2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》〔以下簡稱《行政處罰法》(2021)〕單獨增加第二十四條：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嵤┣闆r，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！薄俺薪有姓幜P權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！边@條規(guī)定明確賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處實施行政處罰的權(quán)力，不僅設(shè)定了行政處罰權(quán)的下放條件，還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)的行為作了法律限制。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的制度設(shè)計，符合我國全面深化改革與全面依法治國的戰(zhàn)略部署。4月28日，中共中央、國務(wù)院再次重申“加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)”的重要性，要求“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)”，并根據(jù)實際情況“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”(1)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，中華人民共和國中央人民政府，2021年4月28日發(fā)布，2021年6月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm。，通過機構(gòu)建設(shè)、隊伍整合、工作機制構(gòu)建等措施的實施，保障這一賦權(quán)改革的有序推進。

1996年頒布施行的《行政處罰法》，將行政處罰權(quán)的實施主體限定為“違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府”，但相對于集中行政處罰權(quán)展開的綜合行政執(zhí)法改革實踐，主要通過行政授權(quán)或委托的方式將行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，這一做法逐漸得到推廣。為此，《行政處罰法》的修改對此予以正面回應(yīng)。2020年6月，十三屆全國人大常委會第二十次會議審議通過的《行政處罰法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案一審稿》)首次以法律條文的形式認可鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的行政處罰實施主體資格(2)《修訂草案一審稿》第二十二條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)。”；第二十二次會議審議通過的《行政處罰法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案二審稿》)進一步限定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的主體條件(3)《修訂草案二審稿》第二十三條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接且符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使?！?。兩次審議稿的態(tài)度存有差異，但均認可了行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的實踐趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等政府組織在基層行政執(zhí)法中的作用日益突顯，能夠推進我國行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉(4)許安標《關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法(修訂草案)〉的說明——2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上》，中國人大網(wǎng)，2021年1月25日發(fā)布，2021年2月24日訪問，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml。。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位差異、地方改革定位不同等現(xiàn)實問題長期影響著基層執(zhí)法體制改革的實施進度，作為公權(quán)力與市民社會的傳遞節(jié)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否合法、有效地行使行政處罰權(quán)，是建設(shè)和評估法治政府水平的關(guān)鍵。有鑒于此，有必要立足于《行政處罰法》(2021)的規(guī)范解讀，探析行政處罰權(quán)下放至基層的法治價值，通過審視當(dāng)前賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐活動，以期勾勒符合法治政府建設(shè)要求的法治藍圖。

一 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的法治價值

作為“創(chuàng)新社會管理機制和加快城鎮(zhèn)化進程的基本載體”，保留相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或?qū)⑾喈?dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為街道辦事處，并“賦予與其社會經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的行政管理權(quán)限”(5)楊丹、徐繼敏《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革：現(xiàn)狀、問題和思路》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第1期，第31頁。，是推動基層法治建設(shè)的關(guān)鍵。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的改革，為《行政處罰法》(2021)增加“處罰權(quán)下放”的規(guī)定提供了充分的實踐基礎(chǔ)，肯定了“先行先試”的探索對行政執(zhí)法體制優(yōu)化的正面推動。深刻闡釋賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治價值，才能為《行政處罰法》(2021)的精準實施提供符合時宜的法律對策。

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法地位，重塑行政執(zhí)法主體體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法職能由《憲法》對其作為一級政府組織的定位推演而來。我國《憲法》第三十條確立了四級行政區(qū)劃建置，并通過第一百零七條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)限，即“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令”與“管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職權(quán)細化為保障型職權(quán)、管理型職權(quán)與執(zhí)行型職權(quán)。保障型職權(quán)著眼于公民基本權(quán)利的保護，更加強調(diào)政府責(zé)任；管理型職權(quán)回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任的直接表現(xiàn)；執(zhí)行型職權(quán)則是基于上下級政府組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系，主要以權(quán)力機關(guān)與上級政府的決議、決定為行為依據(jù)，也服務(wù)并保障前述兩項職權(quán)的實現(xiàn)。憲法性設(shè)定衍生的屬地管理責(zé)任是縱向推進國家治理體系向下滲透的主要原因，責(zé)任導(dǎo)向型事權(quán)下放模式催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村居自治的互動格局，從根本上解構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)追逐執(zhí)法權(quán)的驅(qū)動機制。

基于《憲法》設(shè)定的執(zhí)行職能定位，少數(shù)行政法規(guī)明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)力類型及適用情形。例如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》(1993)第三十九、四十條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作出責(zé)令停止侵害或限期拆除決定、作出罰款處罰決定，適用于損壞房屋或公共設(shè)施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生與擅自搭建臨時建(構(gòu))筑物等違法行為；《血吸蟲病防治條例》(2006)第五十一條規(guī)定對破壞警示標志的行為給予責(zé)令修復(fù)或賠償損失，并給予警告或一定幅度的罰款。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政處罰權(quán)的行為并非完全被法律規(guī)范禁止。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法實踐的探索，法律規(guī)范層面對其行使處罰權(quán)的限制有所突破。例如《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》(2021)已明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以自己的名義行使相對集中的行政處罰權(quán)。

