面的利益關(guān)系。(13)江必新：《生態(tài)法治元論》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第3期，第7頁(yè)。唯有以法治思維和法治方式破除長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展改革中的利益藩籬，平衡多元主體的利益訴求，方能緩解改革造成的轉(zhuǎn)型陣痛，否則就會(huì)引發(fā)新的矛盾和沖突。法治具有分配正義的功能，通過(guò)嚴(yán)密的制度安排、體制保障與機(jī)制協(xié)調(diào)對(duì)各行為主體形成規(guī)范約束和激勵(lì)設(shè)計(jì)，并以強(qiáng)制力保證他們的行為不至于偏離法治軌道而去侵犯他人行動(dòng)的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展中的利益沖突與訴求得以協(xié)調(diào)與解決，促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，法治化是對(duì)綠色發(fā)展需求的回應(yīng)和呼應(yīng)，其是以和平理性方式化解綠色發(fā)展改革過(guò)程中各種利益沖突的最佳途徑，亦是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。

(三)法治是確保長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展權(quán)責(zé)共享的客觀要求

綠色發(fā)展理念是全體人民在發(fā)展問(wèn)題上的“最大公約數(shù)”之一，綠色發(fā)展全社會(huì)有責(zé)、全社會(huì)共享。(14)吳舜澤、李新、秦昌波：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)厚植綠色發(fā)展優(yōu)勢(shì)的制度設(shè)計(jì)》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第10期，第26頁(yè)。一直以來(lái)，我國(guó)通過(guò)政府主導(dǎo)的行政管理機(jī)制統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)全局，雖然期間逐步轉(zhuǎn)向命令強(qiáng)制與市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合模式，并重視公眾參與的作用，但仍未形成政府—企業(yè)—公眾權(quán)責(zé)共享的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。實(shí)踐證明，基于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)任務(wù)的繁重和生態(tài)保護(hù)能力的孱弱，單靠政府難以促進(jìn)綠色發(fā)展與流域善治，唯有通過(guò)政府、企業(yè)及社會(huì)主體之間的良性互動(dòng)共同應(yīng)對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)與治理問(wèn)題，形成全民合力的共治格局方能因應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。因此，綠色發(fā)展以多元主體的共治為重要前提條件，且多元主體缺一不可：政府應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)者作用，為綠色發(fā)展提供良法支撐和法律制度保障；企業(yè)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)責(zé)發(fā)揮主體作用，在嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)；公眾作為綠色發(fā)展的重要力量，應(yīng)自覺(jué)樹(shù)立綠色生活和消費(fèi)理念，主動(dòng)參與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮其對(duì)政府與企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)流域全民治理、全民監(jiān)督。

法治具有民主性，其“以公開(kāi)透明的規(guī)則確定治理主體能做或不能做的行為邊界，并以廣闊的影響范圍將行為規(guī)則滲透到治理體系的各個(gè)方面，使治理主體能夠?qū)ζ渌黧w的行為做出合理的預(yù)期，這樣就構(gòu)成了治理主體之間相互信任的基礎(chǔ)，進(jìn)而為他們的合作行為提供框架”(15)張賢明、田玉麒：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治意蘊(yùn)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第23頁(yè)。。法治內(nèi)容包含“規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)”，既要將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中以對(duì)其規(guī)范和約束，亦要設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)公眾自覺(jué)參與長(zhǎng)江保護(hù)與修復(fù)建設(shè)，從而保障企業(yè)與社會(huì)公眾的私權(quán)利。此外，法律明確各主體的綠色發(fā)展責(zé)任，通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任制度督促各主體積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，一旦違反義務(wù)規(guī)定應(yīng)被嚴(yán)格追責(zé)與問(wèn)責(zé)，從而保障相關(guān)制度得到普遍遵守和有效實(shí)施?！懊髦堑膱?zhí)政者應(yīng)該尊重和發(fā)揮良性的民間組織的潛力，善于引導(dǎo)公民和社會(huì)組織及自主自治的社會(huì)權(quán)力，協(xié)助政府治理國(guó)家和社會(huì)，實(shí)行國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的共治。”(16)郭道暉：《中國(guó)法治與中國(guó)改革的社會(huì)動(dòng)力》，《太平洋學(xué)報(bào)》2009年第9期，第38頁(yè)?？梢?jiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是政府生態(tài)執(zhí)法、企業(yè)綠色生產(chǎn)和公眾綠色消費(fèi)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，無(wú)論是政府的權(quán)力與責(zé)任，還是企業(yè)與社會(huì)公眾的權(quán)利與義務(wù)都需要法律規(guī)則的明確規(guī)定與授權(quán)，唯有通過(guò)法治保障綠色發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)共享。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展法治化現(xiàn)狀

作為一種治國(guó)方略和方法，法治的題中之義是嚴(yán)格依據(jù)法律治理國(guó)家。較之于“法制”，法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，既包括靜態(tài)的法律，也包括法律制度在社會(huì)生活中的動(dòng)態(tài)運(yùn)行。法治是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的內(nèi)在要求，那么當(dāng)前我國(guó)的法治是否契合建設(shè)綠色長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的要求？具體從立法、執(zhí)法與司法三個(gè)方面展開(kāi)。

(一)立法滯后，綠色發(fā)展尚待法律的確認(rèn)和引導(dǎo)

十八屆四中全會(huì)中明確“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)一些立法開(kāi)始對(duì)綠色發(fā)展有所關(guān)注和回應(yīng)，如《民法通則》中綠色原則的確立到《民法典》(侵權(quán)責(zé)任編)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)和損害救濟(jì)的規(guī)定，《民事訴訟法》中環(huán)境民事公益訴訟的確立及《行政訴訟法》中環(huán)境行政公益訴訟的確立等，都為綠色發(fā)展提供了一定程度的法律依據(jù)。但是，從整體上看，綠色發(fā)展理念在諸多相關(guān)法律中還未體現(xiàn)和確立，立法滯后無(wú)法適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的要求。

