王子立

（中國人民警察大學(xué) 移民管理學(xué)院，廣東 廣州 510663）

國際移民問題復(fù)雜多變，一國的移民治理模式與本國的經(jīng)濟發(fā)展程度、邊境治理水平、人口數(shù)量結(jié)構(gòu)、政治制度緊密關(guān)聯(lián)，各有不同。隨著中國改革開放與對外交往程度的不斷加深，移民治理形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，移民治理事務(wù)愈加繁重，尤其是新冠疫情爆發(fā)以來，外國人永久居留管理、非法移民打擊等移民治理事務(wù)不但成為社會熱點話題，更成為當(dāng)前移民治理工作的當(dāng)務(wù)之急，做好這些工作的前提即構(gòu)建一個科學(xué)、有效的移民治理模式。近年來國內(nèi)關(guān)于德國移民領(lǐng)域的研究，主要集中于移民法、移民政策、難民管理、移民融合等領(lǐng)域研究，對于移民治理模式研究較少涉及。德國移民治理模式的歷史變遷、現(xiàn)狀發(fā)展及其在演進變革中形成的理念、思維和模式，對于中國探索移民管理體制改革具有很好的借鑒和參考意義。本文旨在協(xié)同治理視域下考察德國移民治理涉及的主管機構(gòu)，構(gòu)建德國移民治理的協(xié)同治理框架，分析各機構(gòu)之間的關(guān)系及各自發(fā)揮的作用，并總結(jié)特點，以期得出可借鑒的域外經(jīng)驗。

一、問題的提出

國際移民問題對于一國政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的影響相當(dāng)全面，各國政府對于本國國內(nèi)國際移民的治理是一項復(fù)雜的公共事務(wù)，需要遵循協(xié)同治理的原則，整合多層次、多元化的治理機構(gòu)，共同治理移民問題。在如何有效推行國際移民治理問題上，國際移民組織積極倡導(dǎo)國際移民協(xié)同治理理念，其核心思想是：移民群體、公民社會、當(dāng)?shù)卣退綘I部門之間的合作關(guān)系是應(yīng)對當(dāng)前國際移民劇增所帶來的挑戰(zhàn)和機遇的最重要因素，在國際移民治理上，只有發(fā)揮來自移民自身、當(dāng)?shù)卣⒐裆鐣退綘I部門多方面的力量，使各方利益可以得到滿足并能夠采取聯(lián)合行動，移民移入地才能健康發(fā)展。[1]

協(xié)同治理理論的首次實踐是英國的“協(xié)同型政府”改革，協(xié)同治理是在政府、私人部門與非政府間，不同層級或同一層級內(nèi)部和不同職能間三個維度內(nèi)的政策、規(guī)則、監(jiān)控、服務(wù)供給等過程的整合。[2]協(xié)同治理要求政府部門和企業(yè)、社會組織、公民等公共治理主體在移民治理中通力合作，共同管理，具有主體多層次與多元化、治理工具復(fù)合性和各主體無縫隙合作的特點。國際移民問題具有整體性、復(fù)雜性的特征，針對移民治理上的政府失靈和多元主體利益相關(guān)的現(xiàn)狀，協(xié)同治理視域下的移民治理模式應(yīng)建立起多層次、多元化的移民治理機構(gòu)主軸，中央機構(gòu)頂層設(shè)計，地方機構(gòu)具體實施，社會主體積極參與的綜合治理網(wǎng)絡(luò)體系。[3]

由此，下文將根據(jù)國際移民協(xié)同治理的要求考察德國移民治理機構(gòu)，梳理分析德國移民治理機構(gòu)多層次、多元化、協(xié)同化的機構(gòu)主軸，檢驗國際移民協(xié)同治理理念在德國的現(xiàn)實實踐。

二、協(xié)同治理視域下的德國移民治理機構(gòu)框架

（一）縱向：多層次主體治理框架

1.聯(lián)邦部級機構(gòu)

聯(lián)邦內(nèi)政部是聯(lián)邦政府移民管理事務(wù)的主管部門，其組成機構(gòu)移民、難民與返回政策司負責(zé)制定德國移民、融合、庇護等領(lǐng)域的政策，監(jiān)督聯(lián)邦移民和難民局具體執(zhí)行移民、融合、庇護等工作，并為聯(lián)邦議會和聯(lián)邦政府制定移民政策提供重要決策參考。聯(lián)邦外交部及其駐外使領(lǐng)館在移民管理領(lǐng)域，主要負責(zé)在國外處理所有護照和簽證相關(guān)事務(wù)，駐外大使館和領(lǐng)事館都設(shè)有簽證處。聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部在移民管理領(lǐng)域負責(zé)外國人就業(yè)事務(wù)和促進外國人融入就業(yè)市場事務(wù)。移民、難民和融合事務(wù)專員職位是在聯(lián)邦總理府設(shè)立的，專員主要職責(zé)是促進居住在德國的所有外國移民的融合，通過增進相互了解，消除仇外心理和不平等待遇，以達到所有公民和諧共處于德國社會的目的。[4]此外，專員還負責(zé)向移民提供有關(guān)入籍的法律信息，并確保維護歐盟公民在歐盟的自由流動權(quán)。

