◎余敏江，李粵昊

同濟(jì)大學(xué) a.政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院；b.社會(huì)治理與政治發(fā)展研究中心，上海200092

作為國(guó)家治理的重要組成部分，社會(huì)治理是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中形成的偉大創(chuàng)新。理論與實(shí)踐證明，黨和國(guó)家創(chuàng)造“兩大奇跡”的密碼就是成功進(jìn)行了以社會(huì)變革為主體內(nèi)容的全域改革。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)治理道路與黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革在不同歷史階段同步。在這期間，中國(guó)社會(huì)治理經(jīng)歷了以蘇為鑒、自主探索、穩(wěn)步推進(jìn)、全面深化改革等一系列演進(jìn)歷程。

政治注意力被視為“權(quán)力的第二張面孔”[1][2]。在中國(guó)，政治注意力成為社會(huì)政策議程設(shè)置以及相關(guān)政策規(guī)劃、執(zhí)行、反饋評(píng)估的核心。政治注意力是基于領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、社會(huì)情境、組織規(guī)則等要素而生成的，決策者對(duì)于管理、政策、價(jià)值等方面的關(guān)注與偏好，反映出政治系統(tǒng)的基本態(tài)度并成為探索諸多社會(huì)政策議題和社會(huì)治理行為的基礎(chǔ)。政治注意力的持續(xù)性代表著決策者對(duì)特定社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注，而政治注意力的稀缺性則意味著決策者不可能同時(shí)關(guān)注所有公共事務(wù)。因此，政治注意力中的權(quán)力、文化、法制、信息、符號(hào)等資源的配置對(duì)社會(huì)治理變遷有著至關(guān)重要的影響，然而，在政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域，以政治注意力為切入點(diǎn)研究中國(guó)社會(huì)治理百年變遷的相關(guān)研究尚不多見(jiàn)。實(shí)際上，以政治注意力資源配置為視角，對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜的制度變遷過(guò)程、特征及其內(nèi)在邏輯給予深入、系統(tǒng)的分析，不僅能夠很好地體現(xiàn)其中的中國(guó)元素和中國(guó)特色，而且對(duì)于改進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)治理具有一定的啟示意義。

一、注意力資源配置：理解中國(guó)社會(huì)治理變遷的政治環(huán)境

“注意力”最初出現(xiàn)在心理學(xué)領(lǐng)域，是指“生命個(gè)體內(nèi)受特定信息影響的作用的過(guò)程或者因素”[3]。從心理學(xué)視角研究注意力理論側(cè)重于選擇機(jī)制與行為之間的聯(lián)系。隨后，注意力理論逐步應(yīng)用到管理學(xué)領(lǐng)域。赫伯特·西蒙將注意力定義為“管理主體有選擇性地重視某些數(shù)據(jù)而忽略其他部分的過(guò)程”[4]，并一針見(jiàn)血地指出，“真正稀缺的因素不是信息而是注意力”[5]。詹姆斯·G.馬奇在《決策是如何產(chǎn)生的》一書(shū)中將注意力等同于決策，認(rèn)為“注意力理論或搜尋理論(theories of attention or search)主要研究如何配置稀缺的注意力”[6]。隨著注意力理論在管理學(xué)領(lǐng)域不斷發(fā)展，布萊恩·瓊斯對(duì)注意力進(jìn)行了關(guān)注并將其引入政策科學(xué)研究領(lǐng)域，提出了“由關(guān)注力驅(qū)使的政策選擇模型”[7]。瓊斯與鮑姆加特納基于數(shù)十年經(jīng)驗(yàn)研究，將信息、信息加工與政府決策處理進(jìn)行有機(jī)整合，使注意力研究深入到政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制中[8]。奧卡西奧也指出：“決策者最終做出的決定內(nèi)容高度依賴(lài)于注意力的配置情況?！盵9]

在中國(guó)的政治體制之中，政治領(lǐng)導(dǎo)層的注意力表達(dá)將直接影響著政策過(guò)程，“領(lǐng)導(dǎo)重視”成為中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新與政策議程推動(dòng)的核心動(dòng)力之一。為領(lǐng)導(dǎo)所重視的事務(wù)往往成為黨政工作的“當(dāng)務(wù)之急”，吸引到大量的政治與行政資源。在權(quán)力高度集中于核心決策層的政體中，注意力表達(dá)的實(shí)質(zhì)是權(quán)力主體對(duì)議題偏好的組織化過(guò)程。權(quán)力主體通過(guò)注意力表達(dá)和傳導(dǎo)，使得自身注意力為實(shí)際的治理主體所感知，并強(qiáng)化或改變治理主體的注意力配置。注意力的表達(dá)大多能夠在特定時(shí)期的政策文獻(xiàn)中得到體現(xiàn)，黨頒布的各類(lèi)會(huì)議決議、調(diào)查報(bào)告、檔案資料和黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話和文字性材料，是理解注意力表達(dá)的重要文獻(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的注意力表達(dá)頻次是測(cè)量其政治認(rèn)知的良好樣本。