一是現(xiàn)行綠色發(fā)展相關(guān)立法滯后。我國(guó)關(guān)涉綠色發(fā)展的立法分散在環(huán)境保護(hù)、自然資源、能源節(jié)能和減排等相關(guān)立法中，如《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《森林法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》等。然而，現(xiàn)行相關(guān)法律無(wú)論是立法目的和原則，還是制度設(shè)計(jì)都是在傳統(tǒng)發(fā)展觀的指導(dǎo)下制定的，尚未體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，針對(duì)綠色發(fā)展中面臨的新問(wèn)題尚未及時(shí)做出內(nèi)容上的調(diào)整與修訂，很大程度上影響著綠色發(fā)展的推進(jìn)與落實(shí)。此外，各單行法仍以污染防治和治理為重點(diǎn)，缺乏從循環(huán)利用的視角考慮污染物的處理問(wèn)題，亟待修訂相應(yīng)法律以改進(jìn)和確立低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展理念。可見(jiàn)，現(xiàn)行立法無(wú)法適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展改革的需求，應(yīng)及時(shí)修訂與完善，避免立法滯后成為綠色發(fā)展推進(jìn)的“絆腳石”。

二是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展專(zhuān)門(mén)立法缺位。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素和整體功能被不同的法律、相互沖突的制度規(guī)則進(jìn)行規(guī)制，權(quán)力設(shè)置出現(xiàn)重復(fù)和空白導(dǎo)致“權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)”和“依法打架”成為國(guó)家治理體系的一種“常態(tài)”，(17)呂忠梅：《尋找長(zhǎng)江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期，第71頁(yè)。無(wú)法保障長(zhǎng)江流域的整體性利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。此外，長(zhǎng)江流域的特性問(wèn)題無(wú)法被一般性的法律制度所涵蓋，現(xiàn)行立法中原則化及操作性不強(qiáng)的規(guī)定難以契合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的需求。2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《長(zhǎng)江保護(hù)法》(18)1993年水利部已將《長(zhǎng)江法》列入5年立法規(guī)劃呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)；2006年長(zhǎng)江水利委員會(huì)正式向水利部提交了《長(zhǎng)江法》立法建議；2015年《長(zhǎng)江法》第四期的條文起草工作已完成；2016年長(zhǎng)江水利委員會(huì)的治江工作安排為推進(jìn)《長(zhǎng)江法》立法進(jìn)程；2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)終將《長(zhǎng)江保護(hù)法》列入類(lèi)立法計(jì)劃，并納入2019年立法工作計(jì)劃，法律名稱(chēng)由“長(zhǎng)江法”走向“長(zhǎng)江保護(hù)法”，表明了長(zhǎng)江立法以“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”為方向的確立。2020年12月《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》已進(jìn)而二次審議程序。列為立法規(guī)劃的一類(lèi)項(xiàng)目，這部被呼吁二十余年的長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)立法終于進(jìn)入立法程序的“快車(chē)道”，其將以法律的方式為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供保障。長(zhǎng)江立法二十余年的呼吁進(jìn)程與其一再難產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)相悖，根源在于立法的方向不明，綠色發(fā)展理念的提出為長(zhǎng)江立法指明了方向——以保護(hù)和修復(fù)為抓手，進(jìn)而為《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法奠定根基。未來(lái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的具體設(shè)計(jì)要契合法定的綠色發(fā)展的改革目標(biāo)，否則“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的流域?qū)ｉT(mén)立法不僅可能成為改革的阻礙，而且有損法律尊嚴(yán)。

(二)執(zhí)法疲軟，綠色發(fā)展缺乏有效的體制保障

十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，嚴(yán)格執(zhí)法。然而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的嚴(yán)峻生態(tài)危機(jī)使得政府執(zhí)法的公信力遭到普遍質(zhì)疑，究其根本是缺乏有效的體制保障，具體而言是執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法體制沖突、執(zhí)法責(zé)任虛位。

首先，執(zhí)法理念滯后。傳統(tǒng)發(fā)展觀采取的是一種“泛經(jīng)濟(jì)理性”的發(fā)展理念，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生利益沖突時(shí)，地方政府的首選項(xiàng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展理念運(yùn)用在環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，使環(huán)境法律制度的執(zhí)行在一定程度上背離了立法初衷。(19)李嵩譽(yù)：《生態(tài)優(yōu)先理念下的環(huán)境法治體系完善》，《中州學(xué)刊》2017年第4期。如以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的思路確定的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的空間準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較低，造成突破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等事件時(shí)有發(fā)生。故地方政府存在生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄的問(wèn)題，這深深影響著綠色發(fā)展中政府執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)，而其會(huì)加劇“公地悲劇”的發(fā)生，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入舉步維艱的困境。

其次，執(zhí)法體制沖突。長(zhǎng)江流域治理的諸多問(wèn)題源于管理體制的碎片化現(xiàn)象，折射出的是“統(tǒng)”與“分”之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，即統(tǒng)得不夠、分得無(wú)序，(20)莊超、許繼軍：《共抓長(zhǎng)江大保護(hù)的問(wèn)題立場(chǎng)》，《水利發(fā)展研究》2018年第11期，第29頁(yè)。這與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展要求的流域綜合生態(tài)系統(tǒng)之間存在矛盾。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)國(guó)家層面，“九龍治水”的分割性部門(mén)管理不僅造成環(huán)境監(jiān)管效率低下，而且使長(zhǎng)江流域治理很難“超越部門(mén)利益考量，形成全流域尺度上的戰(zhàn)略決策”(21)世界自然基金會(huì)：《河流管理創(chuàng)新理念與案例》，北京：科學(xué)出版社，2007年，第57頁(yè)。。為破解行政職能碎片化的難題，我國(guó)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一了原來(lái)分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)，新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，但目前九龍治水部門(mén)的職能統(tǒng)籌尚未落實(shí)到位，仍是制約長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的重要難題。(2)地方層面，囿于行政區(qū)劃剛性約束和地方利益支配的“碎片化”治理體制導(dǎo)致長(zhǎng)江流域所涉地方政府在生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上陷入了“集體行動(dòng)的困境”，這種尚未打破以自身利益為導(dǎo)向的行政區(qū)劃管理造成的地方間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)與零和博弈是當(dāng)前制約綠色發(fā)展的重要問(wèn)題。(22)李奇?zhèn)ィ骸稄目茖庸芾淼焦餐w治理：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域綜合管理的模式轉(zhuǎn)換與法制保障》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期，第61頁(yè)。以行政區(qū)域?yàn)檫吔绲墓芾眢w制與綠色發(fā)展要求的流域綜合生態(tài)系統(tǒng)之間存在矛盾，這既是流域治理效果不顯著的主要原因，也是各地政府之間上演“以鄰為壑”話(huà)劇的制度根源。(3)流域?qū)用妫L(zhǎng)江流域綜合管理機(jī)構(gòu)缺位。長(zhǎng)江流域公共事務(wù)的跨域特征需要一個(gè)具有綜合協(xié)調(diào)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)以保證有充分的行政控制力和協(xié)調(diào)權(quán)威促進(jìn)地方政府在跨域環(huán)境事務(wù)上的合作。(23)胡佳：《區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作研究》，北京：人民出版社，2015年，第16頁(yè)。但長(zhǎng)江水利委員會(huì)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，在流域綜合管理的統(tǒng)籌方面權(quán)威性不夠，不僅難以破解“集體行動(dòng)的困境”，而且使得長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)不夠全面。