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的改革，最直觀的結(jié)果是改變了我國行政執(zhí)法主體的既定格局，使得“從國務(wù)院一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從國務(wù)院部門到縣級政府部門甚至是縣級政府部門的派出機構(gòu)，都有行政處罰權(quán)”(6)袁雪石《整體主義、放管結(jié)合、高效便民：〈行政處罰法〉修改的“新原則”》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第4期，第17-18頁。。法律規(guī)范最初設(shè)定了三級行政執(zhí)法主體，由省、市(州)、縣(區(qū))地方政府的職能部門構(gòu)成，原則上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)排除在外，僅在特定情形下允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰?，F(xiàn)有實踐積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，已打破固有的行政執(zhí)法體制格局，促使省、市(州)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)四級行政執(zhí)法主體架構(gòu)的合理化與普適化，在基層形成市縣(區(qū))一級為主、鎮(zhèn)(街)為輔的常態(tài)執(zhí)法機制。

行政執(zhí)法主體體系得以重塑體現(xiàn)在三個方面：第一，擴充了我國現(xiàn)有行政執(zhí)法主體的類型與數(shù)量，一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處將成為具體實施行政處罰權(quán)的主體；第二，區(qū)縣政府職能部門的執(zhí)法權(quán)能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級調(diào)整，權(quán)力配置向基層執(zhí)法需求作適度傾斜；第三，縱向上推動執(zhí)法資源與力量的整合與下沉，著力組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級的執(zhí)法機構(gòu)并配備足夠的執(zhí)法隊伍。

(二)明確執(zhí)法權(quán)的縱向流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)職責(zé)的差異化配置

2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，要求在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的名義實施行政處罰。行政處罰權(quán)向基層滲透，是行政執(zhí)法權(quán)縱向流轉(zhuǎn)的主要形式，是重新審視縣鄉(xiāng)職責(zé)配置的契機。

其一，執(zhí)法權(quán)配置由“職能模塊”向“行政一體”歸口。依據(jù)憲法對行政組織的設(shè)定，政府職能部門的設(shè)置需遵守精簡與效能的原則，執(zhí)法權(quán)的配置呈現(xiàn)為“塊塊”結(jié)構(gòu)。在橫向上，功能性組織內(nèi)的執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)，立足于不同事務(wù)類型的決策、執(zhí)法、監(jiān)督職能的劃分，本質(zhì)上仍是“職能模塊”的再造。職能部門主義的擴張致使“行政執(zhí)法主體碎片化”，使得部門在政府與部門的關(guān)系中喧賓奪主(7)袁雪石《整體主義、放管結(jié)合、高效便民：〈行政處罰法〉修改的“新原則”》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第4期，第21頁。。面向整體政府的改革能有效“淡化職能部門色彩的部門主義”，以反思分散型治理“造成的公共服務(wù)被肢解、政府功能碎片化以及邊界成本增高等弊端”(8)王敬波《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學(xué)》2020年第7期，第103-122頁。，促使行政執(zhí)法體制改革回歸至行政一體化格局?？v向行政機關(guān)之間形成的“條條”關(guān)系與“條塊”關(guān)系(9)張運昊《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，《財經(jīng)法學(xué)》2020年第1期，第116-117頁。，均需符合組織一體、責(zé)任一體與功能一體的要求(10)耿寶建、殷勤《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第20頁。。意識到縣、鄉(xiāng)作為法定組織在行政執(zhí)法過程中的整體效能，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革才能觸及行政執(zhí)法體制的本質(zhì)，將復(fù)雜的行政雙重領(lǐng)導(dǎo)制轉(zhuǎn)化為簡潔的縱向監(jiān)督關(guān)系，也意味著行政救濟途徑的進一步簡化。

其二，執(zhí)法權(quán)流轉(zhuǎn)由“橫向集中”向“縱向下沉”過渡。傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)下的權(quán)力配置以“集中-分散-再集中-再分散”的閉環(huán)路徑展開，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)執(zhí)法權(quán)長期處于不安定的狀態(tài)。以集中行政處罰權(quán)為主要途徑的綜合行政執(zhí)法改革，雖然實現(xiàn)了從行業(yè)執(zhí)法到跨部門執(zhí)法的職能整合(11)王敬波《相對集中行政處罰權(quán)改革研究》，《中國法學(xué)》2015年第4期，第143頁。，并通過行政處罰的正確實施而實現(xiàn)了行政管理的目標(12)徐繼敏《集中行政處罰權(quán)的價值與路徑分析》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第3期，第79頁。，但根據(jù)管理、執(zhí)法、監(jiān)督等橫向職能確定的處罰權(quán)實施主體，也只是局限在同級政府內(nèi)，即改革前后的行政處罰權(quán)始終由一級人民政府實施。探索中的改革試點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法需求作出直接回應(yīng)，將屬于縣級政府職能部門的部分行政處罰權(quán)及關(guān)聯(lián)的行政強制權(quán)等一并下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)縱向流轉(zhuǎn)的突破，真正跨越了政府層級之限制。執(zhí)法權(quán)由同一級政府部門之間的橫向流轉(zhuǎn)向不同層級政府之間的縱向下沉進行轉(zhuǎn)化，這一趨勢為行政執(zhí)法權(quán)配置提供了全新的視角。

