畢鑫平

（中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100038）

一、前言

警力下沉是指在警力資源總體不變的情況下，通過深化改革，優(yōu)化機構配置，進行資源再分配從而有效緩解公安基層所隊警力不足的一項重要舉措。具體是指在工作重心上，向基層下移；在警力配置上，向基層下沉；在保障制度上，向基層下傾，充分激發(fā)基層戰(zhàn)斗力，構建基層社會治理長效機制，推進實現社會治安秩序長期向好。需要注意的是，警力并不是某個單一概念，而是包括人力、財力、權力、警用裝備、公安經費等多種含義在內的復合概念，本文主要從人力資源的視角論述警力下沉困境產生的原因及消解途徑。

黨中央高度重視公安改革工作，早在 2003年，黨中央就出臺《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》，明確指出，基層工作是整個公安工作的重中之重，各級公安機關要把基層基礎工作提上重要議事日程，強化面向基層、服務基礎的工作作風。在財政支持、后勤保障、人力資源等多個方面確保警力下沉，工作重心下移。這標志著警力下沉政策的首次正式提出。2019 年5 月，在全國公安工作會議上，習近平總書記強調，推行扁平化管理，把機關做精、把警種做優(yōu)、把基層做強、把基礎做實。要樹立大抓基層、大抓基礎的導向，推動重心下移、警力下沉、保障下傾，增強基層實力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。這是新時代背景下黨中央對全國公安工作提出的“舊任務、新要求”。

在全部公安工作中，基層所隊作為基礎力量，承擔的職責任務越來越重，工作要求標準越來越高，亟待補充力量，加強建設。各級公安機關要面向基層優(yōu)化警力配置，推動警力向一線實戰(zhàn)部門傾斜，確保公安工作有扎實的基層基礎。作為有著14 億多人口的大國，我國配備的警察隊伍規(guī)模很大，但我國的萬人警民比遠遠低于其他發(fā)達國家，基層警力仍顯不足。加之我國警力配置方面機關警力和基層警力接近，呈現“上下一樣粗”的結構，與“金字塔型”的大基層理想構型存在差距。優(yōu)化隊伍結構、做好基層工作是實現無增長改善的重要手段，也是目前亟待解決的問題。

二、現有的警力下沉研究成果概述

在中國知網以“警力下沉”為關鍵字進行搜索，發(fā)現近十年來對警力下沉問題的探討較少，且大多數學者的研究重點聚焦在如何解決基層警力不足問題上，而鮮有從警力下沉的角度入手進行分析，但考慮到警力下沉是解決基層警力不足的一個重要途徑，因此大部分對于基層警力不足的研究中也會出現對警力下沉問題的論述。如何實現警力真正下沉到一線所隊，改善基層警力不足現狀，對于這個問題，國內學術界主要有以下幾種觀點：

第一種觀點是從基層所隊內部環(huán)境建設入手分析警力下沉難題。這一觀點主張要想力破基層警力不足，實現警力下沉，關鍵在于基層公安隊伍自身建設上。李建汶、蔡鈺指出，推動警力下沉，應當加強公安隊伍教育引導工作，消除思想誤區(qū)，同時在基層建立警力下沉的長效機制，以更好地貫徹實施“三基工程”[1]；康健從基層派出所自身建設入手，堅持基層優(yōu)先，實戰(zhàn)優(yōu)先，指出要加大對派出所的建設投入力度，規(guī)范派出所職能分工，通過建立健全基層榮譽機制使警力扎根基層[2]；趙森認為，實現警力下沉除了提高基層待遇外，還要加強基層所隊的思想政治教育，力戒形式主義，杜絕警力下沉陰奉陽違問題，改善基層所隊工作狀態(tài)，真正做到警力扎根基層，防止警力上浮—下沉—再上浮現象發(fā)生[3]。