2.聯(lián)邦局級機構(gòu)

2005 年德國《移民法》生效實施，根據(jù)該法的解釋性備忘錄，聯(lián)邦移民和難民局（下文簡稱聯(lián)邦移民局）由其前身聯(lián)邦外國難民識別局改組而來。聯(lián)邦移民局是聯(lián)邦內(nèi)政部直屬單位，是德國移民、融合和庇護事務(wù)的主要執(zhí)行機構(gòu)，它負責(zé)德國庇護程序的所有工作，擬定和實施融合課程，對聯(lián)邦政府促進融合的工作提供技術(shù)支持，推進社會融合項目，以及提供針對移民的咨詢服務(wù)。隨著《移民法》的生效，以往由各聯(lián)邦州負責(zé)的移民、融合事務(wù)被整合到聯(lián)邦移民局統(tǒng)一負責(zé)，也就是說，除了傳統(tǒng)的庇護事務(wù)外，《移民法》還賦予聯(lián)邦移民局在移民和融合領(lǐng)域的全面職權(quán)，這使得聯(lián)邦移民局逐漸由過去純粹的庇護業(yè)務(wù)單位發(fā)展成為移民、難民和融合事務(wù)的綜合性主管單位。[5]聯(lián)邦移民局下設(shè)10 個業(yè)務(wù)部，每個部下轄若干業(yè)務(wù)組，每個組至少有4 個分組組成，主要職責(zé)包括完成庇護、難民保護、移民、融合、返回、研究、國際合作等工作。除了業(yè)務(wù)部外，還設(shè)立科學(xué)咨詢委員會、庇護和移民專家論壇、研究人員移民咨詢委員會等智庫機構(gòu)為管理層和業(yè)務(wù)部提供智力支持。除此之外，聯(lián)邦移民局還特設(shè)了特殊事務(wù)專員，包括信息安全專員、平等事務(wù)專員、數(shù)據(jù)保護專員、預(yù)防腐敗專員、保密專員，其主要職責(zé)包括保障男女平等、兼顧工作和家庭、預(yù)防性騷擾、遵守數(shù)據(jù)保護條例、保密、防止腐敗以及聯(lián)邦移民局的信息技術(shù)安全。[6]

德國聯(lián)邦邊境警衛(wèi)局于2005 年改制為聯(lián)邦警察局，作為聯(lián)邦內(nèi)政部直屬的二級機構(gòu)，主要負責(zé)邊境保護、鐵路安全和航空安全等工作，以防止非法入境、偷渡及人口販運，聯(lián)邦警察通過檢查護照、簽證和其他過境證件、監(jiān)控邊境及預(yù)防危險等具體工作對邊境進行管控，并對外國人實施遣返、拒絕入境、撤銷簽證和護照替代證件等移民執(zhí)法工作。聯(lián)邦就業(yè)局在移民領(lǐng)域主要負責(zé)外國移民在德國的就業(yè)工作及相關(guān)就業(yè)政策的制定，幫助外國移民融入德國就業(yè)市場，通過對外國移民提供咨詢、培訓(xùn)、就業(yè)崗位等方式幫助外國移民克服就業(yè)障礙，促進其就業(yè)以加快融入德國社會。需要注意的是，與聯(lián)邦移民局和聯(lián)邦警察局直接隸屬于內(nèi)政部不同，聯(lián)邦就業(yè)局是具有自主管理權(quán)的聯(lián)邦直屬機構(gòu)，僅受聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部的法律監(jiān)督，具有較強的獨立性和自主性。

3.聯(lián)邦機構(gòu)分支機構(gòu)

