張長青 房昀瑋

(北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044 )

《民法典》第815條對鐵路旅客運(yùn)輸中的逃票行為進(jìn)行了規(guī)制：旅客無票乘坐、超程乘坐、越級乘坐或者持不符合減價(jià)條件的優(yōu)惠客票乘坐的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交票款，承運(yùn)人可以按照規(guī)定加收票款?！惰F路旅客運(yùn)輸規(guī)程》第10節(jié)第44條細(xì)化了逃票行為類型并明確了加收票款數(shù)額的計(jì)算方法?！惰F路旅客運(yùn)輸辦理細(xì)則》第40條規(guī)定，站車應(yīng)視不同情況作出是否加收票款的決定。

現(xiàn)有法律、部門規(guī)章將加收票款作為逃票行為的責(zé)任承擔(dān)方式之一。該責(zé)任的性質(zhì)為何，如何通過加收票款從制度上有效遏制頻發(fā)的鐵路逃票行為，我國的學(xué)術(shù)研究對此鮮有涉足。本文將對鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，并結(jié)合域外立法例，提出完善現(xiàn)行規(guī)章中加收票款規(guī)定的建議。

一、鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)

乘車逃票是指搭乘付費(fèi)交通工具時(shí)以違法之方法少付或規(guī)避應(yīng)付的費(fèi)用。在實(shí)踐中，鐵路客運(yùn)逃票行為主要包括以下兩類：

第一種是不付應(yīng)付的費(fèi)用，包括全程無票乘車(如持站臺票上車)或者持失效、偽造的車票乘車；

第二種是少付應(yīng)付的費(fèi)用，包括“兩頭票”，即利用不同的身份證購買實(shí)際所乘區(qū)間的始發(fā)區(qū)間車票以便進(jìn)站和終點(diǎn)區(qū)間車票以便出站，中間區(qū)段無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；買短乘長，即只購買始發(fā)區(qū)間車票以便進(jìn)站，剩余區(qū)間無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；越級乘車、持不符合減價(jià)條件的優(yōu)惠車票乘車等少付票款的行為。

1.鐵路客運(yùn)逃票的法律性質(zhì)

若鐵路運(yùn)輸企業(yè)和旅客為平等的民事主體(1)2013年鐵道部改革，實(shí)行政企分開。組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。，按照鐵路客運(yùn)逃票的行為類型，其相應(yīng)的法律性質(zhì)或者請求權(quán)基礎(chǔ)有差異。對于少付票款的逃票行為，根據(jù)《民法典》第814條以及《鐵路法》第11條的規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)對旅客基于有效的客運(yùn)合同成立契約上的請求權(quán)(2)此項(xiàng)請求權(quán)列于首位，該排序規(guī)則是基于目的性的考慮，即盡量避免檢視某特定請求權(quán)基礎(chǔ)時(shí)，須以其他請求權(quán)基礎(chǔ)作為前提問題而陷入循徊檢視。(參見王澤鑒：《民法思維：請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，北京大學(xué)出版社2009年版)。因此，對于少付票款的行為，旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間成立有效的客運(yùn)合同，但是旅客沒有按照約定的時(shí)間、區(qū)間、座位號、價(jià)款乘車，構(gòu)成違約。對于不付票款的逃票行為，應(yīng)視為旅客的行為成立不當(dāng)?shù)美?，即旅客逃票，沒有法律根據(jù)而取得不當(dāng)利益，致使運(yùn)輸企業(yè)遭受損失(應(yīng)得利益之喪失)，符合不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件。首先，旅客全程無票乘車或者持失效、偽造的車票乘車，與運(yùn)輸企業(yè)之間不存在有效的客運(yùn)合同。有觀點(diǎn)認(rèn)為二者之間存在事實(shí)合同關(guān)系(3)余軼：《我國鐵路運(yùn)輸中旅客逃票行為的法律規(guī)制》，北京交通大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。。我們認(rèn)為，事實(shí)的合同關(guān)系理論本身在各國即存在爭議(4)韓世遠(yuǎn)：《合同法總論》，法律出版社2018年版，第157頁。；在具體適用上，該理論雖然在解決事實(shí)上的勞動關(guān)系或雇傭關(guān)系方面效果更佳，但針對完全逃票行為，現(xiàn)有的理論框架即可解決，則不必訴諸事實(shí)合同關(guān)系。其次，完全逃票行為亦不構(gòu)成侵權(quán)行為。“純粹經(jīng)濟(jì)損失是指非因人身或物權(quán)等受侵害而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)上的損失?！?5)王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2012年版，第115頁。純粹經(jīng)濟(jì)損失因其具有的不確定性，一般由契約法進(jìn)行調(diào)整。完全逃票行為在未支付相應(yīng)對價(jià)的情形下乘車，造成運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)收入的損失而非其固有權(quán)益的損害，因此該行為不應(yīng)由侵權(quán)法調(diào)整。