以行政處罰權(quán)為核心的執(zhí)法權(quán)縱向流轉(zhuǎn)，將有利于實現(xiàn)縣鄉(xiāng)職責(zé)的差異化配置。重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的基礎(chǔ)定位，在賦權(quán)時表現(xiàn)出與縣級政府職責(zé)的差異化特征，可通過實踐中政府組織機構(gòu)的設(shè)置予以印證。區(qū)、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖同屬于憲法框架內(nèi)設(shè)定的一級政府組織，但在行政管理中的定位卻顯著不同，賦予二者的職責(zé)應(yīng)有所區(qū)別，通過機構(gòu)設(shè)置類別與數(shù)量體現(xiàn)具體差異。比如，區(qū)、縣政府由職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、市管部門及其他機構(gòu)組成，職能部門涉及民政、住建、商務(wù)、司法、投促、應(yīng)急等多達30余項事務(wù)領(lǐng)域，說明縣級政府幾乎全面覆蓋行政管理事務(wù)領(lǐng)域。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展定位決定機構(gòu)設(shè)置的板塊，與縣級政府職能部門之間無需形成一一對應(yīng)的關(guān)系，一般設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社會事務(wù)服務(wù)中心等機構(gòu)，在社區(qū)治理、民生服務(wù)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、投資促進等方面強調(diào)日常監(jiān)督管理職責(zé)(13)《桂溪鎮(zhèn)機構(gòu)職能》，北川縣人民政府，2021年2月13日訪問，http://www.beichuan.gov.cn/zwgk/jbxxgk/zzjg/jgzn/22414421.html。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的行政處罰權(quán)應(yīng)服務(wù)于其履行的職責(zé)，能夠賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)范圍與種類取決于經(jīng)濟社會期待其管轄的事務(wù)范圍，并且與縣級政府不重疊。

(三)鍛造縣鎮(zhèn)政府的法治思維，推動基層治理的依法而為

基層治理是“以社區(qū)為治理單元和治理細胞”(14)劉建軍《體系與能力：國家治理現(xiàn)代化的二重維度》，《行政論壇》2020年第4期，第30頁。的國家治理體系組成部分，呈現(xiàn)為“具有中國特色的橫縱聯(lián)合的‘互構(gòu)型’”的特質(zhì)(15)錢志遠、孫其昂《橫縱聯(lián)合：“互構(gòu)型”社區(qū)治理體系研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第5期，第89頁。。縱向上，行政體制內(nèi)政府治理關(guān)系的優(yōu)化，側(cè)重對層級政府之間的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置、治理理念、方式途徑等予以重構(gòu)，當(dāng)然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)；橫向上，政府、市場、社會、個人等不同主體參與社會治理將形成網(wǎng)格互動關(guān)系。作為縱向治理與橫向治理的實際連接點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣(區(qū))政府的具體執(zhí)行機關(guān)，同時也與村(居)民自治組織、村(居)民之間形成協(xié)助、指導(dǎo)或管理關(guān)系。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是主要的行政處罰主體，卻承擔(dān)明確的公共服務(wù)職能，尤為強調(diào)提供服務(wù)的行為目的與行政效率。如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的基層治理不以法治為衡量標準，將忽視村居群眾的滿意度與認可度對行政活動的導(dǎo)向作用。伴隨行政處罰權(quán)的逐步下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法定位隨之明朗，打破基層治理傳統(tǒng)的同時，也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為從非理性理念向規(guī)范意識轉(zhuǎn)變。作為新納入的執(zhí)法主體，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰行為更為容易，分別從法律規(guī)范與授權(quán)源頭增設(shè)實施規(guī)范，將進一步促進基層執(zhí)法的規(guī)范化與制度化，進而影響其他基層治理主體的認知與行為，推動基層治理的依法而為。

一方面，依法賦權(quán)將從根源上破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰權(quán)的合法性困境，通過明確處罰權(quán)的合法來源能夠有效強化縣鎮(zhèn)兩級政府的法治思維，從而避免基層執(zhí)法越權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。根據(jù)“職權(quán)法定”原則的要求，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體應(yīng)當(dāng)具備法定授權(quán)主體資格，即“行政處罰權(quán)由誰實施”這一問題應(yīng)在賦權(quán)主體的裁量權(quán)限內(nèi)；并且，賦權(quán)的過程應(yīng)有確定的程序規(guī)則可遵循，才能有效避免各類改革中變通執(zhí)行行政賦權(quán)帶來的恣意與濫權(quán)。依法賦權(quán)的要求，符合法律保留的基本原則，將極大地增強賦權(quán)過程的穩(wěn)定性與規(guī)范化，既能從行為認知上樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法自信，又能發(fā)揮依法賦權(quán)機制的監(jiān)督實效，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面提升法治理念。

另一方面，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政處罰權(quán)的行為，是依法行權(quán)的法治思維對基層治理主體的再滲透。實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為新的執(zhí)法主體已成既定事實，既符合全面深化改革趨勢與實踐需求，又能為我國行政執(zhí)法體制注入新的活力。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，行政處罰或?qū)⒊蔀橹匾幕鶎又卫硎侄?，但又須謹慎使用，防止“處罰唯一”型監(jiān)管理念在基層執(zhí)法體制的恣意蔓延。如何運用好行政處罰這一重要的治理手段，由法治思維的滲透程度決定，體現(xiàn)為“對行政執(zhí)法中執(zhí)法方式進行相應(yīng)的改造”，即執(zhí)法行為、執(zhí)法過程或執(zhí)法實際效果的改造(16)關(guān)保英《論行政執(zhí)法中法治思維的運用》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第10期，第199頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在獲得合法賦權(quán)的前提下，將法治思維精準融合至行政處罰的行使條件、處罰程序規(guī)則、處罰效果評估等要素中。

二 建構(gòu)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則體系

(一)基本要求：依法賦權(quán)