最后，執(zhí)法責(zé)任虛位。實(shí)證研究表明，地方官員因晉升競(jìng)爭(zhēng)所致的政績(jī)?cè)V求依然是阻礙區(qū)域綠色發(fā)展的重要因素。(24)賀曉宇、韓保江：《政績(jī)?cè)V求與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市綠色發(fā)展的關(guān)聯(lián)性》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第39頁(yè)。生態(tài)環(huán)境事故頻發(fā)看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)則根源在當(dāng)?shù)卣?，在地方保護(hù)主義，在政府不作為。地方政府囿于經(jīng)濟(jì)利益的支配往往會(huì)視而不見(jiàn)企業(yè)的環(huán)境違法行為，更甚者還會(huì)出現(xiàn)政企達(dá)成“貓鼠合謀”的游戲。在大開(kāi)發(fā)競(jìng)賽發(fā)展模式的影響下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府往往會(huì)忽略資源環(huán)境承載力以盲目引進(jìn)企業(yè)項(xiàng)目，許多開(kāi)發(fā)區(qū)是違反規(guī)定越權(quán)批建的，許多污染項(xiàng)目都是在地方政府的保護(hù)傘下才得以出籠的，(25)易重華：《中國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第61-63頁(yè)。這種地方政府充當(dāng)“保護(hù)傘”的行為造成大量環(huán)境違法行為出現(xiàn)“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現(xiàn)象。此外，即使政府監(jiān)管企業(yè)的污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，主要以行政罰款為執(zhí)法手段，較少關(guān)注污染的消除和生態(tài)的修復(fù)，但是行政處罰的額度受法律限定，即使“頂破天”也無(wú)法為生態(tài)環(huán)境損害提供充分的救濟(jì)。故有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的執(zhí)法體制給了企業(yè)怠于遵守法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的環(huán)境違法行為的空間，以至于長(zhǎng)江流域出現(xiàn)污染越治理越嚴(yán)重的怪相。質(zhì)言之，正是由于地方政府漠視、被動(dòng)的“軟約束”使得執(zhí)法責(zé)任虛位，無(wú)法為綠色發(fā)展提供有效的保障。

(三)司法薄弱，綠色發(fā)展尚未筑起有力屏障

作為社會(huì)公平正義的最后防線(xiàn)，司法是對(duì)各種法律上利益進(jìn)行衡量和確認(rèn)的判斷權(quán)力。利益矛盾是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的主要阻力，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一必須從調(diào)整利益格局入手，故綠色發(fā)展需發(fā)揮司法力量對(duì)不同層次和類(lèi)型的合法及正當(dāng)?shù)睦嬖V求進(jìn)行排序和取舍。(26)張璐：《環(huán)境法學(xué)的法學(xué)消減與增進(jìn)》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期，第162頁(yè)。為此，最高人民法院2017—2020年先后發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保護(hù)的意見(jiàn)》《長(zhǎng)江流域環(huán)境資源審判十大典型案例》《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》《人民法院環(huán)境資源審判保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例》《關(guān)于為長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》等；司法部2018年發(fā)布《關(guān)于全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在確立節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、修復(fù)優(yōu)先的綠色司法理念，并形成落實(shí)綠色司法理念的具體規(guī)則以保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展?？傮w上來(lái)講，環(huán)境司法的推進(jìn)蹄疾步穩(wěn)、成效明顯，但與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法治需求相比，在司法體制、司法與行政銜接等方面還存在很大差距，亟待彌補(bǔ)司法短板以保障綠色發(fā)展。

首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“九龍治水”的司法體制。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)污染發(fā)生地與損害結(jié)果發(fā)生地不一致的跨區(qū)域環(huán)境污染案件，為解決跨行政區(qū)域的管轄權(quán)，我國(guó)最高人民法院成立了跨區(qū)域的巡回法庭，但是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境資源類(lèi)案件分割由四個(gè)巡回法庭管轄，且該巡回法庭的受理案件范圍僅限于應(yīng)由最高人民法院審理的案件。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各地方也在探索跨區(qū)域的環(huán)境資源類(lèi)案件的管轄問(wèn)題，如江蘇以生態(tài)功能區(qū)為單位在全省范圍內(nèi)設(shè)立9個(gè)環(huán)境資源法庭以集中管轄全省范圍內(nèi)環(huán)境資源案件，同時(shí)設(shè)立南京環(huán)境資源法庭以集中管轄上訴的環(huán)境資源的二審案件。但是跨省區(qū)域管轄的銜接與協(xié)調(diào)不足，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的司法保護(hù)仍處于“九龍治水”的各自為政情況，亟待實(shí)行集中管轄以打破司法桎梏。

其次，綠色司法的案件范圍較窄。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的司法保護(hù)應(yīng)全面而系統(tǒng)，不論是傳統(tǒng)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，還是環(huán)境資源糾紛，都應(yīng)貫徹綠色司法理念。目前關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的司法保障主要集中于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的案件，而對(duì)于合同糾紛、能源糾紛、關(guān)涉航道與河道、沿江風(fēng)景名勝和自然人文景觀資源及流域蓄洪區(qū)的開(kāi)發(fā)利用與建設(shè)保護(hù)等案件中綠色發(fā)展理念的運(yùn)用有待拓寬與落實(shí)。

最后，環(huán)境司法與行政執(zhí)法銜接不暢。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)峻的事實(shí)表明，環(huán)境行政與環(huán)境司法并未發(fā)揮其應(yīng)有的功效以推進(jìn)綠色發(fā)展，表現(xiàn)為：一是環(huán)境行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)關(guān)于涉嫌犯罪案件的移送不暢，存在關(guān)于資源和生態(tài)破壞、環(huán)境污染等違法事件有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象，使得刑事司法未充分發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效作用；(27)曾粵興、周兆進(jìn)：《論環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，《青海社會(huì)科學(xué)》2015年第1期，第100頁(yè)。二是環(huán)境公益訴訟案件中生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估、鑒定及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的驗(yàn)收等需借助于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，由于法院與行政機(jī)關(guān)的銜接不足使得對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的監(jiān)督不到位，存在判決難以落實(shí)的難題；(28)張燕雪丹、周珂：《環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基本模式及主要障礙》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。三是環(huán)境行政機(jī)關(guān)存在不依法履職或行政不作為等現(xiàn)象，需發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用以督促其積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法履職的訴前通知及提起行政公益訴訟的適用率較低，監(jiān)督職能有待加強(qiáng)。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法治化路徑