第二種觀點是從上級公安機關政策入手分析警力下沉難題。這一觀點認為警力下沉困境產生自公安機關機構設置不合理，基層保障工作不到位等問題。于群、林榮坤從大部門制改革入手，通過優(yōu)化警力配置，整合職能部門為機關瘦身，以達削減機關警力，將剩余警力下沉至基層的目的[4]；邸振龍認為，要注重解決基層派出所經費緊張問題，落實從優(yōu)待警從而推動警力下沉，不能只喊口號講奉獻，要在生活上切實關心民警，同時把基層工作經驗作為民警日后晉升考評的一項重要指標，完善激勵機制，鼓勵民警到基層工作，掌握基層工作經驗[5]；劉鴻斌、鄧春以武漢市警力下沉實踐為例，認為做優(yōu)做精局機關，做大做強派出所，做專做實警務室可以釋放基層活力，使警力下沉取得實效[6]；候賀亮、劉杰琳從公安改革出發(fā)，指出要通過推行扁平化管理，精簡機構層級，下放機關權力至基層所隊，保障基層自由裁量權，從而實現 60%～90%的警力下沉至社區(qū)街道[7]；丁魁禮、黃智培從公共品供給視角出發(fā)，認為警力資源配置問題實際上是公共服務供給問題，要通過優(yōu)化警力配置，大力發(fā)展社區(qū)警務，推動警力下沉[8]。

第三種觀點是從公安人力資源角度入手分析警力下沉難題。焦曉彬指出，警力下沉的難點在于沒有從根本上解決人事匹配問題，再加上配套工作落實不到位，基層民警的收入、權力、責任等因素不相匹配，從而導致警力下沉進程受阻。要想推進警力下沉，要做好工作分析，編制職位說明書，發(fā)掘每個民警的潛能，使其職業(yè)生涯目標與組織發(fā)展目標相一致。要注重解決各地區(qū)基層警力資源不平衡的問題，實現各區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展[9]。

需要指出的是，現階段對于警力下沉實現方式的研究存在大量空白，尤其是近五年來的研究較少。此外，多數學者對于警力下沉的研究都是從政策本身入手分析其必要性、可行性以及采取的措施方法，而未從警察個體層面分析探求為何警力下沉進行這么多年，卻沒有達到預期效果。要想使警力有效下沉至一線所隊，真正實現警力扎根基層，就要以滿足警察個體切身利益為導向，從工資待遇、職位晉升、后勤保障等多方面入手統(tǒng)籌規(guī)劃，而運用理性選擇制度主義分析警力下沉問題則提供了一種嶄新的視角—警力難沉源自警察個體理性選擇的結果。

三、基于理性選擇視角的警力下沉困境分析

社會學中的理性選擇制度主義最早來源于經濟學概念，基于“經濟人”的假設，經濟學家亞當·斯密認為，人總是在追求個人利益的最大化，即人們往往傾向于以最小的成本來實現自身利益的最大滿足?？茽柭菍⒗硇赃x擇融入社會學的重要人物，其所著的《社會理論的基礎》被視為理性選擇制度主義發(fā)展的里程碑。

科爾曼的理性選擇制度主義分為三方面內容：微觀的個體行為，即單一個體所采取的行動，他認為人是理性的；宏觀的行為，其中包括宏觀趨勢對于個體的影響；個體行為結合宏觀趨勢產生的結果?？茽柭J為資源、行為人、利益，這三者是社會行動的關鍵要素。他指出：人是具有一定目的的理性人；人采取行動是為了獲得一定的效益；經濟效益不是個體行為所唯一追求的，而是追求包括情感、社會等多方面多角度效益收獲的綜合；資源包括情感、能力、財富等多種內涵?？偟膩碚f，理性選擇是行為人在理性考量基礎上進行選擇，以實現自身利益最大化為目的所采取的行動。理性選擇制度主義就是從微觀個體的行動出發(fā)（以個體是理性個體為前提），對社會中某一宏觀現象或宏觀趨勢進行解讀，以實現宏觀微觀相結合。