合法性原則被視為“政府官員在立法、司法和執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范”(17)于慶生《合法性原則的非工具性道德價值——哈特立場的重新解讀》，《北方法學(xué)》2015年第5期，第34頁。，該原則作用于行政組織、行政行為、行政程序與行政救濟等行政法律制度的整體。學(xué)者將合法性原則在行政法中的適用歸納為“依法行政原則”或“行政法定原則”，要求“行政機關(guān)應(yīng)依據(jù)法律而為各項行政行為，人民可以透過法律預(yù)測國家的行為，而具有法的安定性作用，人民因而可以信賴法律而安排其生活”(18)翁岳生《行政法(上)》，元照出版有限公司2020年第4版，第197頁。。將合法性原則確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置原則體系的基本原則，是對行政組織更新與重構(gòu)最基礎(chǔ)的要求，目的是要求賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策行為、運行過程與配置結(jié)果做到形式意義與實質(zhì)意義上的合法。為達此目的，根據(jù)對行政執(zhí)法體制內(nèi)涵的解構(gòu)，將從執(zhí)法主體與執(zhí)法職權(quán)的角度切入，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)實施的效果作為評估的重要參考，合法性原則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置領(lǐng)域的恰當(dāng)表達就顯得意義重大。

理論上，由國家法律對一級政府組織的職責(zé)與權(quán)力作設(shè)定，將在實質(zhì)意義上更貼近依法行政原則的要求，但囿于行政執(zhí)法事務(wù)的多樣性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的差異性，系統(tǒng)、精細地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)限較為困難。因此，規(guī)范意義的“法律”得到進一步發(fā)展，“已然成為包括行政規(guī)范在內(nèi)的實質(zhì)意義的法”(19)門中敬《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國行政保留理論的構(gòu)建為取向》，《法學(xué)雜志》2015年第12期，第26頁。。在不完全依賴權(quán)力機關(guān)所代表的民主表達的基礎(chǔ)上，依法行政的“法”應(yīng)當(dāng)包括“憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章”(20)姜明安《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2019年第7版，第70頁。，既重新審視了職權(quán)法定原則的內(nèi)涵，又為地方立法權(quán)介入賦權(quán)改革創(chuàng)造了契機。早在2014年，黨的十八屆四中全會便要求“重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”(21)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第1、3、4版。。這意味著賦權(quán)改革應(yīng)在法律框架內(nèi)推行，應(yīng)率先制定規(guī)范賦權(quán)改革的法律法規(guī)。在正確處理法律規(guī)范滯后、穩(wěn)定與賦權(quán)改革及時、任意之間的關(guān)系中，尤為強調(diào)賦權(quán)改革的“變”應(yīng)有章可循。

賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，彰顯了地方治理的特殊需求，在央地立法權(quán)限與立法事項劃分的基礎(chǔ)上，允許地方人大及其常委會或地方人民政府制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，實現(xiàn)規(guī)范賦權(quán)改革行為的目的，并將經(jīng)實踐檢驗后的改革成果吸收至規(guī)范之中加以承認。

(二)核心要義：合理賦權(quán)

基層執(zhí)法體制改革是通過內(nèi)部行為影響外部相對人的活動，因為執(zhí)法主體與執(zhí)法責(zé)任的變化與行政相對人有直接的關(guān)聯(lián)?；谡x原則與權(quán)利保障的要求，將行政合理性原則作用于執(zhí)法體制改革，能規(guī)范決策行為，防止改革決策者的恣意妄為。改革決策權(quán)應(yīng)歸屬于某些特定的主體，即并非所有的行政機關(guān)均可以決定執(zhí)法權(quán)的配置事項，因為絕大多數(shù)的行政機關(guān)屬于執(zhí)行部門。可見，這項權(quán)力的行使事關(guān)執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部運行與外部作用，理應(yīng)受合理性原則的約束。具體而言，追求執(zhí)法權(quán)配置的科學(xué)性是合理賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)鍵。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，執(zhí)法權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的高效實施，即發(fā)揮執(zhí)法權(quán)在基層治理與社會管理的法治效能，是賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的最終目的。無論是集中或分散、上收或下放均存在一個賦權(quán)尺度的把握，以“供需平衡”作為衡量權(quán)力分配最優(yōu)的標志是較為恰當(dāng)?shù)模磳⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理事項與執(zhí)法需求作適當(dāng)鏈接。

1.以不下放為原則、下放為例外

即便學(xué)者反復(fù)強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色錯位、權(quán)責(zé)不對稱等突出問題，適度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與執(zhí)法權(quán)，有利于緩解當(dāng)前面臨的行政生態(tài)困境(22)馬君昭《新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題研究》，《中州學(xué)刊》2017年第7期，第8-12頁。，但多數(shù)研究的關(guān)注點只局限于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法現(xiàn)狀與需求，以個案研究或田野調(diào)查為主。實際上，“適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍,甚至可以說只占到一小部分，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)”(23)應(yīng)松年、張曉瑩《〈行政處罰法〉二十四年：回顧與前瞻》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第5期，第16頁。。賦權(quán)實踐者也意識到，不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都能承接下放的執(zhí)法權(quán)，或執(zhí)法需求不強或執(zhí)法能力建設(shè)不足。比如，北京市通過制定規(guī)范性文件將原下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的全部行政處罰權(quán)集中于北京市城管執(zhí)法部門行使(24)北京市人民政府《關(guān)于進一步相對集中相關(guān)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的決定》(京政發(fā)〔2020〕20號)規(guī)定，“將市政府決定下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的全部行政處罰權(quán)及行政強制權(quán)劃入市城管執(zhí)法部門集中行使”。。這一做法釋放的信號，便是對全面下放的反思與調(diào)整。