注意力的吸納則是下級(jí)政府爭(zhēng)取上級(jí)政府注意力的自下而上的過(guò)程。在這一過(guò)程中，上級(jí)政府會(huì)主動(dòng)采取激勵(lì)和約束機(jī)制，如獎(jiǎng)懲機(jī)制、晉升機(jī)制、督察與問(wèn)責(zé)機(jī)制等，引導(dǎo)著下級(jí)政府注意力的投向和行為發(fā)生變化，使注意力成功轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力。在中國(guó)，下級(jí)政府通常通過(guò)財(cái)政投入、會(huì)議頻率、調(diào)研視察次數(shù)等，來(lái)捕獲上級(jí)政府的注意力，也可能使用權(quán)力或者強(qiáng)制力以及利益綁架等手段來(lái)制造熱點(diǎn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)流量與點(diǎn)擊量的增加來(lái)推動(dòng)關(guān)于某一問(wèn)題的注意力的快速形成或轉(zhuǎn)換。

在中國(guó)社會(huì)治理所處的政治環(huán)境中，黨的注意力資源配置具有一定的傾向性，它反映了決策系統(tǒng)的政策偏好或政策意志，傳遞出關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新導(dǎo)向的政策信號(hào)。同時(shí)，社會(huì)治理本身具備塑造注意力資源配置的能力，社會(huì)治理的外部環(huán)境變化和權(quán)力—權(quán)利關(guān)系變革深刻地影響著注意力的變遷。社會(huì)治理與政治注意力的互嵌，深刻形塑了社會(huì)治理創(chuàng)新與政治發(fā)展之間的關(guān)系。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨百年社會(huì)治理的注意力資源配置及其變遷

中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年來(lái)，始終高度重視社會(huì)治理問(wèn)題，特別是新中國(guó)成立70多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的探索與實(shí)踐。當(dāng)然這一創(chuàng)新和發(fā)展過(guò)程也是中國(guó)社會(huì)治理逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程。以注意力資源配置為視角，可將中國(guó)共產(chǎn)黨百年社會(huì)治理大致劃分為黨政同構(gòu)的組織化社會(huì)治理階段(1921—1978年)、黨社合作的參與型社會(huì)治理階段(1978—2012年)、黨領(lǐng)共治的共享型社會(huì)治理階段(2012年至今)。每個(gè)階段的社會(huì)治理目標(biāo)、舉措和步驟，既有繼承，又有發(fā)展。

(一)黨政同構(gòu)的組織化社會(huì)治理階段：1921—1978年

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之始，就彰顯了“組織起來(lái)”的行動(dòng)特質(zhì)。中共“二大”通過(guò)的《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，明確了黨的行動(dòng)定位與行動(dòng)方略：“(一)黨的一切運(yùn)動(dòng)都必須深入到廣大的群眾里去。(二)黨的內(nèi)部必須有適應(yīng)于革命的組織與訓(xùn)練。凡一個(gè)革命的黨，若是缺少?lài)?yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運(yùn)動(dòng)。”[10]“嚴(yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練”在這里表征的是黨高度“組織化”的存在形態(tài)，這一形態(tài)不僅在大會(huì)通過(guò)的黨的章程中得到確認(rèn)，而且在中央蘇區(qū)、陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)治理實(shí)踐中也充分體現(xiàn)出來(lái)。