（一）理性選擇制度主義與警力下沉問題的契合點

理性選擇制度主義認為制度是由規(guī)則進化而來的，規(guī)則與行動者不斷發(fā)生著聯(lián)系，二者相互影響，規(guī)則對行動者的影響便構成了制度。在警力下沉問題中，警察作為一個理性的個體，勢必會在各種職位選擇面前進行理性計算與考量，并盡力收集與選擇相關的有效信息，以實現對于個人利益最大化的追求。在現行的警力下沉改革實踐中，基層民警不愿留在基層工作，往外調、往上走的現象突出?？偟膩碚f，在警力下沉的困境中，警察個體行動的根本邏輯在于如何選擇才能夠使自己的利益最大化。這種利益不單是工資上的收益，還包括自身職業(yè)發(fā)展前景、對于家庭責任的承擔、健康狀況的考量等多種因素。理性選擇制度主義從警察個體的理性選擇出發(fā)，探求警力難沉原因，可以提出相應的解決對策。

（二）警力下沉中的理性選擇分析

近年來，警力下沉進程較為緩慢，改革工作推行也十分困難，甚至出現基層警力流失的情況。究其原因，警力下沉困境隱含警察“排斥”基層的理性考量，“排斥”基層實則是警察個體進行理性考量后作出符合其自身利益的理性選擇。這里所說的“排斥”并非是指警察個體對于基層工作存在看法或者單純不愿在基層派出所就職。事實上，自2003 年黨中央出臺《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》以來，公安部黨委多次強調公安基層工作是整個公安工作的根基，“三懂四會”①等群眾工作能力是每名人民警察必備的技能，廣大人民警察也深知公安基層工作的重要性，但受限于基層工作的諸多客觀條件限制以及人民警察對于自身利益的考量，仍無法避免警力難沉現象出現。

1.出于健康狀況以及對于家庭責任承擔的考量?！拔覈鐣饕芤呀涋D化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這是黨的十九大報告做出的重要論斷。我國作為世界第二大經濟體，人民群眾生活質量大幅提升，每個人都有追求幸福生活的權利，各行各業(yè)都在保障其職工的工資待遇，改善其工作條件與工作環(huán)境。無論從事何種職業(yè)，也都有追求個體身心健康，家庭生活幸福美滿的權利。美好生活是所有人都在追求的共同目標，人民警察也不例外，同樣有著對幸福生活的憧憬與期待。以遼寧省某地級市為例，基層派出所每個值班警組通常為四天一個班次：第一天為值班日，該日早上八點接班至次日早八點下班，工作時間為24 小時，主要負責處理24 小時內轄區(qū)發(fā)生的全部治安案件，刑事案件以及求助類警情；第二天為休息日；第三天為副班，主要處理上個值班日內沒有解決的案件，例如通知當事人來所做筆錄等工作，與白班不同的是，副班還要協(xié)助當日值班警組完成部分工作任務，可以理解為副班是當日值班警組的補充力量；第四天為白班，主要負責處理上個值班日內沒有解決的案件②。需要注意的是，基層派出所的輪值制度并不區(qū)分周末及節(jié)假日，也就是說基層派出所是365×24小時不間斷運作，加之基層民警數量不足、轄區(qū)面積大、工作任務多以及上級機關不定時不定期安排的“卡點”“整治”“安?！钡刃袆佣夹枰沙鼍χС?。基層民警的工作負擔和強度可想而知，很難保證正常休息的時間，導致基層民警身體狀況長期處于亞健康狀態(tài)。

據公安部統(tǒng)計，2020 年全國共有315 名民警、165 名輔警因超負荷工作等原因犧牲在工作崗位上，他們大多處在上有老下有小的年紀。這不僅是我國公安隊伍的損失，更是幾百個家庭的破裂[10]。因此，不少新入職的民警在崗位選擇時對于基層派出所望而卻步，也有不少基層老民警不愿留在基層。按照理性選擇制度主義的假設，警察個體作為理性人是自身利益的最大追求者，考慮到基層工作條件苦、負擔重、健康狀況得不到保障，難免會使得民警個體在面對不同崗位時結合已有信息進行理性考量。