分析《行政處罰法》(2021)的修法歷程可知，有限制地下放行政處罰權(quán)將成為各地實踐的趨勢。《修訂草案一審稿》最初設(shè)定，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道符合條件，縣級政府部門的行政處罰權(quán)均可以下放；但是，《修訂草案二審稿》則采取了嚴格限制賦權(quán)的理念，除了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身條件的限定，還將執(zhí)法權(quán)配置與實施作為賦權(quán)要求，呈現(xiàn)為“不下放為原則、下放為例外”的基本原則，并被吸收至最終審議通過的修訂案(見下頁表1)。

2.因事配權(quán)原則

因事配權(quán)，是指以事權(quán)作為執(zhí)法權(quán)配置的適用標準。這既是一項配置原則，也能確定配置標準。“事”是社會需要政府提供管理與服務(wù)的事項，指向政府職責(zé)，即“政府機關(guān)對哪些事務(wù)負有法定義務(wù)”(25)陳明輝《國家機構(gòu)組織法中職權(quán)條款的設(shè)計》，《政治與法律》2020年第12期，第76頁。，落腳于政府該做什么；“權(quán)”則是政府實現(xiàn)公共管理與服務(wù)目的的能力與手段，落腳于政府對前述事項“可以做什么”的權(quán)力。“權(quán)”是為實現(xiàn)“事”而由法律賦予的。跳脫當(dāng)前管理領(lǐng)域的桎梏，回顧政府組織的設(shè)置初衷，以探尋與職能匹配的“事”的范圍，整理相同或類似的事項以及法定權(quán)力，從而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使的執(zhí)法權(quán)范圍。

表1 《行政處罰法》修訂審議關(guān)于“權(quán)力下放”的規(guī)定對比

在規(guī)范文本的表達中，“基層管理迫切需求”的意涵，指屬地管理責(zé)任制催生若干行政管理事項，需要特定的行政權(quán)作為保障手段，隨即發(fā)生“事項”向“需求”的轉(zhuǎn)化。因此，執(zhí)法事項、執(zhí)法需求與執(zhí)法權(quán)力的邏輯關(guān)系可表達為，執(zhí)法事項反映執(zhí)法需求，執(zhí)法需求決定執(zhí)法權(quán)力?！班l(xiāng)村社會不斷從封閉、單一走向開放、多元”，市場經(jīng)濟的發(fā)展促使“多元化的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”催生基層治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(26)黃建紅、顏佳華《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與政府職能轉(zhuǎn)變的互動邏輯》，《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期，第150頁。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活拓展至公共安全治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源監(jiān)管、項目審批、市場監(jiān)督等，打破了法律設(shè)定的縣鄉(xiāng)執(zhí)法事項分布格局，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言形成了新的執(zhí)法需求，由此驅(qū)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置活動。

實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)、責(zé)任比重遠高于權(quán)力、資源，供需匹配度的失衡是導(dǎo)致當(dāng)前基層治理低效的主要原因。因此，踐行“因事配權(quán)”原則，就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所管的事權(quán)進行整理與歸類，據(jù)此判斷是否需要執(zhí)法權(quán)作為治理手段以及需要多大的執(zhí)法權(quán)。為促使事、權(quán)、責(zé)的相對平衡與相互統(tǒng)一，應(yīng)禁止過分授予權(quán)力或設(shè)定責(zé)任，量化行政事權(quán)，能保證賦權(quán)的適度性。

三 統(tǒng)一賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路徑

(一)實踐中存在的賦權(quán)路徑

根據(jù)行政處罰權(quán)的來源與方式，可以將實踐做法歸納為規(guī)范賦權(quán)、行政賦權(quán)與代理式賦權(quán)等三種路徑。

路徑一：規(guī)范賦權(quán)。由法律規(guī)范(27)此處所指的法律規(guī)范，是廣泛意義上的規(guī)范性法律文件，由我國《憲法》與《立法法》所確定的法的淵源，包括法律、法規(guī)與規(guī)章。直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實施行政處罰權(quán)。比如，廣東省人民政府以規(guī)章的形式界定可以下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限，明確規(guī)定省政府可以決定特大鎮(zhèn)行使行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)與省政府規(guī)章規(guī)定的縣級人民政府及其部門的行政管理權(quán)(28)《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定(試行)》第二條：“本規(guī)定所稱行政管理職權(quán)，主要包括行政許可、非行政許可類審批、行政處罰、行政強制等職權(quán)?！钡诎藯l：“省人民政府根據(jù)國務(wù)院在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中的授權(quán)，可以決定特大鎮(zhèn)人民政府行使行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的由縣級人民政府及其部門行使的部分行政管理職權(quán)。”第九條：“省人民政府根據(jù)省人民代表大會或者其常務(wù)委員會的授權(quán)，可以決定特大鎮(zhèn)人民政府行使地方性法規(guī)規(guī)定由縣級人民政府及其部門行使的行政管理職權(quán)?！钡谑畻l：“經(jīng)省人民政府批準，特大鎮(zhèn)人民政府可以行使省政府規(guī)章規(guī)定的由縣級人民政府及其部門行使的行政管理職權(quán)?！?。再比如，《北京市街道辦事處條例》(2019)將平谷區(qū)探索試驗的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”的聯(lián)合執(zhí)法工作機制寫入地方性法規(guī)，著重強化街道辦事處在基層治理中的指揮調(diào)度定位，并進一步明確街道辦事處可以“依法行使與居民生活密切相關(guān)且能夠有效承接的行政執(zhí)法權(quán)”。通過法律規(guī)范承認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政處罰主體資格，能有效降低賦權(quán)改革實踐的合法性風(fēng)險。然而，這種做法尚屬個例，在無上位法明確的強制規(guī)定時，啟動地方立法程序的成本與不穩(wěn)定因素是決策者規(guī)避該路徑的主要原因。