若鐵路運(yùn)輸企業(yè)和旅客之間形成行政法律關(guān)系(6)鐵路運(yùn)輸企業(yè)為私法主體，非屬行政機(jī)關(guān)，但也會因法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，以自己的名義、獨(dú)立地進(jìn)行管理活動，以主權(quán)方式執(zhí)行特定行政任務(wù)。(參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版)，逃票行為為行政違法行為?！吨伟补芾硖幜P法》第52條規(guī)定對偽造、變造、倒賣車票的行為進(jìn)行拘留或者罰款。雖然《治安管理處罰法》中行政執(zhí)法的主體不是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，但該條表明不同類型的逃票行為在不同程度上擾亂公共秩序，妨害社會管理，損害公共利益，具有行政違法性。

2.鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)

基于鐵路運(yùn)輸企業(yè)與旅客的客運(yùn)合同，旅客逃票構(gòu)成違約，運(yùn)輸企業(yè)除補(bǔ)收票款填平損失外，有權(quán)要求通過追加票款獲得懲罰性違約金?！皯土P性違約金是當(dāng)事人對于違約所約定的一種私的制裁，故又稱違約罰?！?7)韓世遠(yuǎn)：《違約金的理論問題——以合同法第114條為中心的解釋論》，載《法學(xué)研究》2003年第4期。一般而言，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定懲罰性違約金，否則推定為對賠償性違約金(預(yù)估的違約損害賠償額)的約定。懲罰性違約金除依當(dāng)事人約定外，也可以由法律法規(guī)規(guī)定。比如《電力供應(yīng)與使用條例》(2019年3月2日修正版)第40條規(guī)定的“按照國務(wù)院電力管理部門的規(guī)定加收電費(fèi)和國家規(guī)定的其他費(fèi)用”便可理解為一種法定的懲罰性違約金。(8)韓世遠(yuǎn)：《合同法學(xué)》，高等教育出版社2010年版，第424頁。因此，鑒于實(shí)踐中鐵路運(yùn)輸企業(yè)與旅客訂立合同時(shí)沒有明確約定懲罰性違約金，而根據(jù)《民法典》《鐵路法》等法律的規(guī)定，旅客逃票加收票款實(shí)質(zhì)上是一種法定的懲罰性違約金，目的是為了提高旅客違約成本，震懾實(shí)施逃票行為的旅客，促使其自覺履行客運(yùn)合同。

逃票行為構(gòu)成行政違法行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施加收票款的行為若為行政處罰，需要滿足授權(quán)方面的條件和被授權(quán)組織方面的條件。其一，根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，被授權(quán)的組織能夠以自己名義為具體行政行為，并且獨(dú)立承擔(dān)該行為所引發(fā)的法律后果。該組織獲得行政主體資格的前提條件是法律、法規(guī)、規(guī)章的明文規(guī)定。其二，被授權(quán)的組織一般來說應(yīng)是公益性的法人或其他組織，并與授權(quán)的內(nèi)容具有某種聯(lián)系。《行政處罰法》第17條的規(guī)定表明，實(shí)施行政處罰的被授權(quán)組織本身具有一定的管理公共事務(wù)的職能(9)楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，載《法學(xué)評論》1999年第5期。。

《民法典》合同編規(guī)定了承運(yùn)人有權(quán)針對逃票加收票款，關(guān)鍵需要認(rèn)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)是否具有管理公共事務(wù)的職能。公共事務(wù)是指“為了滿足社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”(10)周義程：《公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說》，載《南京社會科學(xué)》2007年第1期。，公共事務(wù)體現(xiàn)了公共利益、公共需求?！肮彩聞?wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展”(11)王敏、王樂夫：《公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)與利益共享——公共事務(wù)管理體制改革與開放的思考》，載《學(xué)術(shù)研究》2001年第11期。，公共事務(wù)的對象為公共物品或者服務(wù)(12)金紅磊：《政府職能的讓渡與拓展——基于公共物品的提供》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2005年第4期。，鐵路客運(yùn)企業(yè)作為社會基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，在政府的監(jiān)督下通過招投標(biāo)等競爭方式，獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)(13)參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四章“監(jiān)督管理和公共利益保障”。，是政府利用市場主體提供公共服務(wù)的體現(xiàn)。雖然旅客運(yùn)輸事項(xiàng)為企業(yè)事務(wù)的管理，但由于涉及公眾性運(yùn)輸和政府職能的市場化運(yùn)用，旅客運(yùn)輸具有公共性和福利性，因此鐵路客運(yùn)企業(yè)具有管理公共事務(wù)的職能。綜上，法律授予鐵路運(yùn)輸企業(yè)一定的行政處罰權(quán)，處罰的具體范圍、數(shù)額或比例由下位法進(jìn)行細(xì)化。