中央蘇區(qū)，即中央革命根據(jù)地，是第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期全國(guó)蘇維埃運(yùn)動(dòng)的中心，是黨中央的所在地。中央蘇區(qū)主要由以瑞金為中心的贛南、閩西兩塊根據(jù)地組成，其存在時(shí)間自1930年10月中共明確提出設(shè)立“中央蘇區(qū)”開(kāi)始，至1934年10月紅軍第五次反“圍剿”失敗繼而長(zhǎng)征為止。中央蘇區(qū)社會(huì)治理的歷史性展開(kāi)，與諸多群團(tuán)組織的成立有著直接關(guān)系?！短K區(qū)黨團(tuán)組織與工作條例》明確規(guī)定，在蘇區(qū)，從中央到區(qū)的蘇維埃、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、互濟(jì)會(huì)、反帝擁蘇同盟以及在其他群眾團(tuán)體中工作的黨員，都必須組建黨團(tuán)[11]。蘇區(qū)群團(tuán)組織既在蘇維埃政權(quán)與個(gè)體民眾之間搭建了溝通的橋梁，也為中共政治動(dòng)員、社會(huì)治理和社會(huì)革命等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件，還在某種程度上填補(bǔ)了廢除士紳和宗族制度后所遺留的權(quán)力真空，因而是新的政治制度的創(chuàng)制和社會(huì)治理的有益探索。據(jù)1932年5月《江西蘇區(qū)中共省委工作總結(jié)》記載：萬(wàn)泰、公略、興國(guó)、寧都四縣民眾加入群團(tuán)組織的平均數(shù)占總?cè)丝诘?0.7%，其中，萬(wàn)泰最高，達(dá)94.4%，而作為社團(tuán)組織之一的貧農(nóng)團(tuán)，其人員數(shù)則占蘇區(qū)總?cè)丝诘?2.6%[12]。

延安時(shí)期實(shí)際上面臨與中央蘇區(qū)類(lèi)似的內(nèi)部社會(huì)生態(tài)，以及比中央蘇區(qū)更為復(fù)雜的外部政治環(huán)境，匪患、煙毒、難民災(zāi)民、婦女權(quán)利等社會(huì)問(wèn)題更為凸顯。為解決這些問(wèn)題，陜甘寧邊區(qū)采取群眾路線的工作方法開(kāi)展社會(huì)治理的各項(xiàng)工作。邊區(qū)干部很早就明白“人民中蘊(yùn)藏著無(wú)限力量。我們不是怕沒(méi)有力量，而是怕沒(méi)有方法去動(dòng)員這些力量”[13]的深刻道理。比如，在農(nóng)村禁煙過(guò)程中，邊區(qū)政府廣泛發(fā)動(dòng)群眾，通過(guò)走群眾路線推動(dòng)禁煙工作的開(kāi)展，農(nóng)村召開(kāi)村民大會(huì)、煙民座談會(huì)等對(duì)群眾進(jìn)行思想教育，使群眾認(rèn)識(shí)到煙毒的危害，并教育群眾勸說(shuō)家人戒煙，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督吸食煙毒懶漢參加生產(chǎn)，給予他們各方面的鼓勵(lì)與幫助[14]。再比如，在鋤奸行動(dòng)中，邊區(qū)政府制定《陜甘寧邊區(qū)抗日自衛(wèi)軍組織條例》《鋤奸委員會(huì)組織條例》等，要求在群眾中成立邊區(qū)民眾鋤奸委員會(huì)，宣傳匪寇危害，提高群眾政治警覺(jué)性，發(fā)動(dòng)邊區(qū)男女老少共同參與鋤奸行動(dòng)，開(kāi)展配合邊區(qū)自衛(wèi)軍和保安隊(duì)打探匪情、設(shè)立農(nóng)村防匪崗哨等多樣化的鋤奸活動(dòng)。

中華人民共和國(guó)成立時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨接手的是一個(gè)滿(mǎn)目瘡痍的國(guó)家?！吧鐣?huì)及組織機(jī)制支離破碎，公共秩序混亂，道德水準(zhǔn)衰敗，經(jīng)過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的經(jīng)濟(jì)承受著高通貨膨脹、高失業(yè)率的沉重壓力。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的赤貧和軍事上的極度落后，給領(lǐng)導(dǎo)人富強(qiáng)國(guó)家的目標(biāo)造成了巨大的障礙”[15]。面對(duì)在社會(huì)治理方面的諸多困難，毛澤東總結(jié)中央蘇區(qū)時(shí)期、陜甘寧邊區(qū)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)到克服困難的關(guān)鍵在于把人民群眾“組織起來(lái)”。毛澤東認(rèn)為，組織起來(lái)的好處：一是有利于提高生產(chǎn)率，恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，加速完成工業(yè)化；二是有利于控制和管理，迅速傳達(dá)落實(shí)黨和政府的意圖，完成黨和政府下達(dá)的任務(wù)，最終建立一個(gè)革命化的新社會(huì)。正如毛澤東在1953年9月12日總結(jié)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的偉大意義時(shí)指出的：“帝國(guó)主義者應(yīng)當(dāng)懂得:現(xiàn)在中國(guó)人民組織起來(lái)了，是惹不得的。如果惹翻了，是不好辦的?！盵16]