路徑二：行政賦權(quán)。一般以行政規(guī)范性文件的形式調(diào)整層級政府之間、職能部門之間的職權(quán)，常用于臨時或長期滿足下級政府的行政權(quán)力需求。比如，佛山市人民政府制定指導(dǎo)意見要求區(qū)政府職能部門將行政處罰、行政強制等執(zhí)法權(quán)下放至鎮(zhèn)(街)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具備承接執(zhí)法權(quán)的基本條件，且限于市場監(jiān)管、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、民生事業(yè)等行政管理領(lǐng)域(29)佛山市人民政府辦公室印發(fā)《佛山市人民政府關(guān)于區(qū)向鎮(zhèn)(街)下放行政執(zhí)法權(quán)指導(dǎo)意見的通知》(佛府〔2010〕198號)。。為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制與綜合行政執(zhí)法的有效銜接，廣東省突破了原《行政處罰法》第二十條的限制，以行政規(guī)范性文件的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處實施綜合執(zhí)法的權(quán)限，對于“縣域副中心、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟特別發(fā)達、城鎮(zhèn)化程度特別高的鎮(zhèn)街”，可以全面賦予自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等方面的縣級行政處罰權(quán)(30)廣東省人民政府《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》(粵府函〔2020〕136號)。。

路徑三：代理式賦權(quán)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級行政機關(guān)的代理人或窗口，實施行政處罰權(quán)的法律責(zé)任由上級行政機關(guān)承擔(dān)，常表現(xiàn)為委托實施處罰權(quán)、延伸執(zhí)法機構(gòu)、派駐執(zhí)法人員或成立執(zhí)法支隊等。以行政委托為例，由區(qū)政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂執(zhí)法委托書，明確委托執(zhí)法權(quán)的依據(jù)、權(quán)限、責(zé)任和期限等事項。基于行政委托的關(guān)系，區(qū)政府職能部門可以對鎮(zhèn)(街)政府履行監(jiān)督職責(zé)，要求后者不能超越授權(quán)范圍或再行委托。

(二)現(xiàn)有賦權(quán)路徑存在的問題

當(dāng)前賦權(quán)實踐在一定程度上解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展中執(zhí)法需求激增、權(quán)責(zé)不匹配等現(xiàn)實問題，有利于消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法困境，但是，賦權(quán)所采用的一些做法仍存在爭議。

第一，縣(區(qū))職能部門直接授權(quán)有違“職權(quán)法定”原則，因為其不是法定的行政處罰權(quán)調(diào)整主體。根據(jù)原《行政處罰法》第十六條規(guī)定，僅有國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府有權(quán)調(diào)整行政處罰的實施主體；并且，《行政處罰法》(2021)也將處罰權(quán)下放的決定主體限制在省、自治區(qū)、直轄市一級，市、縣(區(qū))政府及職能部門均不在此列。實踐采取的“行政賦權(quán)”多以市、縣(區(qū))的名義發(fā)文，據(jù)此調(diào)整職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的路徑與法律規(guī)定明顯不符。

第二，基于行政委托實現(xiàn)的行政處罰權(quán)下沉不能觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)適配的實質(zhì)。行政委托的違法成本最低，又能達致短期的執(zhí)法效果，但致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“放權(quán)不到位”與“執(zhí)法負擔(dān)加重”的兩難境地(31)陳柏峰《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置：現(xiàn)狀與改革》，《求索》2020年第1期，第95-96頁。。一方面，委托的職能部門是實際的處罰主體，可以基于上下級領(lǐng)導(dǎo)或人事管理關(guān)系對派駐人員、分支機構(gòu)施加實質(zhì)干預(yù)；另一方面，區(qū)(縣)職能部門依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層治理中的“人脈”與“熟悉程度”，不斷強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)村、居的屬地管理責(zé)任，以促成行政處罰權(quán)的有效實施。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權(quán)組織或指揮區(qū)(縣)職能部門，又無權(quán)處罰即時的違法行為。

(三)形成規(guī)范為主、行政為輔的賦權(quán)路徑

實踐表明，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)主要采取行政賦權(quán)路徑，大量輔以代理式賦權(quán)的多種方式，而通過法律規(guī)范設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的做法零星可見。為實現(xiàn)依法賦權(quán)的目的，有效降低賦權(quán)實踐的法律風(fēng)險，應(yīng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前的賦權(quán)理念，確定以規(guī)范為主、行政為輔的賦權(quán)路徑。

1.中央統(tǒng)一規(guī)范賦權(quán)行為

賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革是省級政府以下的行政組織行為，是機構(gòu)整合與權(quán)力配置的組成部分，既屬于中央政府的組織管轄事項，也表現(xiàn)出顯著的地域特征。在我國當(dāng)前立法體制的基礎(chǔ)設(shè)定下，明確立法事項的劃分是推動賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化進程的前提。就賦權(quán)行為本身而言，由國務(wù)院站在統(tǒng)一賦權(quán)的立場，以解決賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐的共性問題為著力點，通過制定行政法規(guī)來規(guī)定賦權(quán)主體、賦權(quán)原則、賦權(quán)程序、監(jiān)督機制與法律責(zé)任。