中共十八屆四中全會(huì)首次提出依法治國(guó)的“新十六字方針”——科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更加突出立法環(huán)節(jié)的科學(xué)性，執(zhí)法環(huán)節(jié)的嚴(yán)格性，司法環(huán)節(jié)的公正性和守法環(huán)節(jié)的普遍性。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法治化，必須貫穿于立法、執(zhí)法、司法及守法的每一個(gè)環(huán)節(jié)。每一個(gè)環(huán)節(jié)都聯(lián)系緊密，缺一不可，其中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)短板便可能影響綠色發(fā)展法治化的系統(tǒng)性和整體性效果。

(一)科學(xué)立法是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的基本前提

“立法是改革的重要條件，沒(méi)有立法，改革就有可能缺乏制度保障和應(yīng)有的動(dòng)力，改革的經(jīng)驗(yàn)、成果就難以得到鞏固和確認(rèn)，改革的實(shí)踐就可能陷入無(wú)所適從甚至胡作非為的境地?！?29)劉松山：《當(dāng)代中國(guó)處理立法與改革關(guān)系的策略》，《法學(xué)》2014年第1期，第75頁(yè)。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)從立法理念更新和法律制度體系的塑造出發(fā)，通過(guò)科學(xué)立法確保良法之治，從而推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展由圖景走向法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的科學(xué)立法應(yīng)從資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行全局性考量，以生態(tài)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式的整體布局為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行生態(tài)評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果，統(tǒng)籌考慮法律的立、改、廢。(30)呂忠梅：《生態(tài)文明建設(shè)的法治思考》，《法學(xué)雜志》2014年第5期，第18頁(yè)。

第一，以綠色發(fā)展理念修訂和完善相關(guān)立法，形成協(xié)同作用的綠色發(fā)展法律體系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展是關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源開(kāi)發(fā)及生態(tài)保護(hù)等方面，其要求是全局性和系統(tǒng)性的，那么綠色發(fā)展并非依賴(lài)于環(huán)境法一個(gè)法律部門(mén)，而是需要所有法律部門(mén)共同參與應(yīng)對(duì)。因此，應(yīng)全面審查現(xiàn)有與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，梳理法律法規(guī)中與綠色發(fā)展理念相悖的內(nèi)容，并以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。一是將綠色發(fā)展理念植入傳統(tǒng)法律部門(mén)，對(duì)其進(jìn)行綠色化改造，如科學(xué)推進(jìn)民商法領(lǐng)域中合同與技術(shù)產(chǎn)權(quán)的綠色化；經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域?qū)G色信貸、綠色保險(xiǎn)、碳交易等問(wèn)題做出回應(yīng)；行政法對(duì)生態(tài)型政府、綠色采購(gòu)等問(wèn)題做出回應(yīng)。二是梳理和評(píng)估環(huán)保法領(lǐng)域未體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的法律，漸進(jìn)式修訂相關(guān)法律，以使生態(tài)優(yōu)先、低碳、循環(huán)利用等理念融入制度設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)法律部門(mén)的綠色化改造和環(huán)境法部門(mén)的綠色化完善有助于克服各法律部門(mén)面對(duì)“綠色發(fā)展”認(rèn)知上的分歧，形成協(xié)同作用的綠色發(fā)展法律體系，從而加強(qiáng)立法對(duì)綠色發(fā)展的規(guī)范性效力。

第二，推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法制化。2019年12月，《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》首次公開(kāi)征求意見(jiàn)，其內(nèi)容具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是立法的基本定位是流域法與綜合法，這是對(duì)法諺“一條河流一部法律”的遵循，旨在通過(guò)頂層設(shè)計(jì)突破利益藩籬的束縛，還原長(zhǎng)江流域作為綜合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行管理的思維，進(jìn)而真正保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。二是立法按照長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行邏輯展開(kāi)，不僅對(duì)流域資源的合理開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行整體性考慮，而且綜合調(diào)整流域與區(qū)域的關(guān)系。三是改變了單一的水事立法模式，注重從空間化和流域化方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，較好體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀。目前，《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》已進(jìn)入二次審議程序，較之于草案一審稿做出了新的修改，主要為以下幾方面：一是立法目的中增加了“保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”，更加明確與突出體現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的立法理念。二是明確國(guó)務(wù)院建立具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)還明確國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府等各方在協(xié)調(diào)機(jī)制中的職責(zé)分工。這樣的設(shè)計(jì)突出了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工有序”的保護(hù)特點(diǎn)。三是建立發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專(zhuān)項(xiàng)和區(qū)域規(guī)劃為支撐的長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系，同時(shí)還明確長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，旨在“科學(xué)統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、干支流生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展”。