聯(lián)邦移民局在各聯(lián)邦州總共設(shè)立了48 個分支機構(gòu)，包括地區(qū)辦事處、抵達中心和決定中心，它們是難民保護和融合工作中的一線單位。聯(lián)邦移民局在分支機構(gòu)實施庇護程序，開展接受申請、面談和決定等庇護工作。地區(qū)辦事處是開展移民融合活動的聯(lián)系點，負責(zé)當(dāng)?shù)氐囊泼袢诤瞎ぷ鳌５诌_中心是庇護程序的主要執(zhí)行機構(gòu)，其并沒有改變法律認可的庇護申請流程，而是提供“一站式”服務(wù)，通過減少不必要的重復(fù)登記和核查以加快庇護申請進度，從而達到強化難民控制的目的。在抵達中心，庇護申請者一般能在48 小時內(nèi)得到迅速答復(fù)，其中獲得庇護權(quán)的難民很快會被安排到社區(qū)生活，并在聯(lián)邦移民局和聯(lián)邦就業(yè)局的幫助下學(xué)習(xí)語言和工作技能，以盡快融入社會。庇護申請被否決的申請者則必須在抵達中心等候離境。決定中心主要就已經(jīng)面談的庇護申請者提交的庇護申請作出決定，主要針對來自敘利亞、伊拉克和厄立特里亞等非安全原籍國的個人提出的申請。[7]

4.聯(lián)邦州級機構(gòu)

根據(jù)德國《基本法》規(guī)定，聯(lián)邦各州有權(quán)在州一級頒布適用于本州移民事務(wù)的法令和行政規(guī)章，聯(lián)邦各州內(nèi)政部或其他部為負責(zé)本州與外國人有關(guān)事務(wù)的主管機構(gòu)，負責(zé)制定本州移民政策。與聯(lián)邦機構(gòu)設(shè)置一致，所有聯(lián)邦州均設(shè)置有融合專員，專員通常沒有直接的行政執(zhí)行權(quán)，但其是州移民和融合領(lǐng)域所有有關(guān)部門的聯(lián)系人，并向州政府就移民、融合和庇護政策問題提供咨詢和支持。

根據(jù)德國《基本法》規(guī)定，警察事務(wù)在德國是典型的地方事權(quán)，其組織、任務(wù)和權(quán)力主要由聯(lián)邦州的警察法規(guī)定，聯(lián)邦各州據(jù)此獨立負責(zé)本州警察事務(wù)，警察工作具有高度自主權(quán)，一般不受聯(lián)邦警察機構(gòu)的管轄。除了執(zhí)行警察經(jīng)常性工作外，州警察還負責(zé)《居留法》規(guī)定的有關(guān)外國人的執(zhí)法任務(wù)。聯(lián)邦各州警察在其任務(wù)范圍內(nèi)負責(zé)對外國人進行州內(nèi)管控，并為避免其對公共安全和秩序造成危險，在外國人非法居留的情況下有權(quán)對其執(zhí)行遣返離境、驅(qū)逐出境及相關(guān)的逮捕、拘留等移民執(zhí)法工作，其中部分執(zhí)法任務(wù)是與聯(lián)邦警察合作實施的。

5.地方機構(gòu)

聯(lián)邦各州的主要城市均設(shè)有外國人管理局，隸屬于當(dāng)?shù)卣?，例如慕尼黑市外國人管理局就屬于該市地區(qū)行政管理局公民事務(wù)處（二處）管理。作為地方執(zhí)法機構(gòu)，外國人管理局在其本地轄區(qū)內(nèi)主管外國人簽證、臨時居留證和永久居留證的簽發(fā)工作，負責(zé)《居留法》和《護照法》中規(guī)定的幾乎所有合法居留和護照事務(wù)的管理，包括決定批準(zhǔn)為外國務(wù)工人員授予第三國國民居留權(quán)和就業(yè)許可，對部分外國人的居留期限作出限制甚至撤銷居留許可，在必要時可以作出驅(qū)逐出境的決定。在大部分州，外國人管理局只負責(zé)作出移民執(zhí)法決定，具體執(zhí)行則由地方警察實施。隨著移民與融合問題在德國越來越受到重視，部分外國人管理局開始更名為移民局，例如柏林外國人管理局是全德國業(yè)務(wù)量最大的外國人管理局，每年有約40 萬人來此辦理業(yè)務(wù)，有約全國12%的居留許可是在這里簽發(fā)的。2020 年1 月1 日，柏林外國人管理局更名為柏林移民局，在此之前其一直是柏林公民和公共事務(wù)局的下設(shè)單位，相對于之前的外國人局，這也是德國第一個更名為移民局的外國人管理單位。[8]柏林成立移民局既是為應(yīng)對該州人口結(jié)構(gòu)變化以及由此導(dǎo)致的技術(shù)工人短缺，又是對2019 年8 月15日通過的《技術(shù)工人移民法》的回應(yīng)，為了更快地吸引和安置外國技術(shù)工人，新的移民局引入了投訴管理并建立了口譯服務(wù)。隨后，其他州及地方的外國人管理局開始逐步更名為移民局，例如2021 年1 月1 日，漢堡原屬該州內(nèi)政和體育部的中央外國人管理局更名為移民局。[9]