基于這樣的理念，在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下，從城市到農(nóng)村，一個(gè)高度組織化的社會(huì)逐步建立起來(lái)。在城市，所有的企事業(yè)工作人員都被納入一種被稱(chēng)作“單位”的組織當(dāng)中?！皢挝唤M織在供給人們生產(chǎn)崗位的同時(shí)，也供給基本的生活保障”[17]。由于單位掌握著個(gè)人的基本生活條件，大到個(gè)人的政治態(tài)度、工作積極性，小到子女生育、夫妻關(guān)系、業(yè)余活動(dòng)，都是在單位(實(shí)際上也就是國(guó)家)的直接控制之下。在農(nóng)村，黨和政府組織農(nóng)民的方式主要是建立各種互助合作組織。從互助組、初級(jí)社到高級(jí)社，農(nóng)村一步步走上了社會(huì)主義集體化道路。1958年建立的人民公社，進(jìn)一步發(fā)展成為政社合一的組織形式，既是經(jīng)濟(jì)組織，也是政權(quán)組織，成為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的延伸?！皬膮^(qū)級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)再到大隊(duì)一級(jí)，用了10年左右的時(shí)間。1954年第一次全國(guó)農(nóng)村黨的基層工作會(huì)議前，全國(guó)22萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)中，已有17萬(wàn)個(gè)建立了黨的基層組織。1956年中共八大明確提出在農(nóng)村鄉(xiāng)以下建立黨的基層組織。到了60年代初，生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)普遍建立了黨支部，大隊(duì)黨支部成為村政的核心組織和決定性力量，黨的權(quán)威被貫徹到農(nóng)村社會(huì)的每一個(gè)角落”[18]。毛澤東在《讀社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批注和談話》中指出：“合作社的規(guī)模小，土地不能統(tǒng)一使用，要修大中型水庫(kù)，得利的在下游，受害的要淹掉一部分土地的在上游。明明應(yīng)當(dāng)建設(shè)這樣的水庫(kù)，但是因?yàn)檫@些利害關(guān)系，無(wú)法進(jìn)行建設(shè)……成立大社，組織公社以后，這些問(wèn)題都解決了。”[19]

通過(guò)艱苦努力，新政權(quán)落實(shí)了將人民群眾“組織起來(lái)”的政治注意力資源配置，“組織起來(lái)”所釋放出的政治導(dǎo)向和組織動(dòng)員能量，貫穿于社會(huì)治理的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)，顯示出社會(huì)治理的巨大成效。如何動(dòng)員群眾參與社會(huì)治理工作呢?毛澤東提出要讓人民群眾自覺(jué)自愿地參與社會(huì)治理工作，不能強(qiáng)迫命令。毛澤東很早就意識(shí)到：“凡是需要群眾參加的工作，如果沒(méi)有群眾的自覺(jué)和自愿，就會(huì)流于徒有形式而失敗?！盵20]在一輪輪的組織強(qiáng)化中，政治上層運(yùn)用注意力的分配以宣示或強(qiáng)化政治目標(biāo)，通過(guò)“組織化”增強(qiáng)對(duì)政治下層主體的理念與行為的有效引導(dǎo)和控制，進(jìn)而確保央地之間形成政治合力，國(guó)家能力和對(duì)社會(huì)的控制程度都持續(xù)增強(qiáng)。最終，黨完全接管?chē)?guó)家權(quán)力，黨與政府“同構(gòu)化”，黨規(guī)黨章基本替代國(guó)家法律法規(guī)，成為具有強(qiáng)制力的社會(huì)行動(dòng)準(zhǔn)則。

(二)黨社合作的參與型社會(huì)治理階段：1978—2012年

“文化大革命”結(jié)束后，面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)凋敝、社會(huì)滿(mǎn)目瘡痍的現(xiàn)狀，黨內(nèi)主張改革的第一線領(lǐng)導(dǎo)人普遍有提高百姓生活水平、“向老百姓還債”的心態(tài)[21]。在這種情境下，政治注意力開(kāi)始從政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)。鄧小平作出“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題。不只是當(dāng)前，恐怕今后長(zhǎng)期的工作重點(diǎn)都要放在經(jīng)濟(jì)工作上面”[22]194的指示。黨內(nèi)迅速達(dá)成將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的共識(shí)。為了調(diào)動(dòng)人民參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，黨對(duì)權(quán)力進(jìn)行了總體性下放，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。