但是當(dāng)前的草案與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶所承載的綠色發(fā)展的改革目標(biāo)還有一段距離，在流域特征及系統(tǒng)性方面存在諸多不足。作為保障綠色發(fā)展的專(zhuān)門(mén)立法，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)重點(diǎn)考量如下幾方面：一是立法應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)整體性為根本遵循。在長(zhǎng)江保護(hù)立法中注重從層級(jí)、內(nèi)容、空間、性質(zhì)四個(gè)維度，注意通過(guò)識(shí)別長(zhǎng)江流域的生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)關(guān)系、法律關(guān)系特殊性以確定事權(quán)的“范圍”，進(jìn)而在政府間進(jìn)行事權(quán)配置。(31)呂忠梅：《建立“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第10期，第8頁(yè)。二是聚焦于長(zhǎng)江的流域特性進(jìn)行制度化安排。立法的基本追求是設(shè)計(jì)“管用和好用”的制度，要切實(shí)解決長(zhǎng)江流域面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)從流域的“點(diǎn)”“線(xiàn)”“面”各個(gè)方面入手，設(shè)計(jì)符合長(zhǎng)江流域特性的專(zhuān)門(mén)法律制度。三是注重長(zhǎng)江流域的空間性。將“長(zhǎng)江流域”視為一個(gè)有邊界范圍的空間，調(diào)整人類(lèi)在針對(duì)空間的改造、利用、占有和支配過(guò)程中建立起來(lái)的社會(huì)關(guān)系，建立符合長(zhǎng)江流域生態(tài)規(guī)律的法律制度體系。(32)呂忠梅：《關(guān)于制定〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉的法理思考》，《東方法學(xué)》2020年第2期，第84頁(yè)。例如，立法應(yīng)當(dāng)識(shí)別長(zhǎng)江流域生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)塊，創(chuàng)設(shè)以生態(tài)空間單元為載體的自然保護(hù)地及國(guó)家公園制度，更有效地保護(hù)長(zhǎng)江流域各類(lèi)特殊的生態(tài)空間。(33)柯堅(jiān)、琪若娜：《“長(zhǎng)江保護(hù)”的客體識(shí)別——從環(huán)境要素保護(hù)到生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的立法功能遞進(jìn)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第8頁(yè)。四是將環(huán)境硬約束轉(zhuǎn)化為對(duì)政府、企業(yè)、公民等建設(shè)主體的約束，轉(zhuǎn)化為對(duì)規(guī)劃、安排建設(shè)項(xiàng)目和協(xié)調(diào)建設(shè)主體間關(guān)系的機(jī)構(gòu)、部門(mén)等發(fā)展參與者的約束。(34)徐祥民：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，《法學(xué)》2017年第6期。在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注重激勵(lì)思維設(shè)定“柔性”規(guī)則以著眼于各主體生態(tài)利益的確認(rèn)與保障，以生態(tài)保護(hù)為發(fā)展動(dòng)力設(shè)定有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施促使企業(yè)綠色生產(chǎn)、社會(huì)公眾綠色消費(fèi)，從而不斷培育自然資本并實(shí)現(xiàn)綠色增值。

(二)嚴(yán)格執(zhí)法是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施。無(wú)論是中央政府還是地方政府必須“嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象”(35)《習(xí)近平在十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年5月28日。。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展必須破解執(zhí)法疲軟的難題，改變碎片化、分割化的執(zhí)法困擾，建立以流域?yàn)楹诵牡膱?zhí)法體制，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。

第一，重塑以流域?yàn)楹诵牡膱?zhí)法體制，確保政府部門(mén)依法行政。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)大部制改革與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的背景下，《長(zhǎng)江保護(hù)法》亟須重塑以流域?yàn)楹诵牡木C合管理體制，實(shí)現(xiàn)“縱向到底”和“橫向到邊”的利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。具體構(gòu)想如下：一是改革長(zhǎng)江水利委員會(huì)為具有決策、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能的長(zhǎng)江流域委員會(huì)。長(zhǎng)江流域委員會(huì)應(yīng)是流域綜合管理機(jī)構(gòu)，理論上講不應(yīng)隸屬于國(guó)務(wù)院的某個(gè)部門(mén)，而應(yīng)直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。(36)王宏巍、王樹(shù)義：《〈長(zhǎng)江法〉的構(gòu)建與流域管理體制改革》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期，第63頁(yè)。二是協(xié)調(diào)好長(zhǎng)江流域委員會(huì)與地方政府間的關(guān)系。長(zhǎng)江流域委員會(huì)應(yīng)以流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性為立足點(diǎn)，重點(diǎn)處理長(zhǎng)江流域管理中具有全局性、跨域的地方政府間難以協(xié)調(diào)與平衡的流域事務(wù)；同時(shí)在堅(jiān)持流域綜合管理的原則下，地方政府能解決的事務(wù)長(zhǎng)江流域委員會(huì)可不管或少管。三是進(jìn)一步推進(jìn)“九龍治水”部門(mén)職能統(tǒng)籌。一方面，應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管分開(kāi)的體制合理設(shè)置自然資源部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的職責(zé)邊界，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉與重疊，另一方面，在厘清自然資源部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)彼此間的協(xié)作，促使各部門(mén)發(fā)揮好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的“決策者”“執(zhí)行者”及“監(jiān)督者”的角色。

第二，加強(qiáng)地方政府執(zhí)法，確保管好、管到位。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展要求的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)優(yōu)先依賴(lài)于政府嚴(yán)格執(zhí)法的硬約束，以強(qiáng)化違法者的責(zé)任。一是明確紅線(xiàn)制度(37)三線(xiàn)是指生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)。生態(tài)功能紅線(xiàn)是指對(duì)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間；環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)是指為維護(hù)人居環(huán)境與人體健康的基本需要，必須嚴(yán)格執(zhí)行的最低環(huán)境管理限值；資源利用紅線(xiàn)是指為促進(jìn)資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源安全利用和高效利用的最高或最低要求。參見(jiàn)《紅線(xiàn)是實(shí)線(xiàn)關(guān)鍵在執(zhí)行——解讀〈國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)—生態(tài)功能基線(xiàn)劃定技術(shù)指南(試行)〉》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年1月28日第6版。，通過(guò)建立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的規(guī)矩以矯正破壞性的、不可持續(xù)的、無(wú)序的負(fù)外部性的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，在發(fā)生突破生態(tài)紅線(xiàn)的情形之時(shí)實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決。(38)王樹(shù)義、周迪：《生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2014年第2期，第122頁(yè)。即劃定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類(lèi)主體功能區(qū)劃的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，對(duì)于突破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的區(qū)域，應(yīng)及時(shí)限制或暫停新建項(xiàng)目的審批，管好“空間準(zhǔn)入”以確保生態(tài)優(yōu)先的定位；以資源利用上線(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)編制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，優(yōu)化“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入”以確保發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；以環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)污染物排放量、強(qiáng)度、濃度等方面的管控，限制“環(huán)境準(zhǔn)入”以確保環(huán)境承載力的剛性約束。(39)黃磊、吳傳清：《用好“負(fù)面清單”促長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年第4月19日第15版。二是完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。為最大程度上避免資源配置效率低下與資源產(chǎn)權(quán)劃分不清造成的濫用和開(kāi)發(fā)，應(yīng)明確界定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，劃清邊界，并進(jìn)行確權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上，制定好自然資源產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利清單，規(guī)定好自然資源主體權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范，處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)及管理權(quán)之間的關(guān)系。(40)秦書(shū)生、晉曉曉：《我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的路徑探析》，《中州學(xué)刊》2016年第5期，第98頁(yè)。建議未來(lái)成立長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)以統(tǒng)一行使流域范圍內(nèi)自然資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)。三是拓寬生態(tài)損害責(zé)任人范圍。為長(zhǎng)江流域污染或生態(tài)破壞責(zé)任者提供貸款的金融機(jī)構(gòu)、對(duì)其控股或者參股的單位和個(gè)人、向其提供投資保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)等，應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)連帶責(zé)任。通過(guò)責(zé)任人擴(kuò)展的規(guī)定，有利于貸款人、母公司及投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立綠色投資和保險(xiǎn)制度，促使其在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范。四是健全環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度。應(yīng)將企業(yè)環(huán)境信用納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，對(duì)于環(huán)境違法企業(yè)應(yīng)列入“黑名單”并向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)在行政許可、公共采購(gòu)、金融支持等方面對(duì)其予以限制。