（二）橫向：多元化主體治理框架

1.社會組織

在參與德國移民治理的社會組織中比較有代表性的有外國人咨詢委員會，該委員會在大多數(shù)城市代表城市和社區(qū)協(xié)會中外國居民的利益，就有關(guān)外國居民的所有事項向市政機構(gòu)提供咨詢意見，近年來這些機構(gòu)大多更名為外國人委員會、融合咨詢委員會或融合委員會。難民、庇護事務(wù)方面比較有代表性的社會組織有難民委員會，在德國所有16 個聯(lián)邦州以及一些地區(qū)都有自治的難民委員會，難民委員會以登記協(xié)會的法律形式存在，對難民的具體需要提供支持，并采取行動反對種族主義和仇外心理。移民宗教事務(wù)方面比較有代表性的社會組織有德國伊斯蘭會議，作為聯(lián)邦政府和生活在德國的穆斯林代表之間進行對話的第一個聯(lián)邦級對話框架，會議討論的主題包括將伊斯蘭研究納入德國學(xué)校課程、培訓(xùn)宗教人士、社會價值觀和安全政策等方面內(nèi)容。移民融合事務(wù)方面比較有代表性的社會組織有德國融合和移民基金會專家理事會，作為一個獨立的科學(xué)機構(gòu)，由來自各領(lǐng)域的10 名大學(xué)教授組成，并由8 個基金會聯(lián)合提供資金支持，理事會定期發(fā)表關(guān)于移民和融合領(lǐng)域發(fā)展情況的調(diào)查和說明，并在移民和融合領(lǐng)域開展獨立的應(yīng)用研究項目。[10]

另外，部分社會組織可以經(jīng)授權(quán)行使部分聯(lián)邦機構(gòu)的移民服務(wù)職能，比如聯(lián)邦移民局可將咨詢業(yè)務(wù)授權(quán)給私營或公共服務(wù)提供者。德國明愛協(xié)會、德國均等福利協(xié)會、德國紅十字會、德國新教教會慈善組織、德國猶太人中央福利局等社會組織也都有權(quán)提供移民咨詢服務(wù)，這些民間協(xié)會擁有約 800 名專職移民顧問對移民進行專業(yè)咨詢。同時，這些社會組織根據(jù)咨詢情況及咨詢過程中對移民信息的掌握，向聯(lián)邦移民局進行定期反饋并合作制定支持計劃，促使移民能夠按照計劃積極參與融合活動。[11]

2.專家、智庫

德國移民治理突出專家、智庫的作用，比如在聯(lián)邦移民局專門設(shè)立三個專門的智庫型委員會履行具體職責(zé)，包括庇護和移民專家論壇、科學(xué)咨詢委員會和研究人員移民咨詢委員會，三個委員會各自承擔(dān)專門工作任務(wù)，日常就特定事項提供審查意見、咨詢意見、建議，并定期形成工作報告提交聯(lián)邦移民局局長。從上述三個智庫型委員會的職責(zé)來看，它們在承擔(dān)明確工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，著重發(fā)揮學(xué)者、專家的智力支持作用，對于外國研究人員的居留審核、庇護和移民信息中心的正常運轉(zhuǎn)、移民研究開展等具體工作起到了高屋建瓴的引導(dǎo)和指導(dǎo)作用，在聯(lián)邦移民局作用突出。

除了移民局的直屬單位，社會上獨立的專家智庫同樣對德國的移民政策產(chǎn)生影響。比如融合與移民專家委員會，隨著近年來移民與融合問題給德國政治和社會帶來巨大挑戰(zhàn)，聯(lián)邦政府于2020 年12 月2 日決定成立融合與移民專家委員會，其前身是由德國私人基金會財團于2008 年成立的德國融合與移民基金會專家委員會，該委員會從2021 年1 月起獲得聯(lián)邦政府的全額資金資助，具體由聯(lián)邦內(nèi)政部撥付經(jīng)費。[12]融合與移民專家委員會是一個獨立機構(gòu)，其專家通過撰寫報告提供科學(xué)的政策建議，為德國負責(zé)融合和移民政策的所有機構(gòu)以及公眾提供智力支持。融合與移民專家委員會由9 名跨學(xué)科專家組成，每位專家都在融合和移民領(lǐng)域的各自學(xué)科擁有國際聲譽，他們由聯(lián)邦內(nèi)政部任命，任期三年，經(jīng)有關(guān)聯(lián)邦部委和聯(lián)邦政府移民、難民和融合事務(wù)專員協(xié)商后，再與專家委員會主席協(xié)商，經(jīng)獨立的選舉委員會選舉后確定人選。融合與移民專家委員會的咨詢?nèi)蝿?wù)是獨立的，它每年形成一個全面分析德國融合和移民政策的年度報告，并在每年第二季度將其提交給聯(lián)邦政府并公開發(fā)布。融合與移民專家委員會每兩年發(fā)布一次德國移民融合晴雨表分析，該評估涉及聯(lián)邦、州和地方三級政府的移民融合實施情況。除了上述固定咨詢?nèi)蝿?wù)外，融合與移民專家委員還會主動編寫個別問題的補充文件，或應(yīng)要求就相關(guān)問題發(fā)表聲明。

