任卓冉

(江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和國(guó)家環(huán)境治理能力的提高，環(huán)境污染第三方治理作為公私互動(dòng)模式的典型代表備受矚目?！吨袊?guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告(2020)》顯示，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)2019年?duì)I收約17800億元，較2018年增長(zhǎng)約11.3%，其中環(huán)境服務(wù)營(yíng)業(yè)收入約11200億元，同比增長(zhǎng)約23.2%。從2004年到2019年，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已從0.4%擴(kuò)大到1.8%，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)直接貢獻(xiàn)率從0.3%上升到3.1%。隨著環(huán)境污染第三方治理的進(jìn)一步深入發(fā)展，糾紛解決與司法救濟(jì)將成為實(shí)踐與理論研究中不可避免的難題?，F(xiàn)代環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)向要求環(huán)境法體系的重塑，環(huán)境司法亦為其中的重要一環(huán)。環(huán)境污染第三方治理以其多元主體及公私交融的多重屬性，為環(huán)境司法的進(jìn)一步完善提供了切入點(diǎn)與參照物。與此同時(shí)，環(huán)境司法面向與譜系的更新也有利于第三方治理中矛盾沖突的良好解決與妥善救濟(jì)，從而排除參與主體的后顧之憂，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文擬以環(huán)境污染第三方治理的糾紛解決為視角，梳理作為第三方治理機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)的契約范式及由此而生的糾紛類(lèi)型，剖析在當(dāng)前司法語(yǔ)境下環(huán)境司法救濟(jì)機(jī)制存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出環(huán)境司法面向與譜系更新完善的對(duì)策建議，幫助環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境司法實(shí)現(xiàn)互助式雙重發(fā)展。

一、環(huán)境污染第三方治理的契約范式與糾紛類(lèi)型

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，公私利益的對(duì)立與互動(dòng)日益明顯，社會(huì)矛盾與問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜。為維護(hù)社會(huì)公共利益，保證公共服務(wù)及產(chǎn)品供給，行政權(quán)基于“積極干預(yù)主義”的立場(chǎng)，權(quán)力范圍與任務(wù)職責(zé)同步擴(kuò)大。政府行政任務(wù)規(guī)模與難度的空前提高，使得傳統(tǒng)行政的“命令—控制”范式及“行政主體—行政相對(duì)人”一元結(jié)構(gòu)在社會(huì)治理中的孱弱無(wú)力逐漸顯現(xiàn)，組織機(jī)構(gòu)的膨脹無(wú)法填補(bǔ)政府職能的僵化、碎片化與低效，行政管制成本居高不下，“規(guī)制俘獲風(fēng)險(xiǎn)”始終無(wú)法克服。由此，“公共行政”與“合作國(guó)家”理論作為對(duì)前述問(wèn)題的積極回應(yīng)得到蓬勃發(fā)展，以契約為代表的柔性管制工具的引入豐富了傳統(tǒng)以強(qiáng)制性為特征的剛性管制手段，多元協(xié)商與合作治理成為解除傳統(tǒng)行政范式合法性與規(guī)制危機(jī)的新形態(tài)。

(一)環(huán)境污染第三方治理的契約范式與價(jià)值

環(huán)境污染第三方治理是公共行政改革以及公私合作理念在環(huán)境法律與政策實(shí)踐中的典型體現(xiàn)。它以契約為工具，將市場(chǎng)與社會(huì)因素作為政府與污染者之外的第三方納入包括環(huán)境污染、生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的環(huán)境治理活動(dòng)，具體表現(xiàn)為通過(guò)合同由政府或排污企業(yè)向環(huán)境服務(wù)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)。第三方治理是公私合作模式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延續(xù)與擴(kuò)展。這里的延續(xù)是指在以政府為責(zé)任主體的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的“公—私”合作治理，擴(kuò)展則是指以排污企業(yè)為責(zé)任主體的污染防治和生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域中的“私—私”合作治理(1)參見(jiàn)張林鴻：《生態(tài)文明視野下環(huán)境污染第三方治理法治化》，《社會(huì)科學(xué)家》2018年第12期。。在這個(gè)過(guò)程中，契約作為一種重要的管制工具，是“環(huán)境公共利益—環(huán)境管理權(quán)”和“公民私益—環(huán)境公民權(quán)”的集合，由三種相互承接的契約范式共同構(gòu)成環(huán)境污染第三方治理復(fù)雜的契約體系：一是政府通過(guò)行政委托、特許經(jīng)營(yíng)等方式與私主體簽訂的污染治理和生態(tài)修復(fù)的行政契約；二是污染者與其他具備污染防治和生態(tài)修復(fù)能力的私主體簽訂的各類(lèi)技術(shù)、承攬或委托的民事契約；三是利益相關(guān)者與政府協(xié)商制定環(huán)境治理規(guī)則的公共契約(2)參見(jiàn)杜輝：《論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。。

首先，行政契約范式在現(xiàn)實(shí)中的投射主要為政府基于法定職能，在其負(fù)責(zé)任的公共領(lǐng)域與社會(huì)資本合作，與專(zhuān)業(yè)的環(huán)境服務(wù)企業(yè)簽訂的以提升環(huán)境治理為核心的環(huán)境服務(wù)政府合同。在法律關(guān)系上，行政契約屬于典型的“合作行政”，主要包括三類(lèi)活動(dòng)主體，即政府、私人合作者和其他利益相關(guān)者，行政契約的運(yùn)作過(guò)程就是這三類(lèi)利益主體的互動(dòng)過(guò)程，其中最為核心的法律關(guān)系即政府與私人部門(mén)之間的法律關(guān)系(3)參見(jiàn)湛中樂(lè)、劉書(shū)燃：《PPP協(xié)議中的公私法律關(guān)系及其制度抉擇》，《法治研究》2007年第4期。。具體就政府而言，它至少承擔(dān)著三重角色的責(zé)任和義務(wù)，即規(guī)則的制定者與執(zhí)行者、公共服務(wù)的采購(gòu)者和提供者、公共服務(wù)的監(jiān)管者。這一類(lèi)契約范式是基于市場(chǎng)規(guī)律，以非行政運(yùn)作方式引入市場(chǎng)與社會(huì)因素的公共治理形式，呈現(xiàn)出明顯的公法私法化傾向，一者反映了政府與私人部門(mén)之間對(duì)于公共服務(wù)的買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，再者反映了私人部門(mén)作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者與政府作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督者之間的管理與被管理關(guān)系，應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同(4)參見(jiàn)湛中樂(lè)、劉書(shū)燃：《PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題辨析》，《法學(xué)》2007年第3期。，當(dāng)事雙方應(yīng)同時(shí)受到公法和私法原則的約束(5)環(huán)境服務(wù)政府合同屬于PPP協(xié)議中的一種。由于當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)其并未有清晰定位，故對(duì)其法律性質(zhì)，學(xué)界有不同觀點(diǎn)，包括民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)以及混合合同說(shuō)。民事合同說(shuō)忽視了政府在合同簽訂到履行中所擁有的行政優(yōu)益權(quán)，行政合同說(shuō)則未能對(duì)環(huán)境污染第三方治理本身作為一種市場(chǎng)合作行為而非政府強(qiáng)制的情況有足夠描述，因此，筆者認(rèn)為混合合同說(shuō)能夠充分體現(xiàn)環(huán)境服務(wù)政府合同兼具民事合同與行政合同雙重屬性的特點(diǎn)，更為符合實(shí)際。。