2.出于管理體制的考量。從世界各國警察管理體制上看，主要存在三種模式：以法國為代表的中央集權式；以美國為代表的分權式；以英國為代表的集權分權相結合模式。我國的管理體制是“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”。一是各部門分工過細，工作內容分散。例如《中華人民共和國刑事訴訟法》中賦予公安機關的刑事偵查職能，在公安機關被分給十余個部門執(zhí)行，在打擊犯罪的實際工作中，單個部門很難完成，往往需要多個部門的參與，增加了協(xié)調的難度。二是一些公安機關機構龐大，人數眾多。有些地方遵照“上下對應原則”劃分出許多業(yè)務部門，機關人數甚至與基層人數齊平，致使行政效率較低。三是一些業(yè)務部門內設的科室數量較多，導致公安業(yè)務工作分散化的同時，也使得機關增設了大量的職位，吸引社會人員和基層民警報考。這種與大基層趨勢反其道而行之的“大機關制”的弊端，使得政策安排、財政流向、保障工作的重點仍聚焦于機關單位。

3.出于職業(yè)生涯前景的考量。個體在從事某一職業(yè)時，必然會進行理性選擇去追求更佳的職業(yè)發(fā)展前景，人民警察也不例外。在我國公務員隊伍中，與其他行政機關相比，公安機關有著特殊的職責屬性和職業(yè)特征，但是地方政府在三定（定主要職責、定內設機構、定領導職數）時并未考慮到公安機關的特殊性，而是按照和其他公務員一樣的標準定崗設職，導致大量民警在晉升時面臨十分尷尬的處境。以遼寧省某地級市為例，其城市公安分局為正科級，共有人員379 人，同樣，市局指揮中心也為正科級單位，但該部門僅有民警數十人②。與其他政府機關單位相比，公安機關基層民警的晉升之路顯得更為漫長，壓職壓級現象突出，民警工作積極性和職業(yè)認同感受到嚴重影響。面對稀缺的領導職位與晉升空間產生的“虹吸效應”，不少民警為了尋求更佳的職業(yè)發(fā)展前景而不愿就職于基層所隊，積極爭取到上級公安機關或到其他政府機關中發(fā)展，使警力下沉成為了難題。

4.出于心理因素的考量?；鶎庸ぷ魅蝿辗敝?、工作內容較為瑣碎，深刻影響著基層民警在今后職業(yè)生涯中面臨的選擇。馬克思·韋伯的三位一體理論將社會層級分為三個維度標準，即權力、金錢和聲望。其中，權力是政治標準，金錢是經濟標準，聲望是社會標準。在這三個維度中，權力無疑成為各維度中的佼佼者，占據著較高的地位。有些警察心理認為雖同屬于公安系統(tǒng)公務員，但與基層所隊相比，在上級機關工作的權力更大、機會更多，獲取信息的渠道也更為廣泛?；鶎拥墓ぷ鲀热荽蠖酁閳?zhí)行上級指示，根據上級機關的部署開展工作。在上級機關工作，工作環(huán)境和工作條件要優(yōu)于基層所隊，而且風險系數低于基層所隊。這種自我暗示導致基層民警不安心于在基層工作，想方設法調往機關或上級單位，以求能在部委、省廳等上級機關工作?；谏鲜鲆蛩氐目剂?，警察作為在選擇面前有能力進行理性思考的行動個體，其選擇去上級機關單位工作的部分原因是為了滿足心理需求。

5.出于實現自身價值的考量。基層所隊作為聯(lián)系上級公安機關和人民群眾的最后一公里，承擔了大量的群眾工作。近年來，公眾法律意識普遍增強，更加強調對于個人權力的主張，隨之而來的是對于公共權力的嚴重依賴，加之“有困難找警察”深入人心，人民群眾無論大事小情都要找警察，最明顯的現象就是非警務類警情占比明顯升高。以遼寧省某地級市為例，市局110 接警平臺日均受理警情 500 起，其中有效警情約為200 起左右，僅占四成②，其余為“家里暖氣漏水”等求助類警情。這些工作占據了基層派出所的大部分警力資源和時間?；鶎庸裁刻鞈獙Φ母鞣N事情與自己的想象有較大的心理落差。對此，他們以職業(yè)偏好為基礎，出于個體的理性選擇便會想方設法調離基層單位，以求能夠實現其預設的自身價值。