由此可知，鐵路客運(yùn)逃票追加票款的性質(zhì)從民法的角度為懲罰性違約金，從行政法的角度為行政處罰，本質(zhì)上都具有事前預(yù)防、事后懲罰的功能。

二、國外鐵路客運(yùn)逃票追加票款制度

大多數(shù)西方國家都認(rèn)識到逃票(fare evasion)行為給運(yùn)輸企業(yè)或者國家財(cái)政造成的重大損失，對此設(shè)立了相應(yīng)的懲罰(penalty or fine)制度。

1.英國立法

1889年《鐵路管理法》為英國公共一般法案(14)英國議會通過的大多數(shù)法案都是公共一般法案，用于處理公眾利益問題，適用于整個(gè)英國(英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭)。，在其第五節(jié)對逃票罰款作了專門規(guī)定。根據(jù)逃票行為的嚴(yán)重程度，英國法案明確了相應(yīng)的刑事處罰等級。2018年英國《鐵路(罰款)條例》是英國交通運(yùn)輸部根據(jù)1993年《鐵路法》的授權(quán)制定的。該條例將實(shí)體問題和程序問題相結(jié)合，對旅客出示車票的要求、收取罰款的程序要求、免責(zé)事由、罰款數(shù)額、被罰款人的上訴救濟(jì)等作出了具體規(guī)定。其中查票主體為鐵路運(yùn)營人(operator)或其代理人，收款人為催收員(collector)；罰款數(shù)額為單程票價(jià)的兩倍，不足20英鎊的罰款20英鎊；免責(zé)事由有車站沒有正在運(yùn)作的售票設(shè)施、運(yùn)營人同意等。

2.美國立法

美國各州通過立法確立了鐵路客運(yùn)逃票的罰款制度：在弗吉尼亞州的阿靈頓縣，逃票行為構(gòu)成民事違法的，要視情況被罰款50美元到70美元不等；在哥倫比亞特區(qū)，鐵路逃票的，罰款數(shù)額不超過50美元。在馬薩諸塞州，民事罰款數(shù)額為5美元到20美元不等。

由此可知，美國各州立法對鐵路逃票的違法性質(zhì)認(rèn)定不同，相應(yīng)的處罰也有差異。但總體上都根據(jù)嚴(yán)重程度，對鐵路逃票行為施以一定的罰款，以加強(qiáng)對逃票行為的震懾。

3.澳大利亞立法

澳大利亞悉尼城市系統(tǒng)由新南威爾士州政府擁有的悉尼火車(Sydney Trains)運(yùn)營。在新南威爾士州政府的官網(wǎng)上，可以找到相關(guān)的立法。2017年《旅客運(yùn)輸(一般)條例》對旅客在公共交通工具上的行為規(guī)范作出了明確規(guī)定，并根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂(該條例于2019年12月13日最后一次修訂)。其中，罰款主體為獲授權(quán)的工作人員(交通部雇員、鐵路公司雇員等)；罰款數(shù)額為200～550澳元；在程序上，如果乘客被罰款，將當(dāng)場或在7～10天內(nèi)收到郵寄的處罰通知，對處罰決定不服的，可以選擇向國家債務(wù)追償辦公室寫信提出異議或選擇由法院處理。

在維多利亞州，2006年《違規(guī)法》為了應(yīng)對輕微違法行為帶來的影響，盡量減少刑事司法系統(tǒng)的應(yīng)用，在程序上設(shè)置了內(nèi)部審查的機(jī)制。首先，如果獲授權(quán)的工作人員認(rèn)為發(fā)生了違法行為，則應(yīng)填寫違規(guī)報(bào)告(RONC)，要求提供乘客的姓名和地址詳情。然后，該報(bào)告被遞交至經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、就業(yè)、運(yùn)輸、資源部(DEDJTR)，該部門隨后可能會向乘客發(fā)出違規(guī)通知，通知包括如何申請內(nèi)部審查的詳細(xì)信息等。乘客基于特殊事由，可以向該部門申請內(nèi)部審查，如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，乘客已采取一切合理的措施遵守購票要求，運(yùn)輸部會撤回該通知，反之，如果運(yùn)輸部維持決定，乘客可以訴至地方法院。

三、完善我國鐵路客運(yùn)逃票追加票款制度的建議

1.明確執(zhí)法主體

對于我國鐵路客運(yùn)逃票追加票款的執(zhí)法主體，《民法典》規(guī)定的是“承運(yùn)人”，《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》規(guī)定的是“鐵路運(yùn)輸企業(yè)”。因此，我國對一般逃票行為的懲治是由鐵路系統(tǒng)內(nèi)部來執(zhí)行的。