確立經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心目標(biāo)后，政治注意力資源配置也發(fā)生了根本性的變化。它不再是單向的，而是在上下互動(dòng)中達(dá)成的，政治注意力的表達(dá)和吸納體現(xiàn)出社會(huì)參與性。在鄧小平時(shí)代，“黨政分開(kāi)”成為政治體制改革的重心。鄧小平就“黨政分開(kāi)”問(wèn)題，接連作出“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管”“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，這是關(guān)鍵，要放在第一位”“黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，那些部門(mén)的工作應(yīng)該由政府去管”[23]等一系列指示。

長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，社會(huì)管理形成了“政府辦社會(huì)”的“大政府”格局，所以各級(jí)政府官員很自然地將社會(huì)管理理解為自上而下的控制。鄧小平意識(shí)到，如果不率先解決領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念上的僵化問(wèn)題，中國(guó)的社會(huì)管理變革就無(wú)從談起?！八枷胍唤┗瑮l條、框框就多起來(lái)了”“思想一僵化，隨風(fēng)倒的現(xiàn)象就多起來(lái)了”“思想一僵化，不從實(shí)際出發(fā)的本本主義也就嚴(yán)重起來(lái)了”[22]142。在“黨政分開(kāi)”改革的宏觀背景下，社會(huì)管理改革的總體特征是政府從全能管控型向有限參與型轉(zhuǎn)變。鄧小平在總結(jié)中華人民共和國(guó)成立后我們?cè)谏鐣?huì)管理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)認(rèn)為，社會(huì)管理不是搞壓制，更不是搞“一言堂”。他尖銳地指出：“群眾提些意見(jiàn)應(yīng)該允許，即使有個(gè)別心懷不滿(mǎn)的人，想利用民主鬧一點(diǎn)事，也沒(méi)有什么可怕。要處理得當(dāng)，要相信絕大多數(shù)群眾有判斷是非的能力。一個(gè)革命政黨，就怕聽(tīng)不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無(wú)聲。”[22]144-145鄧小平十分重視人民群眾在社會(huì)管理活動(dòng)中的地位和作用，突出強(qiáng)調(diào)民主管理對(duì)社會(huì)管理的重要性，指出必須采取一切有效措施來(lái)保障廣大人民群眾利益：“真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家，特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)事業(yè)企業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)利?！盵22]322黨的十三大明確了權(quán)力下放的“總原則”，即“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行”[24]。在鄧小平的倡導(dǎo)下，1980年1月，《城市居民委員會(huì)組織條例》重新公布。1983年，在農(nóng)村公社設(shè)立探索政府與社會(huì)之間職能區(qū)分的試點(diǎn)，并在實(shí)踐成效的基礎(chǔ)上逐漸推廣到市場(chǎng)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等更多元化領(lǐng)域；推動(dòng)實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)等，促成了包含行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)同盟、學(xué)術(shù)團(tuán)體等在內(nèi)的非政府組織的蓬勃發(fā)展。1987年11月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)逐漸脫離有人身依附關(guān)系的組織化管理模式，開(kāi)始走上自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的道路。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)的重要性和緊迫性日益凸顯。江澤民繼承和發(fā)展了鄧小平關(guān)于政府向社會(huì)松綁放權(quán)的思想。在黨的十四大報(bào)告中，江澤民指出，要想社會(huì)建設(shè)有更大的成效，不僅需要黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，更需要社會(huì)組織和人民群眾的參與，因此要“加強(qiáng)基層民主建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮職工代表大會(huì)、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的作用”[25]25。隨著國(guó)有企業(yè)改革和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起，集生產(chǎn)生活功能于一體的單位制逐步瓦解，江澤民進(jìn)一步指出：“原來(lái)由黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理和社會(huì)保障功能逐漸分離出來(lái)，很多事情要靠街道、居委會(huì)來(lái)做?！盵26]不同的注意力生成情境代表著不同導(dǎo)向和目標(biāo)，當(dāng)情境與傳播模式之間產(chǎn)生有效的匹配之后，其所生成的政治注意力將被有效輸出，從而能夠有效影響組織行為。以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體不僅看到了引導(dǎo)和培育社會(huì)力量參與社會(huì)管理的重要性，而且黨和國(guó)家的政策文件也充分體現(xiàn)出社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。1993年，在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，李鵬指出：“開(kāi)辟和疏通政府聯(lián)系群眾的渠道，重視群眾來(lái)信來(lái)訪，及時(shí)了解群眾對(duì)政府工作的意見(jiàn)和要求，認(rèn)真采納群眾的合理化建議?！盵25]1651994年，鄒家華在面對(duì)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中的權(quán)利問(wèn)題指出：“鼓勵(lì)和提倡社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦，要特別重視非政府組織和社區(qū)的作用，積極支持他們的活動(dòng)，并在政策上予以扶持和引導(dǎo)?！盵27]政治家、政府部門(mén)等的政治注意力分配影響政策倡導(dǎo)進(jìn)程并最終影響政策變遷。自20世紀(jì)90年代起，政府一方面完善城鄉(xiāng)居民自治的相關(guān)法律法規(guī)；另一方面，持續(xù)為公益服務(wù)性質(zhì)的社會(huì)組織提供財(cái)政支持[28]。