其次，民事契約范式在現(xiàn)實(shí)中是指排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)約定由環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)行污染防治及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)事務(wù)的環(huán)境服務(wù)民事合同(6)參見(jiàn)張宇慶：《環(huán)境服務(wù)合同的概念演進(jìn)與類(lèi)型分化》，《河北法學(xué)》2013年第10期。。此類(lèi)合同當(dāng)事雙方是同為平等民事主體的私人部門(mén)，政府雖然可能參與了環(huán)境服務(wù)企業(yè)的投資或在排污與治理雙方合作之間有牽線搭橋的引導(dǎo)作用，但并不直接作為一方合同主體。在此，排污企業(yè)與第三方治理企業(yè)既是合同相對(duì)方，又是行政管理相對(duì)人，政府代表公共利益行使環(huán)境管理權(quán)，同時(shí)具有引導(dǎo)者、政策推動(dòng)者、關(guān)系協(xié)調(diào)者的角色(7)參見(jiàn)任卓冉：《環(huán)境污染第三方治理的困境及法制完善》，《中州學(xué)刊》2016年第12期。。這一契約范式本質(zhì)上屬于民事合同范疇，契約的訂立是私人部門(mén)的選擇與合作，屬于企業(yè)自身運(yùn)營(yíng)，但又不同于一般的民事合同，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的私法公法化特征，污染治理作為合同目的決定了合同主體必須擔(dān)負(fù)公共環(huán)境保護(hù)責(zé)任從而才能獲得合法利益，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)的契約自由要受到一定限制，雙方在一定程度上需執(zhí)行公法上約束公權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，保證行為公開(kāi)透明并接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

最后，公共契約范式的現(xiàn)實(shí)面向是指環(huán)境污染第三方治理中的公眾參與，參與主體包括利益相關(guān)者以及各類(lèi)環(huán)保社會(huì)組織。公眾并非環(huán)境服務(wù)合同的直接參與方，而是基于環(huán)境治理結(jié)果承擔(dān)者與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承受者的身份，擁有對(duì)政府、排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)治理項(xiàng)目的參與權(quán)以及治理效果的監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，利益相關(guān)者與各類(lèi)環(huán)保社會(huì)組織由于在第三方治理中的關(guān)聯(lián)程度及自身性質(zhì)特點(diǎn)的不同，而在實(shí)際參與形式上有所區(qū)別。社會(huì)力量發(fā)揮其作用，既可以通過(guò)私法途徑自主實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)公法手段而達(dá)成(8)參見(jiàn)杜輝：《公私交融秩序下環(huán)境法的體系化》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。

從環(huán)境污染第三方治理的契約范式來(lái)看，契約作為一種治理工具，其對(duì)合作治理與有效治理的價(jià)值追求依托現(xiàn)實(shí)的合同類(lèi)型而得以實(shí)現(xiàn)。它具有以下兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是多重屬性。以契約作為兼具一定強(qiáng)制性與自治性的溝通平臺(tái)，創(chuàng)造一種公私交融的秩序，為復(fù)雜的環(huán)境污染治理同時(shí)提供公法的強(qiáng)制功能和私法的自治功能，使公法與私法進(jìn)一步交融互動(dòng)與彼此借力。二是多元主體。通過(guò)契約引入專(zhuān)業(yè)治污機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體以應(yīng)對(duì)“政府失靈”，并以環(huán)保社會(huì)組織等環(huán)境私主體的參與來(lái)彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)“合謀”下雙重失靈的缺陷，以科學(xué)與價(jià)值判斷進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，以多元主體參與進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，并通過(guò)協(xié)商共治進(jìn)行沖突事前預(yù)防。

(二)環(huán)境污染第三方治理的糾紛類(lèi)型

根據(jù)前述分析，環(huán)境污染第三方治理契約范式中的參與主體主要有四類(lèi)，即政府、排污企業(yè)、第三方企業(yè)、公眾。其中，公眾可根據(jù)性質(zhì)分為利益相關(guān)者與環(huán)保社會(huì)組織。環(huán)境污染第三方治理涉及到多重法律關(guān)系及參與主體，對(duì)其糾紛類(lèi)型概稱(chēng)為行政糾紛抑或民事糾紛均不足以涵蓋現(xiàn)實(shí)，故筆者考慮從不同契約范式中參與主體的實(shí)際法律行為出發(fā)，分層分階段對(duì)其糾紛類(lèi)型進(jìn)行拆解。

在行政契約范式中，參與主體的法律關(guān)系圍繞環(huán)境服務(wù)政府合同展開(kāi)，核心是政府與私人部門(mén)之間的選擇與合作，私人部門(mén)主要是環(huán)境服務(wù)企業(yè)?；陔p方糾紛產(chǎn)生的階段性與基礎(chǔ)法律關(guān)系的差異性，其糾紛類(lèi)型呈現(xiàn)較大的不同。在合同簽訂之前是政府與私人部門(mén)互相選擇合作伙伴的階段，具有強(qiáng)烈的公共利益目的和公共權(quán)力行使特征，質(zhì)言之就是政府通過(guò)法定程序以招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式確定合同對(duì)象的過(guò)程(9)參見(jiàn)尹少成：《PPP協(xié)議的法律性質(zhì)及其救濟(jì)——以德國(guó)雙階理論為視角》，《政法論壇》2019年第1期。，因此而發(fā)生的糾紛往往是圍繞政府作出處理決定的行政行為展開(kāi)，屬于較為典型的行政糾紛，應(yīng)適用行政救濟(jì)途徑加以解決，例如行政復(fù)議、行政訴訟等。在合同簽訂之后，政府與私人部門(mén)的角色同步趨于復(fù)雜，雙方之間的法律關(guān)系至少包含三種形態(tài)：一是彼此作為合同當(dāng)事方，應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定履行各自的義務(wù)，例如履行承諾、支付對(duì)價(jià)等，是為私法性質(zhì)的契約性法律關(guān)系。二是政府基于行政管制者的身份，對(duì)行政相對(duì)人即環(huán)境服務(wù)企業(yè)履約情況進(jìn)行監(jiān)督與引導(dǎo)，例如定期檢查治污效果、監(jiān)督治污設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行、對(duì)環(huán)境污染情況進(jìn)行處置等，是為公法法律關(guān)系。三是政府作為社會(huì)公共利益的代表，在合同履行過(guò)程中行使行政優(yōu)益權(quán)，以公法手段解除、變更合同或強(qiáng)制相對(duì)方履行合同，從而改變私法關(guān)系，是為公私混合的法律關(guān)系。對(duì)于第一種情形，應(yīng)當(dāng)適用民事救濟(jì)途徑，政府與環(huán)境服務(wù)企業(yè)均可針對(duì)違約一方提起民事訴訟。對(duì)于第二種情形，政府的行為是行政管理行為，環(huán)境服務(wù)企業(yè)如果認(rèn)為該行為侵犯了自身合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)采用行政救濟(jì)途徑，提起行政復(fù)議或行政訴訟。第三種情形則較為復(fù)雜，政府的行為呈現(xiàn)出一定的以“行政權(quán)作后盾，行政行為為手段”的特征(10)參見(jiàn)尹少成：《PPP協(xié)議的法律性質(zhì)及其救濟(jì)——以德國(guó)雙階理論為視角》，《政法論壇》2019年第1期。，屬于運(yùn)用行政權(quán)作出的行政行為，但其本身又可能是某種違約行為，最終會(huì)對(duì)私法關(guān)系產(chǎn)生較大影響，故表現(xiàn)出公私混合的特點(diǎn)。對(duì)此，選擇不同救濟(jì)路徑可能會(huì)使糾紛解決的最終結(jié)果呈現(xiàn)不同的樣態(tài)?；谧约菏亲陨頇?quán)益最好的維護(hù)者這一邏輯，可賦予私人部門(mén)選擇權(quán)，以尋求更為有利的救濟(jì)途徑。除此之外，此種契約范式中還有利益相關(guān)公眾在第三方治理過(guò)程中權(quán)益受損害的情況，可根據(jù)責(zé)任主體向環(huán)境服務(wù)企業(yè)與政府分別提起民事訴訟、行政訴訟或者行政附帶民事訴訟。