3.國際機構(gòu)

面對全球化背景下國際移民的新特征及其挑戰(zhàn)性，國際移民問題治理形成了以國家為中心的治理和非國家行為體治理及其互動治理的復(fù)合結(jié)構(gòu)。[13]可見，移民事務(wù)作為典型的國際性事務(wù)，相關(guān)國際機構(gòu)在一國政府進行國內(nèi)移民管理時所起的輔助性作用不容忽視。在國際機構(gòu)參與德國移民治理方面，德國政府給予相關(guān)國際機構(gòu)共同參與處理其國內(nèi)移民事務(wù)的平等地位，方便其工作人員直接參與移民事務(wù)。聯(lián)合國難民署自1951 年以來一直在德國工作，其有權(quán)在聯(lián)邦移民局對尋求庇護者進行面談時在場，并知悉移民局作出的決定及理由。尋求庇護者除了可以到聯(lián)邦移民局各州分支機構(gòu)尋求庇護外，還可以與難民署直接聯(lián)系，在難民署同樣能夠完成庇護程序。此外，國際移民組織與聯(lián)邦移民局一直有密切的合作關(guān)系，除了在柏林的中央代表機構(gòu)外，還在紐倫堡的聯(lián)邦移民局專門設(shè)有辦事處。國際移民組織可以代表聯(lián)邦政府促進難民、流離失所者自愿返回或重新融入社會，并在打擊人口販運、促進勞工移民、移民流動與發(fā)展等方面與聯(lián)邦政府進行合作。

（三）共治：協(xié)同治理機制框架

1.機構(gòu)協(xié)同機制

由于移民治理涉及機構(gòu)眾多，協(xié)同治理要求各個機構(gòu)順暢合作，因此德國政府構(gòu)建了相應(yīng)的機構(gòu)協(xié)同機制為各方提供合作平臺。例如德國非法移民聯(lián)合分析和戰(zhàn)略中心是一個常設(shè)的跨機構(gòu)合作和信息中心，它并不是一個獨立的機構(gòu)，沒有獨立預(yù)算，辦公地點位于聯(lián)邦警察局總部。中心的設(shè)立旨在加強打擊非法移民的合作，由來自聯(lián)邦外交部、聯(lián)邦移民局、聯(lián)邦警察局、聯(lián)邦刑事警察局、海關(guān)總署、聯(lián)邦憲法保護局、聯(lián)邦情報局等單位的代表組成，負責(zé)收集各單位在非法移民工作領(lǐng)域的所有信息與情報，進行評估與分析并編寫情況報告，以便于各單位之間交流并起到預(yù)警作用，除此之外，還負責(zé)與歐盟其他國家類似機構(gòu)開展國際合作。

2.數(shù)據(jù)協(xié)同機制

各移民治理機構(gòu)都擁有涉及本身業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)庫，容易形成數(shù)據(jù)孤島，在各機構(gòu)間建立通暢的數(shù)據(jù)協(xié)同機制顯得尤為必要。在移民數(shù)據(jù)共享方面，庇護和移民信息中心是聯(lián)邦移民局設(shè)立的中央信息處理中心，信息中心匯編關(guān)于移民原籍、過境狀況、世界難民和移民流動及其原因的可靠、全面和最新的信息。信息中心又分為圖書館、文獻區(qū)和國家分析區(qū)三部分，由圖書館員、文獻專家、律師、政治學(xué)家和其他研究助理組成的團隊收集和處理這些信息。庇護和移民信息中心可通過信息系統(tǒng)向聯(lián)邦移民局工作人員和外部用戶提供其數(shù)據(jù)庫信息查詢服務(wù)。[14]