中國(guó)加入WTO后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為迅速，人民群眾要求更高質(zhì)量的放權(quán)，加快完善社會(huì)自治體系的呼聲高漲。胡錦濤總書(shū)記在黨的十六屆四中全會(huì)上提出，應(yīng)當(dāng)“完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”[29]。為吸引更多的社會(huì)力量參與社會(huì)管理，胡錦濤進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”[30]此前，公民參與社會(huì)管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)有基本框架，因此繼續(xù)改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)便是社會(huì)組織的規(guī)模擴(kuò)大與功能完善[31]。2006年，黨中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)，首次清晰表述了“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”。至此，社會(huì)組織進(jìn)入蓬勃發(fā)展期。社會(huì)組織是自發(fā)性組織，不同于國(guó)家官方組織在信息傳達(dá)上的被動(dòng)性，它們一般更為主動(dòng)和積極地傳播信息。社會(huì)組織的繁榮會(huì)增加注意力表達(dá)傳播中的有效信息節(jié)點(diǎn)，加之其自身也是或大或小的信息集散中心，所以能提升黨和國(guó)家注意力表達(dá)的有效性，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的掌控力[32]。

鄧小平、江澤民、胡錦濤等三位領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)社會(huì)治理建設(shè)的著力點(diǎn)略有不同，但下放政府權(quán)力、鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾參與社會(huì)治理的思想是一脈相承的，并在實(shí)踐中不斷加深。在這一時(shí)期，中國(guó)初步形成了較為完善的社會(huì)管理參與機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)奇跡”創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會(huì)條件。

(三)黨領(lǐng)共治的共享型社會(huì)治理階段：2012年至今

政治注意力的演化往往受到注意力生成情境的影響。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，物質(zhì)層面的供給能力有了很大提升，但社會(huì)發(fā)展仍然存在不足，尤其是發(fā)展不平衡不充分等一些突出問(wèn)題尚未得到解決。“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘蛋糕’不斷做大，但分配不公問(wèn)題比較突出，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距較大。在共享改革發(fā)展成果上，無(wú)論是實(shí)際情況還是制度設(shè)計(jì)，都還有不完善的地方”[33]。在社會(huì)訴求更加多元化多樣化的歷史背景下，“社會(huì)治理”也正式取代了“社會(huì)管理”，朝著“共建共治共享”的治理現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求”[34]。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步將社會(huì)治理理念確立為“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[35]。具體而言，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”引領(lǐng)前進(jìn)方向，“政府負(fù)責(zé)”提供高效服務(wù)，“民主協(xié)商”豐富“有事好商量”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，“社會(huì)協(xié)同”意在激發(fā)社會(huì)潛在活力，“公眾參與”凝聚人民群眾的最大公約數(shù)，“法治保障”充分發(fā)揮法律制度的規(guī)范作用，“科技支撐”突出前沿治理手段的技術(shù)特性，在求同存異的相互協(xié)調(diào)中形成良好的治理生態(tài)。換言之，任何一方“不盡其責(zé)”的缺席，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理體系的閉環(huán)出現(xiàn)漏洞與疏失，由此造成的“短板效應(yīng)”會(huì)直接誘發(fā)“共享型”社會(huì)治理格局失衡失調(diào)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。至此，黨領(lǐng)共治的共享型社會(huì)治理正式形成，這既是對(duì)“人民對(duì)美好生活向往”的回應(yīng)和制度化展示，也是全面提升人民群眾獲得感的具體體現(xiàn)，更是社會(huì)治理的行動(dòng)準(zhǔn)則與實(shí)踐策略。