2.由地方立法主體授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

允許地方性法規(guī)和政府規(guī)章分區(qū)域、分領(lǐng)域率先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)，以暫時解決賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革面臨的法律障礙。省級人大及其常委會、省級政府可以根據(jù)地區(qū)治理實際需求，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的行政管理權(quán)限，但應(yīng)在立法事項上進行合理分工，原因有二。第一，兩類規(guī)范的立法側(cè)重有所區(qū)分。省級地方性法規(guī)在立法事項上無過分嚴苛的限制條件，在不違反憲法和上位法規(guī)定的前提下，以體現(xiàn)地方管理的特點與實際需求為基本導(dǎo)向，而省級政府規(guī)章則更多體現(xiàn)行政管理本身的特點且要求更強的執(zhí)行性。第二，可避免重復(fù)立法、多次立法的成本損耗。地方性法規(guī)的制定與實施程序嚴格，受人大會議會期制度影響，損耗的時間成本與人力成本遠多于政府規(guī)章，合理選擇規(guī)范形式也是提升賦權(quán)改革效能的必要步驟。

為有效劃分省級地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的立法事項，應(yīng)回歸到賦權(quán)事項的法律屬性與法規(guī)范的功能效益上予以探析。具體來說，省級地方性法規(guī)可以在不違反上位法規(guī)定與基本原則基礎(chǔ)上，就本省賦權(quán)改革的實踐需求對賦權(quán)主體、賦權(quán)權(quán)限、賦權(quán)程序等進行設(shè)定或細化。因為這些事項大多與省級政府相關(guān)，不宜由其自行規(guī)定，以防止其同時承擔(dān)“制定者”與“裁定者”的雙重角色。但是，賦權(quán)條件、賦權(quán)標準與賦權(quán)方式等需明確具體執(zhí)行規(guī)則的事項則可由省級政府規(guī)章予以規(guī)定，從組織關(guān)系的視角出發(fā)準確實現(xiàn)賦權(quán)規(guī)則的可操作性。

3.省級政府的個案決定權(quán)

《行政處罰法》(2021)規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市”作為賦權(quán)主體，未明確為省級人大及其常委會還是省級政府，但應(yīng)將省級政府視為唯一的行政賦權(quán)主體。作為地方最高一級政府組織，省級政府在管轄范圍上的配置優(yōu)勢得益于組織管轄權(quán)的設(shè)定。《憲法》第八十九條有意將組織管轄權(quán)(32)行政組織管轄權(quán)包括三類權(quán)限，分別是：(1)機關(guān)設(shè)立權(quán)，抽象規(guī)定各種機關(guān)的權(quán)限；(2)機關(guān)設(shè)置權(quán)，具體設(shè)置某一機關(guān)的權(quán)限，涉及機關(guān)的事務(wù)管轄、土地管轄、權(quán)限行使程序與改變管轄范圍的權(quán)限；(3)機關(guān)配備權(quán)，給機關(guān)配備人員、物資的權(quán)限。參見：翁岳生主編《行政法(上)》，第346-347頁。交予特定的行政機關(guān)行使，將部分行政機關(guān)的組織權(quán)保留給行政部門，“在立法機關(guān)與行政機關(guān)之間作合理的分配”(33)翁岳生主編《行政法(上)》，第353頁。。 賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革將著力于縣鄉(xiāng)之間執(zhí)法權(quán)的配置，是對行政組織內(nèi)公權(quán)力的分配反思，觸及組織管轄權(quán)的實質(zhì)。對決策者而言，組織管轄權(quán)表現(xiàn)為：決定是否要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)？決定賦予哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)？決定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪種執(zhí)法權(quán)，賦予的程度如何？

確立省級政府“一事一議”的決定機制，是對前述賦權(quán)規(guī)范的實際執(zhí)行，即省級政府分別對符合賦權(quán)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作行政決定。如果由省級政府主動遴選出符合賦權(quán)條件的批量鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省級政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布行政規(guī)范性文件統(tǒng)一明確賦權(quán)范圍、權(quán)限、機構(gòu)與人員；如果由省以下地方政府自下而上提出賦權(quán)申請，省級政府應(yīng)盡到審慎審查的義務(wù)，根據(jù)“基層迫切需求且有效承接”的判斷規(guī)則作出是否賦權(quán)的決定。

四 設(shè)定賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行標準

學(xué)者的研究鮮少涉及行政處罰權(quán)下放的具體規(guī)則。一來是實踐部門此前的做法缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，通常在具體操作時臨時決定，大多數(shù)的賦權(quán)改革未正視相應(yīng)標準的設(shè)定。二來賦權(quán)改革才因《行政處罰法》(2021)的實施得以合法化，各地逐漸開始規(guī)范化的制度建設(shè)，法律規(guī)范的釋義仍未統(tǒng)一。隨著原則性要求的提出，細化賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行標準迫在眉睫。當(dāng)前達成的共識是，秉持因地制宜地賦權(quán)理念是實現(xiàn)科學(xué)化配置的關(guān)鍵，應(yīng)避免在全國范圍內(nèi)采用“一刀切”的配置措施。