在民事契約范式中，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)為環(huán)境服務(wù)民事合同當(dāng)事方，此外還有政府與利益相關(guān)者，糾紛主要圍繞此四類(lèi)主體展開(kāi)，表現(xiàn)為三種情況：其一，如合同當(dāng)事雙方一方違約，另一方可提起違約之訴，此種為最常見(jiàn)的民事糾紛。其二，當(dāng)?shù)谌街卫碇谐霈F(xiàn)二次污染(11)二次污染是指，在環(huán)境污染第三方治理中，環(huán)境服務(wù)企業(yè)的引入非但未能使環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境持續(xù)改良，反而持續(xù)惡化或造成新的環(huán)境污染或生態(tài)破壞的情況。造成他人損害，利益相關(guān)公眾與排污企業(yè)及環(huán)境服務(wù)企業(yè)之間形成民事糾紛，對(duì)此受害者可提起侵權(quán)之訴。其三，政府行政部門(mén)對(duì)排污企業(yè)及環(huán)境服務(wù)企業(yè)行使行政管理權(quán)，在后者存在違法行為時(shí)，前者運(yùn)用行政職權(quán)對(duì)其采取行政處罰、行政強(qiáng)制等措施，如果后者認(rèn)為政府的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，此種情況屬于典型的行政糾紛。

在公共契約范式中，公眾與第三方治理中的其他參與主體可能產(chǎn)生的糾紛類(lèi)型有兩種：一是因環(huán)境污染或生態(tài)損害而產(chǎn)生的損害，主要是指第三方治理中二次污染對(duì)利益相關(guān)者的人身、財(cái)產(chǎn)以及私益性環(huán)境權(quán)的侵害。對(duì)此，受害者可提起環(huán)境私益訴訟。二是第三方治理中由于對(duì)環(huán)境的損害或產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的糾紛，主要是指第三方治理中導(dǎo)致公益性環(huán)境權(quán)和生態(tài)平衡發(fā)生危險(xiǎn)或損害的行為。對(duì)此，可提起環(huán)境公益訴訟。此類(lèi)行為現(xiàn)實(shí)中包括不同情況，例如由于企業(yè)委托治理中排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)一方或雙方的行為，或者政府委托治理中環(huán)境服務(wù)企業(yè)的行為，導(dǎo)致環(huán)境公益受損或有威脅環(huán)境公益的可能性，對(duì)此，由于被訴對(duì)象的法律主體性質(zhì)不同，應(yīng)分別適用不同的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)途徑。當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟主要包括環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟。

從前述分析可見(jiàn)，環(huán)境污染第三方治理中所涉糾紛類(lèi)型涵蓋了與環(huán)境私益及公益相關(guān)的大部分糾紛種類(lèi)，具有多元主體及多重屬性。第三方治理所帶來(lái)的公私交融秩序的發(fā)展以及公眾參與的挑戰(zhàn)，最終都會(huì)體現(xiàn)在環(huán)境法規(guī)范與規(guī)制體系之中，需要環(huán)境司法的同步更新。

二、環(huán)境污染第三方治理司法救濟(jì)進(jìn)路問(wèn)題分析

當(dāng)前我國(guó)的司法救濟(jì)機(jī)制秉持公法私法二元界分的原則，公法與私法不同的規(guī)范旨趣構(gòu)成了我國(guó)環(huán)境司法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)之上有對(duì)環(huán)境私益及環(huán)境公益不同的救濟(jì)模式。對(duì)于環(huán)境私益，這種公私二元界分的現(xiàn)實(shí)情況使得不同救濟(jì)進(jìn)路在過(guò)程與結(jié)果上具有顯著差異，故而有必要對(duì)前述糾紛作類(lèi)型區(qū)分，然而也正因?yàn)楣ㄅc私法在理論和實(shí)踐中的嚴(yán)格界分，使得前述糾紛類(lèi)型及所對(duì)應(yīng)的司法救濟(jì)進(jìn)路在理想狀態(tài)下所呈現(xiàn)的一種清晰劃分，落實(shí)到我國(guó)當(dāng)前的司法語(yǔ)境中便暴露出現(xiàn)行制度的諸多矛盾。對(duì)于環(huán)境公益，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟機(jī)制建立不久，面對(duì)如何評(píng)判環(huán)境污染第三方治理中不同的糾紛類(lèi)型以及多元主體的參與資格并保持彼此力量均衡之類(lèi)的難題，不免捉襟見(jiàn)肘。

(一)環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的界分

環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的界分以公法私法的分野為基礎(chǔ)，其中公法將行政主體作為規(guī)范對(duì)象，強(qiáng)調(diào)限制和規(guī)范行政權(quán)力的合法性、正當(dāng)性行使，旨在救濟(jì)受損的公共利益或者私人利益；私法以個(gè)體意思自治為出發(fā)點(diǎn)，旨在解決當(dāng)事人間的權(quán)利沖突問(wèn)題(12)參見(jiàn)柯堅(jiān)、吳雋雅：《環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟(jì)進(jìn)路》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。。某一類(lèi)糾紛被劃歸到行政救濟(jì)范圍或民事救濟(jì)范圍，不僅要考慮制度自洽性，也需考慮對(duì)當(dāng)事人的意義。例如我國(guó)行政訴訟的特點(diǎn)是被告的敗訴率極低，10年前被告敗訴率大概為30%，近年來(lái)下降到10%以下，個(gè)別省份甚至只有2%(13)參見(jiàn)楊濤：《“民告官”勝訴率何以不升反降》，《中國(guó)青年報(bào)》2014年11月6日。。與此同時(shí)，我國(guó)行政主體在公法中義務(wù)較多但責(zé)任較小，在私法中義務(wù)較少而責(zé)任較大。具體到某一案件，“如果劃歸到公法中，盡管行政主體因受到更多的公法約束而義務(wù)隨之增多，但由于行政訴訟法功能和手段的限制，以及國(guó)家賠償法確定的低于私法救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，行政主體最終承擔(dān)的責(zé)任可能較??；反之，如果劃歸到私法中，盡管私法確定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高于公法，但行政主體在私法領(lǐng)域承擔(dān)較少的或者不承擔(dān)公法責(zé)任”(14)江必新、邵長(zhǎng)茂：《社會(huì)治理新模式與行政法的第三形態(tài)》，《法學(xué)研究》2010年第6期?！，F(xiàn)實(shí)中行政訴訟與民事訴訟勝訴率與實(shí)際賠償?shù)膮^(qū)別，對(duì)當(dāng)事人的意義不言而喻。如果實(shí)踐中的糾紛類(lèi)型與環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的界分能夠完美契合，那么公私法各自的規(guī)制特點(diǎn)可以發(fā)揮最大效用，對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益形成最佳救濟(jì)，反之，將成為當(dāng)事人獲得合理有效司法救濟(jì)的阻礙。