3.國際合作協(xié)同機制

移民和難民問題從來都不是單個國家的問題，在任何國家其問題解決都離不開良好的國際合作，德國移民治理機構(gòu)一向注重通過國際合作協(xié)同處理國內(nèi)的庇護、移民、融合事務(wù)。德國作為歐盟主要國家，與歐盟及其所屬移民機構(gòu)的協(xié)作非常緊密，聯(lián)邦移民局即作為歐洲庇護援助辦公室和歐洲移民網(wǎng)絡(luò)在德國的國家聯(lián)絡(luò)點，聯(lián)絡(luò)點與歐盟成員國和歐盟機構(gòu)日常交流活躍。歐洲庇護援助辦公室的工作目標(biāo)是促進實施歐洲共同庇護制度，并加強歐盟成員國在庇護問題上的務(wù)實合作。歐洲移民網(wǎng)絡(luò)提供歐盟國家關(guān)于移民和庇護的最新、客觀、可靠和可比較的信息，以支持歐盟的決策，并向公眾提供有關(guān)移民和庇護的信息。除此之外，聯(lián)邦移民局還派代表參加總干事移民事務(wù)會議，該會議的職能是促進歐洲各國移民局之間的實際合作，建立專家網(wǎng)絡(luò)，并作為交流經(jīng)驗的論壇。

三、協(xié)同治理視域下的德國移民治理機構(gòu)特點

（一）非政府組織發(fā)揮重要作用

在服務(wù)型政府的建構(gòu)中,非政府組織也將不斷成長,它將作為一股推動公共領(lǐng)域與私人 領(lǐng)域合作的強大力量,與政府之間建立起一種互動合作的關(guān)系,形成協(xié)同治理的社會治理模式,使政府朝著公共性增長的方向發(fā)展,并能夠更多地做出維護和增進公共利益的行為選擇。[15]在現(xiàn)代社會治理中，政府已無法提供全面完整的服務(wù)以滿足公民日益多元化的需求，社會力量的參與極大地彌補了政府能力的不足，應(yīng)充分發(fā)揮社會、民間的力量，從而形成一個全社會的移民治理網(wǎng)絡(luò)。德國是個市場化程度很高的國家，存在著數(shù)量眾多且能發(fā)揮實效的非政府社會組織，在移民治理方面，獨立法人、非政府社會組織發(fā)揮著重要作用。德國一些半官方的協(xié)會或純民間的社會機構(gòu)在移民事務(wù)上發(fā)揮了很大作用，這些機構(gòu)既承擔(dān)政府委托的事務(wù)，又向移民提供服務(wù)，資金來源渠道也是多元化的。

（二）移民數(shù)據(jù)信息化水平高

及時、準(zhǔn)確、完備的采集移民數(shù)據(jù)，并進行分析，有助于移民治理部門科學(xué)決策。為了收集和管理相關(guān)國家信息，聯(lián)邦外國難民識別局早在1986 年就建立了一個包含國家信息、專家意見和相關(guān)判例的綜合圖書館和信息系統(tǒng)。1988 年，聯(lián)邦外國難民識別局又建立了第一個在線庇護系統(tǒng)，用于登記與管理庇護信息及檔案，2001年在線庇護系統(tǒng)被電子檔案系統(tǒng)（MARIS）取代，該系統(tǒng)作為聯(lián)邦外國難民識別局實施工作流程的文件管理系統(tǒng)，除對文件進行有效管理外，還具有文件統(tǒng)計與分析功能。[16]現(xiàn)階段，在移民數(shù)據(jù)采集方面，外國人中央登記冊作為德國最大的公共行政自動登記系統(tǒng)之一，由聯(lián)邦移民局負責(zé)運行，其登記數(shù)據(jù)供6000 多個合作伙伴機構(gòu)使用。中央登記冊由一般數(shù)據(jù)存儲庫和簽證文件存儲庫兩個獨立的數(shù)據(jù)存儲庫組成，一般數(shù)據(jù)存儲庫用于存儲在德國逗留時間較長(超過90 天)、已提交庇護申請、被驅(qū)逐或?qū)ζ淙刖尺m用保留意見的外國人的數(shù)據(jù)，簽證文件存儲庫用于存儲向德國外交部門申請簽證的外國人的數(shù)據(jù)。移民數(shù)據(jù)由聯(lián)邦移民局收集、處理和評估，這些數(shù)據(jù)與庇護、移民和融合政策息息相關(guān)，從登記冊所載數(shù)據(jù)中計算分析得出的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為移民政策的制定提供基礎(chǔ)信息。