(一)賦權(quán)前提：差異化認知

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃建置的調(diào)整使得縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)了多樣化的走向，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的差異化表達產(chǎn)生了深刻影響。在全國，存在不少于四種類型的縣鄉(xiāng)關(guān)系，見表2。除“縣-街道”由兩級政府調(diào)整為一級政府之外，其余三種關(guān)系均保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的獨立政府地位，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置與發(fā)展定位上有明顯差異。

表2 縣鄉(xiāng)關(guān)系新走向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異化發(fā)展

作為賦權(quán)改革的直接對象，正確認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性是合理下放行政處罰權(quán)的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異多由區(qū)域規(guī)模與屬地管理責(zé)任決定，體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)規(guī)劃需求、人口結(jié)構(gòu)與密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，據(jù)此評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法事項與需求差異。當(dāng)然，也應(yīng)注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的定位差異，前者是憲法確定的一級政府組織，具備實施行政處罰的組織條件，而街道辦事處在城市治理中的功能定位也日益凸顯，如何在組織架構(gòu)上予以彌補是賦權(quán)應(yīng)當(dāng)解決的關(guān)鍵問題。此外，地區(qū)間的行政執(zhí)法體制差異也是賦權(quán)實踐應(yīng)當(dāng)考慮的因素，這將影響賦權(quán)改革決策的實施效果。

(二)賦權(quán)基礎(chǔ)：承接能力判斷

《行政處罰法》(2021)提出“有效承接”的限制，是從專業(yè)與資源兩個維度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力作具體要求。按照“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的預(yù)設(shè)(34)袁雪石《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第173頁。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具備三個條件才能保障行政處罰權(quán)的有效行使。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具有確定的執(zhí)法機構(gòu)。在行政處罰權(quán)下放之前，要能明確具體的實施主體，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，還是另設(shè)機構(gòu)或執(zhí)法支隊。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有足夠且專業(yè)的執(zhí)法人員。倘若把不同職能部門的執(zhí)法事項交由從來沒有或極少實施行政處罰的人員，難以確保權(quán)力行使的合法性與高效性，故應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的專業(yè)資格與人事編制作配套調(diào)整。比如，執(zhí)法人員的編制應(yīng)劃歸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由后者統(tǒng)一人事管理與績效考核，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政處罰的獨立性。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有相對獨立的財政權(quán)，適當(dāng)保留財政權(quán)是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力建設(shè)的物質(zhì)保障，有助于激發(fā)基層執(zhí)法體制的能動性。

(三)賦權(quán)內(nèi)容：以行政處罰為主的綜合執(zhí)法權(quán)

實踐中，各地將基層政府作為綜合執(zhí)法改革的重點方向，因為綜合執(zhí)法對專業(yè)性要求不高，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體定位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在重大違法行為的線索發(fā)現(xiàn)方面有時效與地域優(yōu)勢。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更適宜行使綜合執(zhí)法權(quán)，以行政處罰為主。

第一，下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合執(zhí)法權(quán)，應(yīng)是縣級政府職能部門的行政處罰權(quán)及附隨的行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)等，這是出于穩(wěn)定行政法律關(guān)系的考慮。排除縣級以上政府的執(zhí)法權(quán)，是為了促使縣級政府能夠更加中立、客觀地履行賦權(quán)后的監(jiān)督職責(zé)，防止來自更高層級政府或職能部門的科層干預(yù)(35)舉例說明：某省藥品監(jiān)督管理局將化妝品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的調(diào)查權(quán)與處理權(quán)以文件交辦的形式交由區(qū)、縣一級市場監(jiān)督管理局行使，在發(fā)生執(zhí)法權(quán)主體爭議時，市一級市場監(jiān)督管理局作為復(fù)議機關(guān)在復(fù)議審查中需請示省藥品監(jiān)督管理局的意見后再作出復(fù)議決定。。

第二，與行業(yè)專業(yè)、垂直管理、跨行政區(qū)域執(zhí)法事項匹配的行政處罰權(quán)，應(yīng)保留在原執(zhí)法部門，既不適宜橫向集中也不應(yīng)縱向下沉。與專業(yè)領(lǐng)域有關(guān)的執(zhí)法事項，在對違法事實認定、執(zhí)法標準、鑒定技術(shù)、執(zhí)法人員等方面有較高的專業(yè)要求，執(zhí)法主體的層級應(yīng)更高，以保障行政處罰的正確與高效。海關(guān)、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域?qū)嵭写怪北O(jiān)管，倘若將相關(guān)職能的執(zhí)法事項下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府則可能基于上下級政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系對行政處罰權(quán)的行使予以干預(yù)，進而影響垂直管理機制的獨立性。超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管范圍的執(zhí)法事項，理應(yīng)由共同上級行政機關(guān)實施行政處罰。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實施的行政處罰事項應(yīng)具備違法情節(jié)認定容易、執(zhí)法裁量幅度較小、對相對人權(quán)益影響較小等特征。比如聲譽罰，如警告、通報批評等針對較輕的違法行為人進行行政處罰，目的是“予以精神上的懲戒”(36)姜明安《行政法與行政訴訟法》，第266頁。，通過申明其行為違法，督促其及時改正，達到懲戒與教育相結(jié)合的目的。違法事實的認定相對簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才有能力駕馭這類處罰的實施。比如較小數(shù)額的財產(chǎn)罰，所涉及的違法事實確鑿且法律依據(jù)明確，執(zhí)法人員無需在執(zhí)法裁量上有過多考量，易保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處罰合法且得當(dāng)。