第三，完善地方政府的綠色善治行為，確保放權(quán)放到位。政府是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)者和引導(dǎo)者，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為發(fā)展動(dòng)力設(shè)定有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施促使企業(yè)綠色生產(chǎn)。(1)發(fā)展綠色金融。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)展低碳、循環(huán)和綠色產(chǎn)業(yè)的企業(yè)實(shí)行貸款優(yōu)先或信貸傾斜支持，同時(shí)，籌劃建設(shè)長(zhǎng)江流域生態(tài)發(fā)展銀行，并鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)拓寬融資渠道，如發(fā)行股票、債券、彩票等。(2)發(fā)展綠色稅收。完善與綠色發(fā)展相關(guān)的增值稅、所得稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅等稅種在低碳、循環(huán)和綠色產(chǎn)業(yè)及綠色產(chǎn)品方面的稅收減免政策，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)、社會(huì)公眾綠色消費(fèi)。(3)規(guī)范第三方環(huán)境治理市場(chǎng)。通過(guò)創(chuàng)造公平、良好的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)確定具有資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、信用體系等條件的第三方企業(yè)，促使第三方企業(yè)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)技術(shù)更加專(zhuān)業(yè)化。(4)推廣自愿性環(huán)境協(xié)議。根據(jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)劃的要求，針對(duì)不同的企業(yè)、不同的污染源設(shè)定不同的環(huán)境目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)賦予企業(yè)充分的發(fā)言權(quán)以參與協(xié)議的談判與制定，在政府與企業(yè)理性協(xié)商下制定的環(huán)境協(xié)議才能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。(41)王樹(shù)義、趙小姣：《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第8期，第36頁(yè)。

第四，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，督促政府盡職盡責(zé)。為確保政府及黨政干部嚴(yán)格依法行政、切實(shí)履行職責(zé)，有必要對(duì)其執(zhí)行最嚴(yán)格的監(jiān)督與考核機(jī)制。一是要調(diào)動(dòng)政府及黨政干部推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展改革的積極性和主動(dòng)性，必須發(fā)揮政績(jī)考核的正面引導(dǎo)和反面督促功能，應(yīng)將資源消耗、環(huán)境污染、生態(tài)損害等情況作為考核評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)決策的綠色化和生態(tài)化，并將綠色政績(jī)作為中央獎(jiǎng)勵(lì)地方政府財(cái)政和晉升地方官員的重要參考依據(jù)。二是加強(qiáng)環(huán)保督察，確保因無(wú)視綠色生態(tài)換取政績(jī)、消極履職、失職瀆職等政府行為造成嚴(yán)重生態(tài)后果的領(lǐng)導(dǎo)干部被嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，以提升黨和政府的公信力。環(huán)保督查要堅(jiān)決杜絕走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，嚴(yán)格檢查和處罰在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)“黨政同責(zé)”。三是建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任制，既要負(fù)責(zé)任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害事故，也要進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這樣極具威懾力的責(zé)任追責(zé)能督促領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行綠色發(fā)展責(zé)任。

(三)公正司法是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的重要保障

2020年9月，最高人民法院發(fā)布了我國(guó)首部關(guān)于流域司法保護(hù)的白皮書(shū)——《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)狀況》白皮書(shū)，表明近5年來(lái)司法屏障對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮的守護(hù)作用。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)加大長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度，通過(guò)司法機(jī)關(guān)公正司法以保障“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”為導(dǎo)向的綠色長(zhǎng)江的實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶走向高質(zhì)量發(fā)展道路。

第一，全面更新司法理念，充分發(fā)揮司法職能。綠色司法理念的踐行落腳于司法人員的職能活動(dòng)，故有必要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)等途徑提升司法人員的職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)能力促使其將節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)修復(fù)的理念貫徹到司法的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括刑事、民事及行政環(huán)境案件的事實(shí)認(rèn)定、審判、執(zhí)行及裁判文書(shū)中。一是將綠色司法理念融入傳統(tǒng)案件中，在資源能源合同糾紛、流域蓄洪區(qū)的開(kāi)發(fā)利用與建設(shè)保護(hù)等案件中注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的利益考量，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人向資源的合理開(kāi)發(fā)利用及生態(tài)保護(hù)的方向解決糾紛，有助于維護(hù)生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的統(tǒng)一。司法實(shí)踐中，對(duì)于土地租賃(轉(zhuǎn)租)合同(42)參見(jiàn)富啟建材有限公司訴姚友剛等確認(rèn)合同無(wú)效案，基于強(qiáng)調(diào)灘涂的通航生態(tài)功能和水域岸線(xiàn)生態(tài)功能，不得隨意占用更不能用于破壞生態(tài)和污染環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，認(rèn)定富啟公司與姚友剛簽訂的農(nóng)村集體土地租賃(轉(zhuǎn)租)合同無(wú)效，并要求姚友剛返還富啟公司租金80萬(wàn)元。、礦產(chǎn)資源勘探合同(43)參見(jiàn)最高人民法院發(fā)布的典型案例“新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業(yè)有限公司特殊區(qū)域合作勘查合同糾紛”中，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)勘探和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源是違法自然保護(hù)區(qū)條例禁止性規(guī)定的，基于保護(hù)環(huán)境公共利益認(rèn)定合同無(wú)效。等資源合同案件，法院在準(zhǔn)確認(rèn)定合同性質(zhì)、效力及履行時(shí)不僅遵循傳統(tǒng)合同糾紛裁判規(guī)則，亦注重資源利用和生態(tài)保護(hù)的考量，確立了資源合同案件審理必須統(tǒng)籌考量私益保護(hù)與公益保護(hù)的裁判規(guī)則。(44)呂忠梅、劉長(zhǎng)興：《環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化與專(zhuān)業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展: 2017-2018年度觀察》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2019 年第2期，第26頁(yè)。二是結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類(lèi)主體功能區(qū)的不同定位，確定不同的處理思路。處理重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的環(huán)境資源案件時(shí)，應(yīng)在加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上更多地考慮利用生態(tài)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要；處理限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的環(huán)境資源案件時(shí)，應(yīng)將“三線(xiàn)”作為裁判考量的重要因素(45)參見(jiàn)王旭光庭長(zhǎng)在中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)2019年年會(huì)上的發(fā)言。，對(duì)其實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施。三是司法機(jī)關(guān)發(fā)揮能動(dòng)性創(chuàng)設(shè)出補(bǔ)植復(fù)綠、以魚(yú)養(yǎng)魚(yú)、增殖放流、土地復(fù)墾等恢復(fù)性措施，以契合罪犯罰當(dāng)其罪的同時(shí)關(guān)照生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的無(wú)害的正義。