前述環(huán)境污染第三方治理中的民事契約范式，由于政府并非直接的合同參與方，法律關(guān)系比較單純，故糾紛性質(zhì)較為分明，可分別適用公私法不同的救濟(jì)途徑。然而在行政契約范式中，政府的多重角色使得實(shí)踐中模糊的情況非常多，政府的行為到底是行政行為還是民事行為并非那么涇渭分明，從而使環(huán)境司法呈現(xiàn)出糾紛類(lèi)型與救濟(jì)進(jìn)路不相匹配的情況。

1.基礎(chǔ)法律關(guān)系的融合性與司法救濟(jì)機(jī)制二元性的不匹配

環(huán)境污染第三方治理中，契約的工具性?xún)r(jià)值在于針對(duì)復(fù)雜的環(huán)境治理活動(dòng)，引入市場(chǎng)與社會(huì)因素，整合多種力量以尋求環(huán)境治理活動(dòng)的有效性與合理性。當(dāng)前環(huán)境治理體系向公私融合的樣態(tài)演化，已經(jīng)并將進(jìn)一步增加公私互動(dòng)的形式，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的糾紛也呈現(xiàn)出明顯的融合性，民事事實(shí)的認(rèn)定或責(zé)任的落實(shí)可能有賴(lài)于行政問(wèn)題的解決，而具體的行政行為也可能延伸至相關(guān)的民事行為之中，這與當(dāng)前司法救濟(jì)機(jī)制公私二元界分的情況不相匹配。無(wú)論行政還是民事的一元救濟(jì)都難以解決全部爭(zhēng)議，由此可能產(chǎn)生行政訴訟與民事訴訟之間的競(jìng)爭(zhēng)或者相互推諉。如果強(qiáng)行分割審理，則可能由于案件的復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性而陷入訴訟久拖不決或裁判結(jié)果彼此矛盾的困局，公民權(quán)益與審判效率皆無(wú)法得到保障，尤其是環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目往往規(guī)模較大、期限較長(zhǎng)，牽涉主體眾多且對(duì)環(huán)境公益影響甚巨，難以承受司法救濟(jì)不及時(shí)或不妥當(dāng)所帶來(lái)的二次損害。

2.糾紛類(lèi)型的復(fù)雜性與司法導(dǎo)向單一性的不匹配

通過(guò)前述分析可見(jiàn)，以環(huán)境污染第三方治理為代表的現(xiàn)代環(huán)境治理體系中包含多元主體與多重法律關(guān)系，并由此而形成了較為復(fù)雜的糾紛類(lèi)型。目前我國(guó)的立法及司法解釋并未給予這些糾紛類(lèi)型所對(duì)應(yīng)的糾紛解決形式以充分的發(fā)展空間。以2020年初開(kāi)始施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》為例，在對(duì)公私協(xié)作協(xié)議法律性質(zhì)尚存在較大爭(zhēng)議的情況下，該《規(guī)定》的第1條將環(huán)境服務(wù)政府合同納入行政協(xié)議的范疇，由此而產(chǎn)生的糾紛則為行政訴訟的受案范圍。此外，該《規(guī)定》的第16和第24等條款進(jìn)一步強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)，這顯示了以行政訴訟來(lái)解決環(huán)境服務(wù)政府合同相關(guān)糾紛的司法導(dǎo)向，顯然與現(xiàn)實(shí)中糾紛類(lèi)型的復(fù)雜性以及實(shí)踐中當(dāng)事人對(duì)救濟(jì)途徑可能的選擇傾向不相匹配。

3.技術(shù)手段的非現(xiàn)實(shí)性與理論建構(gòu)性的不匹配

在理論上，德國(guó)的雙階理論(15)雙階理論是指將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆解為不同階段且分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范的學(xué)說(shuō)?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)糾紛的分層實(shí)現(xiàn)保護(hù)私人部門(mén)權(quán)益與減少政府在以私法形式活動(dòng)過(guò)程中濫權(quán)可能性的雙重目的。但實(shí)際上，很多外觀上單一的法律行為難以拆解，而且就算包含不同的法律行為，也可能在事實(shí)上無(wú)法截然地區(qū)分或者厘清其相互影響，進(jìn)而難以對(duì)不同的法律救濟(jì)途徑選擇適用。例如在政府委托第三方治理中，環(huán)境服務(wù)企業(yè)的合同責(zé)任與行政法律責(zé)任可能存在某種程度的交叉，在第三方私人部門(mén)未能完成治理責(zé)任、造成污染后果時(shí)，不僅是違約也是對(duì)環(huán)境管理要求的違反，其承擔(dān)行政法律責(zé)任的資格、原因等已然超出了現(xiàn)行法律規(guī)范的框架(16)參見(jiàn)劉長(zhǎng)興：《污染第三方治理的法律責(zé)任基礎(chǔ)與合理界分》，《法學(xué)》2018年第6期。，對(duì)此，政府在現(xiàn)實(shí)中的處理可能本身即為公法與私法手段的交織，難以根據(jù)行政權(quán)的行使以及對(duì)行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行絕對(duì)界分。這屬于雙階理論本身存在的結(jié)構(gòu)性難題，是技術(shù)手段的非現(xiàn)實(shí)性與理論建構(gòu)性的不匹配。

(二)環(huán)境公益訴訟中的類(lèi)別界分

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境治理事務(wù)的一種途徑，在環(huán)境污染第三方治理中以公共契約范式為基礎(chǔ)，是對(duì)政府維護(hù)國(guó)家和社會(huì)環(huán)境公共利益職責(zé)的一種有效監(jiān)督與補(bǔ)充(17)參見(jiàn)羅麗：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問(wèn)題與解決對(duì)策》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。。我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟并立，仍然是公法私法二元界分原則在環(huán)境公益訴訟中的體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟自2018年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)試行，從形式上突破了環(huán)境公益訴訟的二元模式，與前兩者共同構(gòu)成三元訴訟模式。這三種訴訟模式以解決環(huán)境公益訴訟制度中最重要的原告主體資格問(wèn)題為起點(diǎn)而完成各自的制度設(shè)計(jì)，以涵蓋有關(guān)環(huán)境公益的全部糾紛。然而這種公益訴訟模式設(shè)計(jì)面對(duì)環(huán)境污染第三方治理不同的糾紛類(lèi)型以及多元主體，勢(shì)必會(huì)呈現(xiàn)出明顯的矛盾沖突與重疊競(jìng)合。