在社會(huì)治理實(shí)踐中，以領(lǐng)導(dǎo)重視為核心的注意力表達(dá)、傳達(dá)和競(jìng)爭(zhēng)，有效地把屬地責(zé)任和部門(mén)職能統(tǒng)合于領(lǐng)導(dǎo)意志及其貫徹執(zhí)行。精準(zhǔn)脫貧既是共享型社會(huì)治理最典型的注意力吸納，蘊(yùn)含豐富的“共享”理念，也是共享型社會(huì)治理的著力點(diǎn)。2013年11月，習(xí)近平在湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要論述。此后，習(xí)近平在不同時(shí)段、多個(gè)場(chǎng)合發(fā)表了關(guān)于扶貧的重要論述，并坦言：“扶貧始終是我工作的一個(gè)重要內(nèi)容，我花的精力最多。”[36]精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)承載了高度政治性的國(guó)家政策，中央政府將地方政府對(duì)精準(zhǔn)脫貧的重視程度和行為能力作為獎(jiǎng)懲晉升標(biāo)準(zhǔn)，并以此施加剛性約束，以提升注意力表達(dá)的持續(xù)性和響應(yīng)性，使扶貧機(jī)制實(shí)現(xiàn)由主要依賴(lài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”，到更加注重“靶向性”、對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。到2020年年底，中國(guó)如期實(shí)現(xiàn)新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9,899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決[37]。

新時(shí)代不僅是一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)，更是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)；不僅標(biāo)定了新的歷史方位，更標(biāo)定了社會(huì)治理創(chuàng)新的特定技術(shù)背景——智慧時(shí)代。在新時(shí)代，復(fù)雜性事務(wù)和創(chuàng)新性事務(wù)更加需要領(lǐng)導(dǎo)注意力的持續(xù)表達(dá)。如何落實(shí)共享型的社會(huì)治理？智慧化轉(zhuǎn)型是重要路徑。2020年，習(xí)近平總書(shū)記在浙江省考察時(shí)指出：“進(jìn)一步提升城市治理智慧化水水平……是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?！庇捎谡巫⒁饬\(yùn)行的發(fā)起點(diǎn)來(lái)自政治體系上層，注意力傳播過(guò)程呈現(xiàn)出高強(qiáng)度、高頻次的特性，決策者的注意力打開(kāi)自上而下的“政策之窗”。無(wú)論是教育、健康醫(yī)療、能源、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老領(lǐng)域，以及城市的水、電、油、氣、交通、公共服務(wù)等民生、民權(quán)事務(wù)，都能在現(xiàn)代信息技術(shù)支撐下公平、有序、便捷地運(yùn)行，智慧化重塑了共享的新形態(tài)、新結(jié)構(gòu)與新功能。

隨著全面深化改革和共享型社會(huì)治理的有序推進(jìn)，黨在引領(lǐng)社會(huì)治理方向的同時(shí)，更加注重保障社會(huì)主體作為治理實(shí)施者的權(quán)力，通過(guò)理性溝通、平等協(xié)商方式解決公共事務(wù)，有效緩和了“權(quán)力—結(jié)構(gòu)集中”與“社會(huì)—利益多元”之間的張力。由此，黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)分結(jié)合、常態(tài)化與動(dòng)態(tài)化兼?zhèn)涞墓蚕硇蜕鐣?huì)治理框架開(kāi)始形成并日臻成熟，大大促進(jìn)了社會(huì)治理的區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、階層協(xié)調(diào)和社群協(xié)調(diào)，社會(huì)邁入有效治理和良性運(yùn)行。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨百年社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)邏輯

百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨著眼于革命、建設(shè)和改革不同階段的發(fā)展實(shí)際，適時(shí)調(diào)整注意力分配，傳遞出增強(qiáng)或弱化的政策信號(hào)，促使各級(jí)政府及其職能部門(mén)改進(jìn)政策安排，提升社會(huì)治理的適應(yīng)性，推動(dòng)形成了“注意力強(qiáng)化—社會(huì)治理變遷”的調(diào)控模式，卓有成效地走出了一條中國(guó)特色社會(huì)治理現(xiàn)代化之路，創(chuàng)造了極具借鑒意義的社會(huì)治理樣本。

一是預(yù)期引領(lǐng)機(jī)制，其與中國(guó)政治體制所倡導(dǎo)的群眾路線、政治協(xié)商制度以及各種基層民主制度相吻合，在了解人民群眾困難、需求和期待的基礎(chǔ)之上，引導(dǎo)社會(huì)心態(tài)和達(dá)成改革共識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年來(lái)，始終把人民群眾的利益訴求作為社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，多渠道搜集和匯總民意，同時(shí)也最大限度地激發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)社會(huì)的整體發(fā)展。在1921—1978年這一階段，中國(guó)共產(chǎn)黨更重視集體訴求，其回應(yīng)是以集體單位為中介推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的民主化運(yùn)動(dòng)，客觀上起到了建立和鞏固新中國(guó)政權(quán)、保衛(wèi)人民當(dāng)家作主權(quán)利的作用。改革開(kāi)放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始重視個(gè)體的利益訴求和期待，其回應(yīng)以市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)民主為中介推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的個(gè)體民主。黨的十八大以來(lái)，在社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日趨多樣和社會(huì)流動(dòng)性日益增加的時(shí)代背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨探索采取了黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的做法，以共享型社會(huì)治理有效化解社會(huì)力量發(fā)展中的秩序與活力兼容問(wèn)題，切實(shí)有效地推進(jìn)了新時(shí)代的社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)。