第二，設(shè)立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境法院，實(shí)現(xiàn)流域集中管轄。囿于長(zhǎng)江流域環(huán)境資源案件的生態(tài)屬性與區(qū)域分割的困境，亟待打破長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法保護(hù)“九龍治水”的司法體制，設(shè)立跨區(qū)域的專(zhuān)門(mén)法院以統(tǒng)一發(fā)揮司法保護(hù)職能作用。如甘肅調(diào)整林區(qū)法院的設(shè)置和管轄范圍，其中祁連山林區(qū)法院集中管轄甘肅祁連山五個(gè)自然保護(hù)區(qū)的案件。借正在推進(jìn)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法契機(jī)，應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境法院集中統(tǒng)一行使長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源類(lèi)案件的管轄權(quán)，以確保關(guān)涉長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展法律法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)資源保護(hù)、污染治理、生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)跨行政區(qū)劃環(huán)境資源案件的全覆蓋。通過(guò)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境法院的設(shè)立理順長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的司法保護(hù)體制，實(shí)行集中管轄以提升綠色司法專(zhuān)門(mén)化水平，切實(shí)維護(hù)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的“共抓大保護(hù)”目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)推行江蘇全省跨區(qū)環(huán)境資源案件的做法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省(市)內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境資源案件的集中管轄和歸口管理。

第三，完善環(huán)境公益訴訟制度，依法保護(hù)環(huán)境公共利益。無(wú)論是社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，還是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，或是政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，都是通過(guò)環(huán)境司法落實(shí)企業(yè)生態(tài)損害責(zé)任的有效措施。因此，法院應(yīng)積極發(fā)揮環(huán)境公益訴訟機(jī)制對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和救濟(jì)功能，以適應(yīng)綠色發(fā)展的“人與自然和諧共生”的要求。未來(lái)應(yīng)依循“預(yù)防(環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防訴訟)+填補(bǔ)(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)+監(jiān)督(檢察公益訴訟)”三位一體的環(huán)境公共利益司法多元程序。(46)周勇飛、高利紅：《多元程序進(jìn)路下環(huán)境公共利益司法體系的整合與型構(gòu)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第23頁(yè)。具體而言：一是將具有社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為納入公益訴訟范圍，踐行預(yù)防優(yōu)先的生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則。例如目前正在審理中的云南涉及棲息地生物多樣性保護(hù)的“綠紅雀”案就是具有預(yù)防性的環(huán)境民事公益訴訟。二是明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式，發(fā)揮其填補(bǔ)損害的核心功能，以確保長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)到位。三是應(yīng)賦予環(huán)保組織提起行政公益訴訟的主體資格，發(fā)揮其公眾參與作用以督促政府勤勉執(zhí)法進(jìn)而預(yù)防違法行為的發(fā)生。環(huán)保組織作為環(huán)境行政公益訴訟的主體資格是時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，更是環(huán)境法治完善的需求。

第四，加強(qiáng)環(huán)境司法和行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)，保障司法資源合理配置。基于從整體觀和全局觀構(gòu)建法治的系統(tǒng)性運(yùn)行要求，有必要促使分而治之的環(huán)境行政與環(huán)境司法之間形成有效合力與制衡，發(fā)揮行政與司法機(jī)關(guān)各自?xún)?yōu)勢(shì)，克服彼此獨(dú)立運(yùn)行的片面化，從而提升綠色發(fā)展的法治效果。然而，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶跨省域的現(xiàn)實(shí)要求加強(qiáng)環(huán)境司法和行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)：一是行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)。建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議制度，完善案件信息共享平臺(tái)建設(shè)，設(shè)置案件移送的配套保障措施，實(shí)現(xiàn)案情通報(bào)、案件移交、聯(lián)合辦案等無(wú)縫銜接，通過(guò)最嚴(yán)密的法治打擊環(huán)境違法犯罪行為并倒逼綠色發(fā)展。二是行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)。通過(guò)完善環(huán)境瀆職犯罪案件的啟動(dòng)制度、環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督制度及環(huán)境行政公益訴訟制度等發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，(47)郭武：《論環(huán)境行政與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)的中國(guó)模式》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期，第190頁(yè)。督促行政機(jī)關(guān)積極履行保護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。三是行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的環(huán)境資源非訴行政執(zhí)行案件，審判機(jī)關(guān)依法審查符合法定條件的應(yīng)及時(shí)做出強(qiáng)制執(zhí)行裁定，從而支持行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)。(48)《為生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供有力司法保障》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年3月15日第9版。此外，無(wú)論是環(huán)境刑事案件還是環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定及修復(fù)方案的驗(yàn)收與評(píng)估等，應(yīng)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，既能避免司法資源的浪費(fèi)，又能保障長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)到位。

(四)全民守法是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)?！?49)[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第22頁(yè)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的推進(jìn)，不僅需要國(guó)家層面的法律確認(rèn)和引導(dǎo)，更需要每個(gè)公民自覺(jué)崇法、敬法、守法，唯有法律得到公民的普遍遵守，才能真正形成法治秩序。因此，綠色發(fā)展人人有責(zé)，每個(gè)公民應(yīng)以主人翁的態(tài)度在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)過(guò)程中實(shí)踐公民角色，踐行低碳生活、綠色消費(fèi)，方能將“綠色金腰帶”和“美麗中國(guó)”變成現(xiàn)實(shí)。