1.生態(tài)損害賠償訴訟中政府角色的沖突性

生態(tài)損害賠償訴訟是國(guó)家作為自然資源所有權(quán)人向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成損害的行為人提起損害賠償請(qǐng)求(18)參見(jiàn)侯?。骸懂?dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的權(quán)利觀》，《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第1期。。此種訴訟以“公共信托”理論為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)(19)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，學(xué)界尚有國(guó)家自然資源所有權(quán)說(shuō)、環(huán)境監(jiān)管職責(zé)說(shuō)、環(huán)境公共信托理論等多種觀點(diǎn)。國(guó)家自然資源所有權(quán)說(shuō)無(wú)法涵蓋大氣等不屬于國(guó)有自然資源而可提起損害賠償?shù)念?lèi)型，且自然資源所有權(quán)主體除了國(guó)家還有集體；環(huán)境監(jiān)管職責(zé)說(shuō)中政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)也不能作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)的實(shí)體權(quán)利。鑒于上述理由，本文采用環(huán)境公共信托理論作為此類(lèi)訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。，“大氣、陽(yáng)光、水等環(huán)境要素是公眾的共有財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)全體共有人的同意，任何人不得任意占有、支配和損耗；全體人民出于信任將其委托給國(guó)家管理，國(guó)家作為委托人有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)人民的公共利益而對(duì)受托財(cái)產(chǎn)加以管理和保護(hù)”(20)蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。?；诖耍鳛閲?guó)家的代表而為生態(tài)損害賠償訴訟的適格原告。

在企業(yè)委托第三方治理中，政府并非合同直接參與主體，故而其原告身份在企業(yè)委托治理引發(fā)生態(tài)損害時(shí)問(wèn)題并不明顯。但是在政府委托第三方治理出現(xiàn)生態(tài)損害時(shí)，政府同時(shí)作為行政管理者、環(huán)境服務(wù)政府合同當(dāng)事人，以及賠償權(quán)利人三重角色，它既可以作出行政處罰，也可以與環(huán)境服務(wù)企業(yè)相互要求對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任，而按照生態(tài)損害賠償訴訟的制度設(shè)計(jì)還可以作為被侵權(quán)人的信托人主張損害賠償。在此，政府與造成生態(tài)損害的環(huán)境服務(wù)企業(yè)之間存在三重公私法律關(guān)系。如果政府本身在委托治理中存在違約行為，或者在履約過(guò)程中由于行政優(yōu)益權(quán)的行使，以及由于政府、被指定部門(mén)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的違法行為及不當(dāng)行使行政職權(quán)的行為而與生態(tài)損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，比如委托不具有相關(guān)資質(zhì)的污水處理廠造成當(dāng)?shù)厮Y源損害，那么政府是否還適合作為生態(tài)損害賠償訴訟的原告則有較大疑問(wèn)。況且，還存在政府與環(huán)境服務(wù)企業(yè)“共謀”而導(dǎo)致生態(tài)損害的問(wèn)題，對(duì)此政府似乎更難以勝任原告的身份。又或者基于以上緣由而出現(xiàn)政府不同部門(mén)分別為原被告的情況，則此種訴訟究竟是屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是屬于環(huán)境行政公益訴訟？這實(shí)質(zhì)上已然超出了現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟模式。以上沖突產(chǎn)生的根本原因在于生態(tài)環(huán)境損害賠償適格原告的制度設(shè)計(jì)與環(huán)境污染第三方治理利益關(guān)系的不匹配，政府與環(huán)境服務(wù)企業(yè)不僅有公法關(guān)系及環(huán)境公益信托關(guān)系，還有私法上的契約利益聯(lián)系。

2.不同適格原告導(dǎo)致司法救濟(jì)的重合性

在環(huán)境污染第三方治理造成生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，根據(jù)目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟的模式設(shè)計(jì)，環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)排污企業(yè)及第三方企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，同時(shí)，政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)亦可對(duì)其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，由此可能出現(xiàn)對(duì)同一糾紛基于不同適格原告而出現(xiàn)雙重司法救濟(jì)的局面。

從制度設(shè)計(jì)初衷來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟是為了避免“公地的悲劇”，賦予以環(huán)境保護(hù)為目的的主體起訴權(quán)，兩者除了理論基礎(chǔ)與原告有所不同，訴訟的法律目的、案件事實(shí)、訴訟請(qǐng)求、被告等都基本相同，環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則大都可以適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(21)參見(jiàn)李浩：《生態(tài)損害賠償訴訟的本質(zhì)及相關(guān)問(wèn)題研究——以環(huán)境民事公益訴訟為視角的分析》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期。。然而生態(tài)損害賠償訴訟中有一項(xiàng)非常重要的程序安排為環(huán)境民事公益訴訟所無(wú)，這就是其以行政磋商為前置條件，在磋商未能達(dá)成一致或無(wú)法進(jìn)行磋商時(shí)，政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)方可提起訴訟。行政磋商具有行政契約的性質(zhì)，為協(xié)商性行政執(zhí)法行為。可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然被很多學(xué)者認(rèn)為屬于特殊的環(huán)境民事訴訟(22)參見(jiàn)李浩：《生態(tài)損害賠償訴訟的本質(zhì)及相關(guān)問(wèn)題研究——以環(huán)境民事公益訴訟為視角的分析》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期；程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。，但其并非純粹的私法救濟(jì)，實(shí)際上涉及公法與私法兩個(gè)體系，在一定程度上是公私法合力救濟(jì)與保障環(huán)境治理的體現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，兩種訴訟重疊競(jìng)合的情況所在多有(23)例如，江蘇德司達(dá)案中，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)德司達(dá)公司提起環(huán)境民事公益訴訟，其后江蘇省政府申請(qǐng)為共同原告；重慶藏金閣案中，重慶市政府與重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心分別對(duì)首旭環(huán)保公司藏金閣公司提起訴訟，后法院適用統(tǒng)一訴訟程序共同審理；山東金誠(chéng)案中，山東省環(huán)保廳與中國(guó)綠發(fā)會(huì)分別訴山東金誠(chéng)重油化工有限公司，后法院先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；等等。?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定(試行)》)一定程度上理順了二者之間的關(guān)系(24)主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第16、17、18條中。，即以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為第一順位，審理完畢后，人民法院再就民事公益訴訟案件對(duì)未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求作出裁判。但《若干規(guī)定(試行)》并未就行政磋商與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系作出界定，例如，在政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)磋商過(guò)程中，環(huán)保組織等就同一事由提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)否拒絕？?jī)烧邞?yīng)如何銜接？目前關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定對(duì)此并未設(shè)定任何前置條件?？梢哉f(shuō)，這是公私二元界分原則下救濟(jì)模式與公私合力救濟(jì)手段之間的不匹配而導(dǎo)致的司法救濟(jì)重疊。

3.環(huán)境行政公益訴訟中適格原告的單一性

在環(huán)境污染第三方治理中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的，可以對(duì)其提起行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟是為了“督促政府正確履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)并借此約束企業(yè)或個(gè)人依法進(jìn)行各項(xiàng)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為”(25)薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系之重構(gòu)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的適格原告僅有檢察機(jī)關(guān)，這種制度設(shè)計(jì)有一定的利益考量，旨在以檢察監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)，進(jìn)而維護(hù)公共利益。