（三）移民學(xué)術(shù)研究受到重視

在德國，移民學(xué)術(shù)研究是德國移民治理機構(gòu)的一項重要工作職責(zé)，其開展并不局限于專家、學(xué)者的學(xué)術(shù)研究，這是德國移民治理的一大特點。移民治理機構(gòu)對移民研究與其他業(yè)務(wù)工作同等重視，完成大量高質(zhì)量研究成果對決策層形成有影響力的建議。就聯(lián)邦移民局而言，下屬十個業(yè)務(wù)部中，專門設(shè)立第十部專職負責(zé)移民研究，下設(shè)移民、融合和庇護研究中心（以下簡稱“研究中心”），研究中心基本職責(zé)是分析、評估和政策建議，重點研究方向為國際移民與移民管理、移民融合與社會凝聚力以及人口遷移與融合三大主題。研究中心以聯(lián)邦移民局的核心職責(zé)為導(dǎo)向，開展了大量關(guān)于移民、融合和庇護主題的研究項目，優(yōu)先研究移民及其動態(tài)過程對德國社會的影響，其他研究領(lǐng)域包括移民的社會經(jīng)濟影響，移民與人口變化之間的聯(lián)系，以及世界范圍內(nèi)的移民。作為專門研究移民和融合相關(guān)問題的中央機構(gòu)，研究中心為學(xué)術(shù)界、行政部門、政策制定者、產(chǎn)業(yè)界和公眾之間的移民信息交流做出了重大貢獻。在聯(lián)邦就業(yè)局，同樣專門設(shè)立有移民研究機構(gòu)—就業(yè)研究所，該所對就業(yè)和勞動力市場的發(fā)展進行跨學(xué)科、持續(xù)和長期的研究，同時兼顧區(qū)域差異和促進就業(yè)的影響。就業(yè)研究所內(nèi)專設(shè)“移民與融合特別工作組”，工作組進行的研究側(cè)重于促進移民進入并融入勞動力市場以及移民與勞動力需求之間關(guān)系等有關(guān)問題，其研究成果直接影響聯(lián)邦就業(yè)局相關(guān)移民就業(yè)工作的開展。[17]

（四）注重開展移民服務(wù)

協(xié)同治理的實質(zhì)是公共權(quán)力的回歸，現(xiàn)代社會的各級政府應(yīng)當(dāng)更新治理理念,完善公共治理結(jié)構(gòu),匡正管理職能和管理方式,真正實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。相較于中國移民管理機構(gòu)的管理型定位，德國移民治理機構(gòu)更趨服務(wù)型，在與移民的雙方業(yè)務(wù)關(guān)系中，開展了全方位、多樣化地服務(wù)，更倡導(dǎo)政府與移民之間的平等地位。德國移民治理機構(gòu)以服務(wù)和信息提供者的自身定位充分調(diào)動移民自身的主動性與積極性，由被動轉(zhuǎn)為主動，使得其更積極、主動地融入德國社會，一定程度上克服了傳統(tǒng)上移民與政府消極合作的弊端，為移民有效解決在德國社會生存、發(fā)展的問題。為了克服外國移民在移民機構(gòu)官方網(wǎng)站獲取信息或辦理業(yè)務(wù)時出現(xiàn)的語言障礙，德國所有的移民管理機構(gòu)網(wǎng)站均設(shè)有英語版網(wǎng)頁語言，甚至一些地方的外國人管理局根據(jù)本地外國人人口結(jié)構(gòu)的實際情況，在其網(wǎng)站設(shè)置了符合本地外語需求的多語種網(wǎng)頁語言。例如，威斯巴登市外國人管理局網(wǎng)頁設(shè)置有英語、土耳其語、俄語、日語、中文五種外語，翁納縣外國人管理局網(wǎng)頁設(shè)置有英語、荷蘭語、波蘭語、土耳其語四種外語。