第一，加強(qiáng)綠色法治文化建設(shè)，奠定生態(tài)文明法治的社會(huì)基礎(chǔ)。推進(jìn)綠色發(fā)展人人有責(zé)，激發(fā)公眾內(nèi)心的環(huán)保自律性是首要前提。(50)張華、豐超、時(shí)如義：《綠色發(fā)展:政府與公眾力量》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第11期，第27頁(yè)。因此，加強(qiáng)綠色法治文化建設(shè)勢(shì)在必行。培育依法維護(hù)環(huán)境權(quán)利，自覺(jué)履行生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的現(xiàn)代公民意識(shí)，促進(jìn)每個(gè)公民形成資源節(jié)約、綠色出行與消費(fèi)的生活方式，形成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)綠色權(quán)責(zé)共享的生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化，這是生態(tài)文明法治走向成熟的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)要使公眾認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性及對(duì)環(huán)保組織的認(rèn)同性，鼓勵(lì)其以負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)待綠色發(fā)展進(jìn)程中自己的角色。

第二，推進(jìn)社會(huì)公眾綠色消費(fèi)，倒逼企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。綠色發(fā)展改革應(yīng)推進(jìn)社會(huì)公眾綠色消費(fèi)以加大對(duì)綠色產(chǎn)品的需求，通過(guò)末端消費(fèi)來(lái)拉動(dòng)前端產(chǎn)業(yè)升級(jí)，當(dāng)公眾以購(gòu)買(mǎi)綠色產(chǎn)品為時(shí)尚，企業(yè)將會(huì)積極對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造，向有利于生態(tài)保護(hù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向綠色可持續(xù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從而促使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展的道路上不斷前進(jìn)。

第三，完善公眾參與機(jī)制，促使決策的科學(xué)化和民主化。“以知情權(quán)為基礎(chǔ)的公眾參與，既可以遏制環(huán)境違法與環(huán)境執(zhí)法中的“權(quán)力尋租”行為，也助于促進(jìn)環(huán)保決策的科學(xué)、民主化?！?51)張緊跟、莊文嘉：《從行政性治理到多元共治：當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型思考》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2008年第6期，第97頁(yè)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法治化，應(yīng)借《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法完善環(huán)境信息公開(kāi)，落實(shí)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)及權(quán)利損害救濟(jì)權(quán)，并設(shè)計(jì)規(guī)范的程序保障社會(huì)公眾能夠通過(guò)暢通的渠道實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位地參與綠色發(fā)展決策的制定、實(shí)施等。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)環(huán)節(jié)：(1)長(zhǎng)江流域委員會(huì)的組成應(yīng)吸納專(zhuān)家、社會(huì)組織的參與，保證社會(huì)力量監(jiān)督作用的發(fā)揮。(2)關(guān)涉長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)等立法決策，應(yīng)通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)、聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，不僅實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益表達(dá)權(quán)，亦有利于“把相關(guān)的實(shí)施問(wèn)題提前到立法研究環(huán)節(jié)加以考慮，并做出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施安排與制度設(shè)計(jì)?！?52)劉衛(wèi)先：《以立法為中心的環(huán)境法學(xué)研究及其轉(zhuǎn)向》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期，第29頁(yè)。(3)利用新聞媒體或長(zhǎng)江流域委員會(huì)的網(wǎng)站或公報(bào)的方式定期向公眾發(fā)布長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展決策的實(shí)施情況，保證社會(huì)公眾所認(rèn)可的流域保護(hù)和治理決策可以在實(shí)踐中得以應(yīng)用。此外，應(yīng)注重建立激勵(lì)的長(zhǎng)效機(jī)制。例如，設(shè)立一些支持公眾參與的基金、獎(jiǎng)項(xiàng)，運(yùn)用一些諸如個(gè)人與集體榮譽(yù)感的社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)方式——政府對(duì)其社會(huì)地位的承認(rèn)、媒體對(duì)其的宣傳報(bào)道等，以此促使公民持續(xù)的參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)。

第四，培育社會(huì)組織，保證公眾參與的有效性。作為公益代表的環(huán)保團(tuán)體，能反映公眾的利益和愿望，并擁有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和技能，其可以充當(dāng)公眾的代言人，增強(qiáng)公眾與政府之間的溝通交流，提升公眾參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)的程度。因此，應(yīng)培育社會(huì)組織，避免出現(xiàn)“一盤(pán)散沙”或“一哄而上”的現(xiàn)象。一是科學(xué)制定社會(huì)組織參與生態(tài)保護(hù)的準(zhǔn)入門(mén)檻與享有的環(huán)境權(quán)利，強(qiáng)調(diào)其自治性和公益性，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制以引導(dǎo)其成為具有公信力的社會(huì)組織；二是通過(guò)項(xiàng)目資助、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等方式支持和培育社會(huì)環(huán)保組織，并開(kāi)展相關(guān)教育和培訓(xùn)活動(dòng)增強(qiáng)環(huán)保組織參與綠色發(fā)展的積極性；三是拓寬社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的渠道，實(shí)現(xiàn)決策制定、實(shí)施及評(píng)估等過(guò)程的全面介入，確保環(huán)境公共決策的公正透明、合理合法。

五、結(jié)語(yǔ)

綠色發(fā)展是對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)”發(fā)展觀的革新，旨在以全局視野推進(jìn)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辨證統(tǒng)一，該理念的提出與確立不僅抓住了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的“牛鼻子”，更體現(xiàn)了新時(shí)代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。綠色發(fā)展觀是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和深化改革的背景下，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展法治化是生態(tài)文明建設(shè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更深層次的訴求；通過(guò)法治規(guī)范行為進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)形成綠色權(quán)責(zé)共享意識(shí)是綠色發(fā)展法治建設(shè)的題中之義。當(dāng)前，對(duì)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)只是提出了指導(dǎo)性的原則、方針及方向性的目標(biāo)和任務(wù)，處于政策推動(dòng)型階段，這種“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)踐先行立法滯后的改革模式的弊端日漸凸顯，亟須法律的引導(dǎo)和規(guī)范以保障政策的落實(shí)，有效協(xié)調(diào)處理長(zhǎng)江綠色發(fā)展中復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，從而形成綠色全責(zé)共享的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展法治化的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是綠色發(fā)展改革與法治的良性互動(dòng)，即在法治下推進(jìn)綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展改革中完善法治。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展通過(guò)法治化路徑和平理性地化解改革過(guò)程中各種利益沖突，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展政策的“變”依法而動(dòng)，法治的“定”適應(yīng)綠色發(fā)展需要，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，既包括靜態(tài)的法律，也包括法律制度在社會(huì)生活中的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，唯有堅(jiān)持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，實(shí)行最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治，通過(guò)久久為功、馳而不息的制度建設(shè)，才能奏響生態(tài)綠色“長(zhǎng)江之歌”。