相比公民、法人或其他組織訴訟能力難以與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行利益博弈的情況，檢察機(jī)關(guān)具有相對(duì)獨(dú)立性，可以協(xié)調(diào)配合法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)，用以制約強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)，更有可能發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用(26)參見(jiàn)劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。，且設(shè)定檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的前置程序，也有利于糾紛的快速消弭。然而，一方面檢察機(jī)關(guān)雖有一定的獨(dú)立性，但其與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系，在財(cái)政、人事等方面無(wú)法完全摒除地方政府的影響，而且環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目往往規(guī)模較大，在政府之外，排污治污企業(yè)也具有較大社會(huì)能量，因而不能排除其“虜獲”檢察機(jī)關(guān)的可能；另一方面檢察機(jī)關(guān)需要監(jiān)督的事務(wù)眾多，且在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等技術(shù)手段方面并不占優(yōu)。從公眾角度來(lái)說(shuō)，正因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)背景下我國(guó)社會(huì)主體相對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)處于弱勢(shì)地位，再由此而剝奪其對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)起行政公益訴訟的資格，將使其與行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)的天平更為傾斜。并且，公眾并非環(huán)境污染第三方治理公私合作的直接參與主體，在利益衡量中往往是其最先摒棄的對(duì)象，如果不能賦予其環(huán)境行政公益訴訟原告資格，對(duì)環(huán)境公益保護(hù)將極為不利。依照當(dāng)前的制度安排，如果檢察機(jī)關(guān)未能或不愿及時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，則其他主體只能在環(huán)境污染或者生態(tài)破壞結(jié)果出現(xiàn)后再提起環(huán)境民事公益訴訟來(lái)尋求救濟(jì)，這顯然無(wú)論是于公眾利益還是于環(huán)境保護(hù)皆非良策，也將在一定程度上堵塞環(huán)境行政附帶民事公益訴訟發(fā)展的通道。同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織在技術(shù)能力與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面有其專(zhuān)長(zhǎng)，可形成對(duì)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充。可見(jiàn)，相較檢察機(jī)關(guān)，公眾作為環(huán)境公益的直接享有者與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，在環(huán)境治理中擁有最靈敏的嗅覺(jué)與最重要的利益，反而不具有訴訟資格，反映出環(huán)境行政公益訴訟原告資格的單一性與環(huán)境利益保護(hù)需求之間的不匹配。

綜上可見(jiàn)，傳統(tǒng)司法救濟(jì)程序難以有效規(guī)范和解決在公私交融基礎(chǔ)上政府與社會(huì)力量日趨多樣的合作形式及其所引發(fā)的各類(lèi)糾紛。當(dāng)前在環(huán)境司法中有一些有益的嘗試，例如生態(tài)損害賠償訴訟并未嚴(yán)格遵守公私法劃分的傳統(tǒng)，它的出現(xiàn)在一定程度上打破了環(huán)境公益訴訟公私二分的界限，也顯示了以私法訴訟與行政磋商銜接、貫通司法救濟(jì)與行政執(zhí)法、公私法合力為環(huán)境治理救濟(jì)提供保障的可能性，但是目前的制度設(shè)計(jì)并未理順與其他兩種公益訴訟模式的關(guān)系，也未能真正發(fā)揮公私交融協(xié)力救濟(jì)的價(jià)值，有待進(jìn)一步完善。

三、環(huán)境司法面向和譜系的更新與完善

環(huán)境污染第三方治理作為公共治理新模式的代表，是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)側(cè)面，映照了契約之上公私法交融的社會(huì)秩序，同時(shí)也昭示著環(huán)境法體系化的升級(jí)進(jìn)化，法律規(guī)范與規(guī)制正在從整體法律觀的視野出發(fā)，不斷擴(kuò)展其適用邊界和功能區(qū)間。在這一過(guò)程中，司法治理作為權(quán)力結(jié)構(gòu)中決定性的一極，“司法權(quán)同行政權(quán)、立法權(quán)和社會(huì)自治權(quán)力一樣，也是社會(huì)治理和民主增長(zhǎng)的政治力學(xué)譜系中的關(guān)鍵一環(huán)”(27)杜輝：《環(huán)境司法的公共治理面向——基于“環(huán)境司法中國(guó)模式”的建構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期。。面對(duì)社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，環(huán)境司法宏觀上需要在傳統(tǒng)糾紛解決與權(quán)益保護(hù)的救濟(jì)目標(biāo)之外，發(fā)展出一種治理型的司法面向，形成司法、行政、立法的良性互動(dòng)；微觀上需要打破公私二元界分的傳統(tǒng)，平衡多元參與主體，完成環(huán)境訴訟譜系的更新與完善。

(一)公共治理：環(huán)境司法的面向更新

環(huán)境污染第三方治理司法救濟(jì)進(jìn)路現(xiàn)實(shí)困境產(chǎn)生的根本原因在于，面對(duì)當(dāng)前國(guó)家環(huán)境治理體系與管制工具的革新，以及市場(chǎng)與社會(huì)力量的引入，環(huán)境司法的角色定位與功能尚未做到同步更新。從環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展來(lái)看，要?jiǎng)澏ㄕ?、市?chǎng)主體、社會(huì)力量在環(huán)境治理中的行為邊界，形成權(quán)力與權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的完整邏輯鏈條，需要不同組織形式與治理工具的相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮立法、行政、司法的綜合效能。在我國(guó)，行政權(quán)與司法權(quán)是在全國(guó)人大之下不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工。就權(quán)力的性質(zhì)而言，立法權(quán)是制定規(guī)則的權(quán)力，是“源”權(quán)力，行政權(quán)與司法權(quán)“共同源于最高權(quán)力，原則上相互分開(kāi)，個(gè)別法定情況中相互替代”(28)彭濤：《司法權(quán)與行政權(quán)的沖突處理規(guī)則》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2016年第6期。，故二者的區(qū)分與獨(dú)立只是為了在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡，而非功能層面的截然對(duì)立。作為兩種平行且平衡的權(quán)力，行政權(quán)與司法權(quán)既要各司其職，又需互為補(bǔ)充，以在具體實(shí)踐中的試驗(yàn)與研判形成對(duì)環(huán)境立法的“反哺”。目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)所供應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則產(chǎn)品相對(duì)匱乏，環(huán)境行政權(quán)力壟斷環(huán)境治理事務(wù)又呈現(xiàn)“局部失靈”的狀況。因此，在環(huán)境治理中，環(huán)境司法不僅應(yīng)是環(huán)境糾紛的解決機(jī)制，而且也是環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)還是法律規(guī)范的解釋和填補(bǔ)機(jī)制以及制度的生成機(jī)制(29)參見(jiàn)柯堅(jiān)、吳雋雅：《環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟(jì)進(jìn)路》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。。這意味著，在傳統(tǒng)的糾紛解決、維護(hù)公共利益的司法救濟(jì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，環(huán)境司法還應(yīng)有一種公共治理面向作為補(bǔ)充。

治理型環(huán)境司法的核心是對(duì)公私互動(dòng)下多元復(fù)合利益的均衡保護(hù)，以平衡價(jià)值爭(zhēng)議、調(diào)和政策沖突、塑造環(huán)境規(guī)則。其作用與內(nèi)涵至少包括以下三個(gè)方面：

