王長鵬 孔 胃 李昭天

（1.濟南市勘察測繪研究院，山東濟南 250101；2.濟南市自然資源和規(guī)劃局，山東濟南 250013）

為積極促進節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，自然資源部《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》把批而未供土地數(shù)量作為重要測算指標，明確了各地區(qū)批而未供處置具體任務和獎懲要求。本文以濟南市為例闡述分析批而未供形成原因及擬處置措施，為推進批而未供處置工作，轉(zhuǎn)變“重增量、輕存量”觀念，提高土地資源供給質(zhì)量和效益，推動自然資源節(jié)約集約示范省建設，促進新舊動能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展工作提供參考。

一、成因及分類

土地從征收到供應，需要履行征地方案審批實施、規(guī)劃條件確定、供地方案審批、供地程序履行等規(guī)定流程，由于中間環(huán)節(jié)較多產(chǎn)生了很多不確定性，導致了土地“批、供、用”在數(shù)量上的不平衡，前期數(shù)量較少尚未引起足夠的重視，經(jīng)過長期的積累，猶如滾雪球一樣越來越大，已經(jīng)嚴重制約著土地的節(jié)約集約利用[1]。

濟南市的批而未供土地處置工作以國家、山東省和濟南市批而未供相關文件要求為依據(jù)，堅持“以圖管地、綜合分析”的原則，統(tǒng)籌考慮濟南市“一張圖管地”和自然資源部土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)成果，采用地理信息技術和遙感技術相結合的方式，梳理2009年以來的建設用地報批和土地供應情況，進行統(tǒng)一坐標系等一系列操作處理之后進行地塊上圖，以全市高分辨率遙感影像和收集到規(guī)劃數(shù)據(jù)為底圖，建立“批而未供”地塊空間數(shù)據(jù)庫，實行“掛圖作戰(zhàn)”，進行批而未供土地分布情況分析和用途分析，編制批而未供分布圖與臺賬清單，逐圖斑與各區(qū)、各投融資平臺對接，同時借助移動端進行現(xiàn)場踏勘核實，明確責任主體。目前批而未供形成原因主要包括四個方面。

1.無法達到供地條件

農(nóng)民認為土地是生存之本，一旦失去了土地，以后的生活難以得到保障，但農(nóng)民的法律意識也相對淡薄。同時征地貨幣補償往往是滯后于周邊住宅類房地產(chǎn)價格，導致項目資金難以滿足農(nóng)民的補償標準，征地拆遷工作難以推進甚至被迫擱淺。征地拆遷工作周期長、多方面的困難使得部分村莊拆掉不到位，甚至整村未拆遷，是造成了大量批而未供的產(chǎn)生。

2.招商項目未能按計劃落地

以濟南市為代表的二三線城市，城市自身的吸引力不足，招商引資中還處于弱勢的一方，前期投入大量的時間和精力運作項目，在政策上也對優(yōu)質(zhì)企業(yè)有一定傾斜，意圖通過項目落地解決就業(yè)、促進新舊動能轉(zhuǎn)換、打造和提升城市形象。但是受到發(fā)展方向、市場環(huán)境影響，企業(yè)投資意向發(fā)生變化，導致項目未能落地，也是批而未供形成的一種原因。

3.規(guī)劃發(fā)生變化

在自然資源部組建之前，由于土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)功能區(qū)劃等現(xiàn)行規(guī)劃的編制管理機構分散、層級結構和編制標準不統(tǒng)一，經(jīng)常會出現(xiàn)內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，導致有些用地得不到合理利用和及時審批、供應，同時由于現(xiàn)狀地類發(fā)生變化，不在原山東省國土資源廳2018年印發(fā)的《關于開展批而未供土地調(diào)整利用工作的意見》中調(diào)整利用范圍，由于規(guī)劃原因造成的批而未供也大量存在。

4.政府項目未供即用

政府為保障公民基本權利，提高生活水平，重點關心弱勢群體，開展一系列民生工程。民生重大工程建設直擊民生痛點、難點，惠及面廣，既有托幼等領域的補短板，也有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會服務體系的提質(zhì)量。民生工程的建設周期比較短，項目在供地手續(xù)尚未完善的時候，已經(jīng)開工建設，后期由于種種原因沒有補充完善相關資料。2009年至今，此類問題經(jīng)過十多年的積壓，產(chǎn)生的批而未供問題日益凸顯。

二、處置措施

解決批而未供的產(chǎn)生需要批和供兩手抓。堅持提前謀劃、深入對接，實行容缺受理、凈地征收，加快審查報批，提高征收效率。認真貫徹執(zhí)行土地管理法，完善土地征收管理辦法，探索研究集體土地上房屋征收和補償辦法，開展征地區(qū)片綜合地價標準調(diào)整，深入推進征地信息公開，維護被征地群眾合法權益。同時加快土地供應流程再造、規(guī)范管理，研究出臺“點狀供地”等政策，引導區(qū)縣、平臺和項目走“存量發(fā)展”之路，接下來的審批、供應從三方面入手。

1.嚴格實施精準供地，嚴格執(zhí)行“凈地”出讓規(guī)定

對于擬出讓土地應具備動工開發(fā)所必須的基本條件，未達到凈地出讓條件的一律不得辦理出讓手續(xù)，對基礎設施配套不到位的建設用地減緩供應。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，結合項目區(qū)塊地形地貌特征，依據(jù)建筑物占地面積等點狀布局，按照建多少、轉(zhuǎn)多少、征多少的原則點狀報批，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點狀供應。

2.實行企業(yè)投資項目承諾制，鼓勵推行“標準地”供地方式

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關部門提出單位能耗和排放標準、投資強度、畝均稅收以及規(guī)劃、人防、消防、配套設施等建設條件，一次性公示、納入土地出讓條件。打造“標準地”招商模式，推進土地資源和項目資源精準對接、高效配置。企業(yè)拿了“標準地”后，需要簽訂“標準地”投資建設合同，如無法達到約定的指標值，需承擔相應的違約責任，并且及時在土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中對于該企業(yè)列入失信名單。

3.新增用地計劃指標進行精準化、項目化配置

建立項目儲備庫，由發(fā)改、工信、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、招商等部門對擬用地項目的產(chǎn)業(yè)政策、投資計劃、資金落實、環(huán)境影響、規(guī)劃符合性、用地標準等內(nèi)容進行聯(lián)合審查，確保新建項目的質(zhì)量。建立招商責任追究和項目達產(chǎn)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)機制，確保擬用地項目按時開工建設，提高項目供地率。

三、處置效果

截至2019年底，濟南市對2009年以來批而未供圖斑進行梳理的基礎上，明確責任主體，對批而未供圖斑“銷號式”處理，該年度各區(qū)、各平臺已處置到位1204.75公頃，超額完成省自然資源主管部門下發(fā)的年度任務。在下一步工作中，濟南市將繼續(xù)建立定期通報制度，嚴格落實獎懲措施，建立源頭防范機制，加強動態(tài)監(jiān)管，提高土地資源供給質(zhì)量和效益。