另外，移民咨詢服務(wù)分類細致，劃分為成年移民咨詢、青年移民咨詢、無陪伴兒童咨詢等類別，主要由聯(lián)邦移民局負責(zé)，其主要任務(wù)是引導(dǎo)移民參加融合課程并使他們了解德國，直到成功完成融合過程。比如，聯(lián)邦移民局設(shè)有“在德國工作和生活”電話熱線，熱線工作人員用德語和英語就以下主題向咨詢移民提供建議：就業(yè)、工作和職場生活，對外國職業(yè)資格的認可，入境和居留，學(xué)習(xí)德語。該熱線由聯(lián)邦移民局和聯(lián)邦就業(yè)局海外工作和專業(yè)工人中央安置辦公室聯(lián)合運營，就與移民、融合和尋求就業(yè)等有關(guān)問題提供全面的初步建議，必要時，工作人員會將咨詢者轉(zhuǎn)接給適當(dāng)?shù)穆?lián)系人。除了電話咨詢方式外，聯(lián)邦移民局還在聯(lián)邦、州和社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)建立了各種咨詢交流模式。此外，聯(lián)邦家庭事務(wù)部專門設(shè)有青年移民事務(wù)處，為12 至27 歲的外國青年人提供特別咨詢服務(wù)，旨在促進年輕移民的教育、就業(yè)和社會參與，尤其促進年輕移民參與社會、文化和政治生活的所有領(lǐng)域。青年移民事務(wù)處提供的服務(wù)范圍包括制定綜合支持計劃、獨立監(jiān)督、個案咨詢中與家長合作、團體活動和相關(guān)課程。德國移民治理機構(gòu)的移民咨詢服務(wù)不僅注重服務(wù)對象的多樣化，向不同類別的咨詢對象提供有區(qū)分的咨詢服務(wù)，咨詢主體同樣突出多元化，不但有移民局和其他政府部門的參與，各種非政府機構(gòu)也發(fā)揮了相當(dāng)突出的作用。

四、總結(jié)與啟示

協(xié)同治理作為一種嶄新的治理模式，以多層次、多元化主體治理與協(xié)同共治為立足點，探尋國家治理現(xiàn)代化各主體間的協(xié)調(diào)與合作路徑，不僅可以有效回應(yīng)單中心主義的政府統(tǒng)治模式所帶來的困境，而且能夠優(yōu)化頂層制度設(shè)計，實現(xiàn)治理有效適用和治理效用最大化。[18]

國際移民治理是各國普遍面對的社會治理難題，德國移民治理機構(gòu)協(xié)同治理的經(jīng)驗可以為國際社會提供有益參考。德國作為聯(lián)邦制國家，其移民治理框架遵循聯(lián)邦主導(dǎo)、地方主責(zé)、責(zé)權(quán)明晰、分工協(xié)作的協(xié)同治理理念，分別設(shè)置移民政策制定部門和執(zhí)行部門，實行中央垂直管理和地方管理相結(jié)合的治理模式。中國的行政體制雖與德國不同，但可以德國為參照，建立多層級、多元化的協(xié)同治理框架，由中央政府層面確定移民治理理念、移民治理政策目標(biāo)及規(guī)劃，制定移民治理相關(guān)的政策及法律，由國家移民管理局統(tǒng)籌推進全國移民治理工作的開展，再由地方政府層面制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的移民治理政策及措施，在當(dāng)?shù)鼐唧w實施移民治理工作。移民治理工作的有效開展，在微觀層面，既能夠鼓勵更多外國移民永久居留，又能讓大眾對移民建立更多信任；在宏觀層面，國家競爭力不僅因移民得到有效治理而提升，整體的社會秩序與安全體系，也將隨之變得更穩(wěn)定。

本文通過考察德國移民的治理機構(gòu)和協(xié)同治理框架，力圖聯(lián)系德國移民、庇護、融合事務(wù)治理實踐，以闡明德國移民協(xié)同治理的行動機理和制度體系，并探討有效推進移民治理的制度邏輯和現(xiàn)實困境。當(dāng)前，中國正處于移民管理體制改革、開展綜合性移民管理的關(guān)鍵時期，德國移民協(xié)同治理框架及其運行實踐，尤其是其移民治理機構(gòu)設(shè)置及運行的特點，在結(jié)合中國實際國情的基礎(chǔ)上，能夠為中國移民管理體制發(fā)展與改革及移民治理工作提供良好的借鑒與啟示：一是在遵循國家主權(quán)和中央事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理下放移民管理事權(quán)，充分發(fā)揮地方政府移民治理職責(zé)，由地方政府逐步擔(dān)起移民治理事務(wù)的主責(zé)；二是強化移民服務(wù)，轉(zhuǎn)變移民控制觀念為移民服務(wù)理念，著力在移民融合上下功夫；三是加強移民數(shù)據(jù)和信息的采集、整理以及分析，逐步建設(shè)相應(yīng)數(shù)據(jù)庫，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)移民信息系統(tǒng)，提升移民管理信息化水平；四是加大對移民研究的支持，重視專家與智庫的作用，使移民研究與專家、智庫在中國移民治理工作中發(fā)揮應(yīng)有作用；五是與相關(guān)國際機構(gòu)加強合作，以全球化視野開展移民治理工作，一方面在國內(nèi)加強與移民領(lǐng)域國際機構(gòu)的合作，另一方面借助相關(guān)國際機構(gòu)的影響力在區(qū)域性甚至國際性的移民治理方面樹立負責(zé)任的大國形象。