一是規(guī)則塑造。“法律適用是法律發(fā)展中具有驅(qū)動(dòng)性的過(guò)程”(30)[德]齊佩利烏斯：《法學(xué)方法論》，金振豹譯，北京：法律出版社，2009年版，第26頁(yè)。。當(dāng)前包括法律、政策、指南、合同在內(nèi)的環(huán)境規(guī)則體系中充斥著環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的制衡、協(xié)作和沖突，需要在司法中形成進(jìn)一步的系統(tǒng)性定義與確認(rèn)，以司法實(shí)踐對(duì)法律規(guī)范創(chuàng)新進(jìn)行匡正與補(bǔ)充。面對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要及公私法接軌的系統(tǒng)任務(wù)，治理型環(huán)境司法一方面需要獨(dú)立行使審判權(quán)，對(duì)不同階段的公共政策作出公正的評(píng)價(jià)與對(duì)待，另一方面需要超越公私法規(guī)范而對(duì)模糊不清的地帶作出獨(dú)立的評(píng)價(jià)，減少公私交融下環(huán)境法規(guī)范內(nèi)部的秩序沖突。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境司法可以針對(duì)呈現(xiàn)公私融合狀態(tài)的個(gè)案或類(lèi)案中不同類(lèi)型的公法管制與私法關(guān)系作出更精密的分析，幫助環(huán)境法體系保持動(dòng)態(tài)屬性，也可以發(fā)揮規(guī)則制定者的功能，吸納市場(chǎng)主體與社會(huì)力量關(guān)于環(huán)境治理的不同主張，塑造環(huán)境治理公私秩序整合的價(jià)值共識(shí)，進(jìn)而形成抽象性規(guī)則。

二是利益均衡。環(huán)境糾紛就其根本而言是不同主體之間環(huán)境利益博弈所導(dǎo)致的利益失衡，治理型環(huán)境司法則是法官對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行平衡、救濟(jì)、再分配，從而形成對(duì)不同主體間利益博弈的限制與規(guī)范的過(guò)程。這不僅要根據(jù)權(quán)利位階選擇優(yōu)先保護(hù)的利益類(lèi)型，而且要在無(wú)法取舍時(shí)進(jìn)行利益衡量，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益與私益的雙重保護(hù)和對(duì)多元復(fù)合利益的均衡。同時(shí)，治理型環(huán)境司法的制度設(shè)計(jì)本身應(yīng)符合參與主體在利益衡量下的行為選擇，使公眾能以個(gè)人或組織的身份承擔(dān)或參與訴訟。在此，將相關(guān)利益主體納入并以制度設(shè)計(jì)保持經(jīng)濟(jì)與程序上的利益均衡是治理型環(huán)境司法的應(yīng)有之義，而非囿于公私界分或者力量強(qiáng)弱而去限制或者破壞司法通道的開(kāi)放性。

三是糾紛預(yù)防。在社會(huì)治理中，司法權(quán)特有的中立性、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性在一定程度上可以減少和弱化社會(huì)沖突，成為政府推動(dòng)合作、合法解決危機(jī)的一種選擇。治理型環(huán)境司法意味著在目標(biāo)上從糾紛處置轉(zhuǎn)向污染與生態(tài)損害治理，在運(yùn)作模式上從救濟(jì)中心主義轉(zhuǎn)向治理中心主義。針對(duì)公私協(xié)力趨勢(shì)下環(huán)境治理的復(fù)雜性，一者可通過(guò)司法預(yù)防措施減少環(huán)境資源損害和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可能性，二者可通過(guò)綜合運(yùn)用公私法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛的快速消弭，三者可作為政策宣教與社會(huì)價(jià)值的生成平臺(tái)引導(dǎo)相關(guān)主體理性地維護(hù)自身權(quán)益。

(二)環(huán)境司法譜系的完善與發(fā)展

在環(huán)境司法公共治理面向的引導(dǎo)下，需要推動(dòng)環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的融合發(fā)展及對(duì)環(huán)境公益訴訟三元模式的優(yōu)化整合，以適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系多元主體、公私融合的實(shí)際需要，并為環(huán)境司法體系中多個(gè)主體聯(lián)動(dòng)、多種訴訟形式協(xié)調(diào)等機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)。

1.環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的融合發(fā)展

一是環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的綜合救濟(jì)。針對(duì)前述環(huán)境污染第三方治理中的糾紛類(lèi)型，如果是較為純粹的民事糾紛或者行政糾紛，可以分別立案，通過(guò)民事訴訟或行政訴訟作出判決。對(duì)此，民事訴訟與行政訴訟應(yīng)當(dāng)各安其位、各盡所長(zhǎng)。如果是民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交織在一起的，則賦予私人部門(mén)救濟(jì)途徑的選擇權(quán)，由私人部門(mén)先行單方確定爭(zhēng)議的法律性質(zhì)進(jìn)而選擇相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。在此基礎(chǔ)上，需要打破傳統(tǒng)公私二元界分的局面，推動(dòng)環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的綜合救濟(jì)，具體表現(xiàn)為允許環(huán)境行政附帶民事訴訟以及環(huán)境民事附帶行政訴訟。

環(huán)境行政附帶民事訴訟已經(jīng)在立法中獲得支持并在實(shí)踐中得到應(yīng)用，雖然現(xiàn)實(shí)中使用率較低，幾乎處于休眠狀態(tài)(31)參見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法學(xué)課題組：《行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議研究》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2019年第1期。，而且并非為第三方治理中混合性質(zhì)的糾紛所量身打造，例如行政附帶民事訴訟往往是要一并解決發(fā)生在相對(duì)人之間的民事?tīng)?zhēng)議，并不涉及行政機(jī)關(guān)，而環(huán)境污染第三方治理中此類(lèi)糾紛的民事?tīng)?zhēng)議往往會(huì)發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間，但畢竟可以利用這一平臺(tái)對(duì)此類(lèi)糾紛進(jìn)行司法救濟(jì)。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步豐富具體的審查技術(shù)。環(huán)境民事附帶行政訴訟雖然尚無(wú)法律依據(jù)，但在當(dāng)前的司法體制層面并無(wú)障礙，具備可行性，即如學(xué)者所言：“當(dāng)民事訴訟中的具體行政行為成為民事裁判的依據(jù)或證據(jù)，與裁判結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)，那么在司法體制和現(xiàn)行法律均無(wú)障礙的基礎(chǔ)上，無(wú)論是從證據(jù)審查規(guī)則、司法最終解決原則還是訴訟經(jīng)濟(jì)原則出發(fā)，法院都有必要、有條件一并審理，從而滿(mǎn)足司法審判實(shí)踐的需要，確保當(dāng)事人權(quán)益得到及時(shí)保護(hù)?！?32)劉海鷗、賈韶琦：《論政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同爭(zhēng)議的綜合救濟(jì)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。

無(wú)論哪種進(jìn)路，在解決這種公私混合的糾紛時(shí)，都需遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)。首先，必須根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求鑒定爭(zhēng)議的本質(zhì)屬性，分辨其中真正的公法約定，進(jìn)而對(duì)其中屬于行政糾紛的部分進(jìn)行合法性審查，適用公法處理，遵從依法行政原則優(yōu)于當(dāng)事人意思自治。其次，對(duì)于本質(zhì)上為民事關(guān)系的爭(zhēng)議，無(wú)論是否轉(zhuǎn)化為公法關(guān)系，都要參照或者適用私法解決。最后，在解決了行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)或行政優(yōu)益權(quán)的合法性之后，仍然將其放回合同之中進(jìn)行后續(xù)處理。對(duì)于行政權(quán)或行政優(yōu)益權(quán)行使違法的，視為違約，按照合同違約責(zé)任處理，除非有關(guān)合法性審查對(duì)合同有效性或合同責(zé)任產(chǎn)生不一樣的影響，則按照與合同法不同的特殊規(guī)則進(jìn)行處理(33)參見(jiàn)余凌云：《論行政協(xié)議的司法審查》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第5期。。在此基礎(chǔ)上，將行政、民事訴訟程序根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，或者基于民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議在整個(gè)糾紛中的地位，區(qū)分主次地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議中具體問(wèn)題性質(zhì)的鑒別，分別適用行政法和行政訴訟法、民法和民事訴訟法作出裁判。