四、破解警力下沉困境的對策

警力下沉困境的產生是多方面因素共同作用的結果，針對上述原因，要想有效解決警力下沉難題就要以民警為主體，立足理性選擇視角，從加強職業(yè)保障、推行扁平管理、推動職務序列改革以及激發(fā)基層民警榮譽感等多角度入手，全方位予以解決。

（一）加強基層職業(yè)保障，提高待遇水平

為了解決好警力下沉中遇到的實際問題，加強基層保障是首要工作，而經費保障是整個保障工作的重中之重，要從多方面提高基層民警待遇水平，改善基層執(zhí)法環(huán)境。一是要足額、及時將安保補貼、加班津貼等各項資金發(fā)放到位。二是要關注公安民警的健康狀況，定期組織體檢，協(xié)調政府有關部門開設就醫(yī)綠色通道，對于超過規(guī)定加班時長總額的民警，要強制安排其進行休息。三是要加強基層民警家庭成員保障，尤其是對于雙警家庭的照顧一定要到位，認真研究妥善解決其父母養(yǎng)老問題及子女上學問題，免除基層民警的后顧之憂，使其安心工作。四是完善公安基層所隊的基礎設施，部分經濟欠發(fā)達地區(qū)的派出所工作環(huán)境十分艱苦，甚至無法滿足值班民警的日常生活所需，要著重解決基層所隊的水、電、通信、網絡設備、辦公用品短缺的問題，改善基層執(zhí)法辦案、值班備勤、政治宣傳等三大環(huán)境。五是配全配優(yōu)警用裝備，向現代化警務體系靠近，尤其是警用車輛的配備、警械武器的裝備直接關系到警務實戰(zhàn)效能的發(fā)揮。我國正值構建社區(qū)警務模式的大變革時期，加強公安基層保障是構建公安堅強戰(zhàn)斗堡壘的關鍵一環(huán)。

（二）精簡機構層級，推行扁平化管理

根據管理學理論，管理層級越多，管理幅度越小，反之，管理層級越少，管理幅度則越大。扁平化的組織結構可以縮短信息傳遞時間，提高工作效率，同時可以大幅節(jié)約非實戰(zhàn)人員開支，使資金向基層一線單位流動，以改善基層所隊工作環(huán)境，加強基層保障。精簡后的機關可以騰退出大量編制下放至基層，在“不額外增加依靠財政開支的公務人員”的大環(huán)境下，減少機構層級，優(yōu)化組織結構，對警力資源進行合理分配是我國現階段實現警力無增長改善的必然要求，也是推動形成“金字塔型”組織結構的必要舉措。2017年北京市根據公安部統(tǒng)一要求，將網安總隊、原巡警特警總隊等近千名警力全部劃入分局，推動警力下沉[11]。2021 年初天津市公安局將濱海新區(qū)公安局11 個屬地和功能區(qū)分局全部撤銷，將431 個內設機構優(yōu)化為270 個，變三級管理為兩級管理，變大機關為大基層，實現警力下沉[12]。

（三）實行公安隊伍分類管理，加快推動職務序列改革

過去設置公安領導職務時，并未考慮到公安隊伍人數多的實際情況，而是采取和其他公務員隊伍一樣的職務序列，為解決基層壓職壓級現象，應大力推進職務序列改革，建立一套與公安隊伍實際情況相配套，與公安工作性質任務相適應的人民警察分類管理制度。依據《公安機關組織管理條例》將公安機關及其內設機構分為綜合管理類、執(zhí)法勤務類、警務技術類，做到因事設職，因職用人，實行統(tǒng)一領導，分類管理，從根本上解決基層民警壓職壓級現象，激發(fā)基層民警工作熱情。對于執(zhí)法勤務類崗位，實行與一般公務員隊伍不同的單獨職務序列，由低到高按照一級二級警員、一級二級三級四級警長、一級二級三級四級高級警長、一級二級警務專員分為四等十二級。按照《公安機關執(zhí)法勤務機構人民警察警員職務套改方案》的要求，通過套改的方式將原有的職務序列轉化為相對應的職務序列[13]，由以前的職務職級同步晉升，變?yōu)楝F在的“無需排隊，到點就升”，從原有的職級捆綁職務晉升的“單行線”，變?yōu)楝F在的職級晉升不受職務限制的“雙車道”。在提高基層民警工作待遇的同時加強其職業(yè)認同感，破除體制機制的僵化限制，拓寬基層民警晉升空間，縮短基層民警晉升路徑，使基層民警看到發(fā)展希望。這是破解警力難沉困境的關鍵所在。