二是適應(yīng)性調(diào)節(jié)機(jī)制，其與中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的“沖擊—反應(yīng)”模式和根植于中國(guó)文化基因的“內(nèi)在發(fā)展沖動(dòng)”緊密聯(lián)系，由現(xiàn)實(shí)問(wèn)題影響決策者注意力分配，使決策者主動(dòng)從各種困難處境中找尋到突破的可能性，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理持續(xù)改革與創(chuàng)新。中國(guó)共產(chǎn)黨有與時(shí)俱進(jìn)的適應(yīng)性和適應(yīng)能力[38]，它也正在進(jìn)行相當(dāng)有效的調(diào)整和改革[39]?；仡欬h的百年社會(huì)治理歷程，在每一個(gè)歷史時(shí)期，由于主要矛盾、主要目標(biāo)、歷史任務(wù)等不同，社會(huì)治理的主要目標(biāo)和方式方法也不一樣。在共產(chǎn)黨建立之初，主要矛盾是廣大工農(nóng)階級(jí)與大地主、資產(chǎn)階級(jí)和帝國(guó)主義之間的矛盾，社會(huì)治理的主要目標(biāo)就是要?jiǎng)訂T和組織人民群眾，因此毛澤東選擇利用黨的組織網(wǎng)絡(luò)逐步滲透進(jìn)社會(huì)，通過(guò)建立有效動(dòng)員機(jī)制來(lái)重建政治秩序和社會(huì)秩序。中華人民共和國(guó)建立后，社會(huì)治理的主要問(wèn)題是如何把廣大人民群眾組織起來(lái)，投入到社會(huì)主義建設(shè)中，為此黨建立人民公社、“單位—街居”制度，實(shí)行黨政同構(gòu)的社會(huì)管控模式。改革開(kāi)放后，快速擺脫貧困落后成為時(shí)代訴求，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾是主要矛盾，社會(huì)治理以恢復(fù)社會(huì)活力和社會(huì)秩序?yàn)橹饕繕?biāo)。鄧小平、江澤民、胡錦濤等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人主張簡(jiǎn)政放權(quán)，放松對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管控，逐步擴(kuò)大社會(huì)參與的規(guī)模與力度，釋放社會(huì)活力并維持社會(huì)穩(wěn)定，使中國(guó)在不到40年里發(fā)展成為中等收入國(guó)家。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的廣度和深度都在不斷拓展，逐漸進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段，主要矛盾開(kāi)始演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，打造黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的多元社會(huì)主體共同參與、良性互動(dòng)的社會(huì)治理新模式，不斷提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，積極構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，這都標(biāo)志著傳統(tǒng)社會(huì)管理向適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。

三是經(jīng)驗(yàn)傳承和接續(xù)機(jī)制。前任領(lǐng)導(dǎo)人采用的社會(huì)治理模式和工具會(huì)對(duì)繼任者產(chǎn)生影響。秉承“不動(dòng)搖”“不懈怠”“不折騰”的原則，為降低注意力大幅調(diào)整帶來(lái)的成本增加，新的決策者更傾向于選擇之前已經(jīng)被證明有效的方案，呈現(xiàn)出“保持現(xiàn)狀的偏見(jiàn)”，因此注意力選擇具有一定的連續(xù)性。從毛澤東到習(xí)近平，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心注重經(jīng)驗(yàn)傳承，在“搭積木”式的推進(jìn)中不斷完善社會(huì)治理模式。比如，曾經(jīng)備受毛澤東贊譽(yù)的楓橋經(jīng)驗(yàn)，正是因?yàn)槠溆行七M(jìn)矛盾糾紛源頭治理的實(shí)踐，成為新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的典范[40]。2013年，習(xí)近平在毛澤東批示推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念之際明確指出：“各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的重大意義，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好?！盵41]再比如，中國(guó)共產(chǎn)黨提出的“為人民服務(wù)”“人民利益至上”“立黨為公執(zhí)政為民”“以人為本”“共享發(fā)展”等思想，都是依據(jù)時(shí)代背景和發(fā)展任務(wù)對(duì)“以人民為中心”思想進(jìn)行新的闡述，但在基本內(nèi)涵上又都是一致的，是一脈相承的。