二是環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的目標(biāo)更新。與一般的行政與民事合同糾紛的司法救濟(jì)不同，基于環(huán)境污染第三方治理行政契約與民事契約糾紛的司法救濟(jì)，在傳統(tǒng)的解決爭(zhēng)議、保護(hù)權(quán)益的救濟(jì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，還需將促進(jìn)合作納入其中作為補(bǔ)充，以避免環(huán)境公益目標(biāo)的落空以及社會(huì)資本的損失。促進(jìn)合作包括在訴前與訴中督促雙方對(duì)因不當(dāng)行為遭受損失的及時(shí)補(bǔ)償與行為修正，以及對(duì)雙方力量均衡法律地位喪失時(shí)的有效恢復(fù)。

2.環(huán)境公益訴訟的優(yōu)化整合

一是協(xié)調(diào)生態(tài)損害賠償訴訟及環(huán)境民事公益訴訟。兩者的諸多重要因素具有共通性，合并為一套新型訴訟模式，能夠解決其重疊競(jìng)合的問(wèn)題，同時(shí)也可祛除各自的制度設(shè)計(jì)缺陷，例如適格原告的范圍等。然而考慮到生態(tài)損害賠償訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷，包括對(duì)公私融合協(xié)力救濟(jì)所作出的嘗試，以及其與環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)在實(shí)踐中的應(yīng)用，可以退而求其次，進(jìn)一步形成生態(tài)損害賠償訴訟與民事公益訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制。在政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)與環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟的順位關(guān)系上，以政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)提起生態(tài)損害賠償訴訟為第一順位，對(duì)可能存在政府角色沖突的糾紛類(lèi)型，政府則自動(dòng)回避，由環(huán)保社會(huì)組織發(fā)起民事公益訴訟?；诶婧饬浚h(huán)境民事公益訴訟不以磋商為前置條件，但在起訴前需要對(duì)政府及其指定部門(mén)、機(jī)構(gòu)是否正在磋商進(jìn)行確認(rèn)。磋商已經(jīng)進(jìn)行的，參照《若干規(guī)定(試行)》第17條，人民法院可受理環(huán)境民事公益訴訟，但要先中止審理，待磋商完畢后，再就未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判。磋商尚未進(jìn)行的，由于磋商程序一般時(shí)間較短、效率較高，可能后發(fā)先至，使得環(huán)保社會(huì)組織的民事公益訴訟中止或撤訴，故可參考美國(guó)環(huán)境公民訴訟中的先行告知義務(wù)，由環(huán)保社會(huì)組織在訴前告知政府其訴訟意圖，政府如在一定期限內(nèi)未發(fā)起磋商，則可提起環(huán)境民事公益訴訟。磋商完成的，參照《若干規(guī)定(試行)》第18條，可就磋商過(guò)程中未發(fā)現(xiàn)的損害提起民事公益訴訟。與此同時(shí)，保持檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中補(bǔ)充公益訴訟人的地位，以行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式為常態(tài)，以檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為例外。

二是擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟原告范圍。從世界范圍來(lái)看，有很多國(guó)家賦予環(huán)保組織甚至個(gè)人以環(huán)境行政公益訴訟原告資格，例如英國(guó)的私人檢察官制度，當(dāng)社會(huì)公共利益切實(shí)受到侵害而具有起訴資格的檢察長(zhǎng)卻拒絕起訴或無(wú)故拖延起訴時(shí)，公民個(gè)人可以以私人檢察長(zhǎng)身份起訴(34)參見(jiàn)薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系之重構(gòu)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。在澳大利亞行政公益訴訟中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益(公權(quán)利)的行為，總檢察長(zhǎng)、私人或利益團(tuán)體皆可向法院提起訴訟，法院判斷是否具有原告資格的焦點(diǎn)在于能否最有效和最準(zhǔn)確地代表公共利益，這使得原告資格不斷擴(kuò)展，個(gè)體也可以作為公益訴訟的原告(35)參見(jiàn)朱應(yīng)平：《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期。。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟原告資格單一性與利益保護(hù)實(shí)際需求之間的矛盾，可以考慮將環(huán)保社會(huì)組織納入環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍，在檢察機(jī)關(guān)無(wú)法或未能對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)、有效監(jiān)督時(shí)，以社會(huì)力量來(lái)督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。這同時(shí)需要發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在審判時(shí)的利益衡平作用，以均衡環(huán)保社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)雙方的訴訟力量。

三是發(fā)展環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。在前兩點(diǎn)基礎(chǔ)上，推進(jìn)環(huán)境行政案件與民事案件的合并審理，探索環(huán)境行政附帶民事公益訴訟方式，增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的復(fù)合性。尤其是針對(duì)前述可能存在政府與企業(yè)共謀的情況時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)之外，可由環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，追究政府及第三方企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。在實(shí)踐中，一些地方人民法院已經(jīng)有受理部分環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件的情況(36)參見(jiàn)江必新：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》，《法律適用》2019年第1期。，對(duì)此，可進(jìn)一步擴(kuò)大行政公益訴訟原告范圍，并在實(shí)踐中逐漸探索完善具體的訴訟規(guī)則。

綜上所述，環(huán)境污染第三方治理作為公共治理模式的典型代表，它的出現(xiàn)與發(fā)展是當(dāng)前政府改革、市場(chǎng)開(kāi)放、社會(huì)建設(shè)三駕馬車(chē)協(xié)同并進(jìn)的映照，也昭示著我國(guó)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的建設(shè)進(jìn)入了新的階段。雖然環(huán)境污染第三方治理只是我國(guó)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型與環(huán)境法體系重塑中的一個(gè)小的側(cè)面，但是它的契約范式體現(xiàn)出新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中公私交融、多重屬性、多元主體的特點(diǎn)，由此而產(chǎn)生的糾紛類(lèi)型及所對(duì)應(yīng)的司法救濟(jì)進(jìn)路具有相當(dāng)?shù)牡湫托裕痴粘霎?dāng)前環(huán)境司法救濟(jì)譜系中存在的問(wèn)題。以此為切入點(diǎn)和參照物，環(huán)境污染第三方治理糾紛解決可以作為環(huán)境訴訟譜系建設(shè)及治理型環(huán)境司法發(fā)展方向理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索的前沿陣地。同時(shí)，環(huán)境司法作為環(huán)境法體系中的重要部分，其自身的更新與完善亦有助于發(fā)揮司法的能動(dòng)性，幫助法律塑造兼具共識(shí)性與穩(wěn)定性的公私互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)包括環(huán)境污染第三方治理在內(nèi)的整個(gè)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建與發(fā)展。