（四）開展基層先進個人表彰工作，增強基層榮譽感

警力下沉定困難的原因可以概括為基層民警從事的工作內容同收獲的關注度和心理滿足程度之間的落差。從理性人“自利”的角度出發(fā)，個人采取行動是為了追求利益最大化，而這種利益包括成就感等心理效益。對此，需要上級公安機關采取激勵措施予以解決。所謂激勵，是指對人的行為起到激發(fā)、促進作用的手段方式。習近平總書記在全國公安工作會議上指出，和平時期，公安隊伍是犧牲最多、奉獻最大的一支隊伍，要完善人民警察榮譽制度，加大先進典型培育和宣傳力度，增強公安民警的職業(yè)榮譽感、自豪感、歸屬感。要建立健全基層民警榮譽表彰制度，對表現突出的民警進行必要的物質獎勵外，還要尤其注意精神層面的獎勵和鼓勵。利用好新媒體，定期舉辦諸如“最美基層民警”先進事跡評選等活動，通過微信公眾號、抖音、微博等對外警務平臺大力宣傳扎根基層民警的優(yōu)秀事跡，組織學習優(yōu)秀事跡，從根本上樹立和強化基層民警的職業(yè)榮譽感和職業(yè)認同感，進一步激發(fā)工作熱情和干勁。

需要注意的是，為了做到及時公正的評價，一套科學合理的評價標準尤為重要，在組織推薦的基礎上要根據群眾滿意度、工作業(yè)績、工作能力、同事互評、領導評價等多個維度綜合衡量，得出最終結論。對于基層先進個人的表彰不僅是對其本人工作成績的肯定，更是面向外界展現良好公安形象的絕佳機會。在基層所隊也能有大作為，也能受到上級表彰，甚至部委的嘉獎，基層民警自然會增強其身份認同感，也就更愿意留在基層工作。

（五）推動正規(guī)化建設，激發(fā)基層工作熱情

2021 年1 月趙克志部長在全國公安廳局長會議上指出要堅持“大抓基層，大抓基礎”的戰(zhàn)略導向，牢固樹立強基意識。實現警力下沉的前提條件在于要把基層建設好，要形成“民警愿意下基層—基層建設越來越好—吸引更多民警從事基層工作”的良性循環(huán)，要從思想政治、紀律作風、執(zhí)法規(guī)范化等方面入手開展基層正規(guī)化建設。同時，要合理劃分公安事權，協(xié)調政府各職能部門，齊抓共管形成合力，充分發(fā)揮12345 市長熱線的作用，各部門統(tǒng)一響應，各司其職，各負其責，做到真正解決群眾難處的同時還能大大節(jié)約警力資源，讓基層公安機關有更多精力用在警務工作中。此外，為基層民警安排略高于其能力范圍的工作也是激發(fā)其工作熱情的一種有效手段，具有挑戰(zhàn)性的工作可以提升工作能力和提高工作積極性。

五、結語

2021 年正值中國共產黨成立100 周年，公安機關作為國家重要的治安行政和刑事司法力量，其工作的“最后一公里”直接關系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在今后的人事安排和組織結構設計中，完善基層工作、充實基層警力、推動警力下沉至關重要，也必將作為一項長久之計一以貫之。在這一過程中可能遇到的問題，可以基于理性選擇制度主義這一視角，從民警個體出發(fā)，以人民群眾的根本利益為指引，多層次、多角度、全方位設計安排，妥善解決。實現警力下沉常態(tài)化、制度化，真正做到人在基層、心在基層、事業(yè)在基層，增強基層公安戰(zhàn)斗力，做好基層工作。

注釋：

①三懂是指：懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧，四會是指：會化解矛盾、會調處糾紛、會主動服務、會宣傳發(fā)動。

②基層情況系筆者2021 年1 月于遼寧某地級市公安機關實習所得。