我國立法尤其是《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)執(zhí)法主體，明確執(zhí)行加收票款的工作人員范圍，輔之以逃票行為類型和免責(zé)事由，實(shí)現(xiàn)加收票款執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)一致。這不僅是完善鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部管理、維護(hù)企業(yè)自身利益的要求，也是我國完善社會管理、推進(jìn)依法治理的要求。其次，結(jié)合我國立法和實(shí)踐，鑒于公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)逃票行為和處理相關(guān)問題方面的能力，可以賦予公安機(jī)關(guān)在鐵路檢票口處，尤其是在出站口調(diào)查乘客逃票并加收票款的執(zhí)法權(quán)力。這一方面有利于查處犯罪行為，另一方面為一般逃票行為的懲處提供進(jìn)一步保障。

2.加大懲罰力度

《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》規(guī)定加收罰款的數(shù)額是已乘區(qū)間應(yīng)補(bǔ)票價(jià)的50%。縱覽域外立法例關(guān)于罰款數(shù)額的規(guī)定，英國按照單程票價(jià)的兩倍(最低20英鎊)來確定民事處罰的標(biāo)準(zhǔn)；美國各州立法對逃票罰款或者罰金數(shù)額的規(guī)定則更為嚴(yán)苛；澳大利亞立法確定了罰款的區(qū)間，即200澳元到550澳元，而對比新南威爾士州交通運(yùn)輸?shù)钠眱r(jià)，即如果刷卡支付票價(jià)，成年人乘車65千米以上單程票價(jià)為10.8澳元，由此按最高票價(jià)來算，罰款數(shù)額達(dá)到單程票價(jià)的20倍以上。

“懲罰違約的最主要目的在于通過對個(gè)別違約人的懲罰而確立一個(gè)樣板，使他人從該樣板中吸取教訓(xùn)而不再從事此行為。由于相對于增大懲罰概率而言，增加懲罰力度所需成本更低，所以為了穩(wěn)定合同制度，可以增大懲罰力度?！?15)劉廷華：《懲罰性違約金的經(jīng)濟(jì)分析——兼評我國合同法違約金數(shù)量調(diào)整規(guī)則》，載《北方法學(xué)》2013年第7期。因此，欲發(fā)揮懲罰性違約金的威懾功能，對于鐵路客運(yùn)逃票違約行為，加收票款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)不低于逃票所取得的收益。也就是說，要通過懲罰性違約金對逃票者形成有效的遏制，立法必須將違約金的金額預(yù)設(shè)的足夠大，使得逃票者在意欲少支付或者不支付相應(yīng)票價(jià)時(shí)，認(rèn)識到該行為幫自己節(jié)省的費(fèi)用與逃票被發(fā)現(xiàn)時(shí)付出的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例，因此放棄逃票而選擇守約。而我國現(xiàn)行規(guī)章對一般逃票行為僅加收已乘區(qū)間應(yīng)補(bǔ)票價(jià)的50%，違法成本較低，威懾力不足，建議對加收票款的數(shù)額進(jìn)行修改，加收票款或者按已乘區(qū)間票價(jià)的2倍計(jì)算，或者規(guī)定一個(gè)確定數(shù)額的區(qū)間，再由執(zhí)法人員根據(jù)具體情形進(jìn)行裁量。

3.完善執(zhí)法程序

從行政法的角度看，鐵路客運(yùn)加收票款為行政處罰，原則上應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行。但是，鐵路客運(yùn)逃票加收票款程序有其特殊性，除適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定外，也應(yīng)當(dāng)借鑒外國立法，詳細(xì)規(guī)定執(zhí)法人員加收票款的程序、行政處罰與刑事追責(zé)之間的銜接問題、乘客的權(quán)利救濟(jì)等，規(guī)范執(zhí)法人員的行為。在《行政處罰法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在鐵路法中明確，相關(guān)執(zhí)法主體如果發(fā)現(xiàn)逃票行為，可以要求乘客出示身份證件，在了解乘客的姓名和地址詳情之后出具行政處罰決定書，載明下列事項(xiàng)：(1)當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；(2)違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；(3)行政處罰的種類和依據(jù)；(4)行政處罰的履行方式和期限；(5)不服行政處罰決定，可以向乘客被責(zé)令下車所在地，或者到達(dá)站點(diǎn)所在地的國家鐵路監(jiān)督管理部門申請復(fù)議，或者提起訴訟，以及相應(yīng)的期限；(6)作出行政處罰決定的運(yùn)輸企業(yè)的名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的企業(yè)的印章。如果在法定期限內(nèi)乘客沒有申請復(fù)議或提起訴訟，或者被駁回的，立法應(yīng)當(dāng)明確乘客交付罰款的時(shí)間限制，以及在特殊情況下予以延長的規(guī)定。