侯日云

一、問題的提出

在簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)移等改革措施的推動下，我國政府為了提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，通過購買第三方服務(wù)的方式來履行政府職責(zé)已經(jīng)成為越來越普遍的現(xiàn)象。在這些第三方服務(wù)中，社會工作是其中的重要內(nèi)容。2012年，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，政府購買社會工作服務(wù)，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務(wù)的一項重要制度安排。據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國各地投入社會工作的資金量達51.1億元?！?〕

從已有關(guān)于政府購買服務(wù)（包括社會工作服務(wù)）的研究來看，學(xué)者們一方面肯定了政府購買服務(wù)政策所帶來的積極影響，另一方面也著重對政府購買服務(wù)過程中的問題進行了檢視和回應(yīng)，并注意到中西方國家在政府購買服務(wù)機制上的不同之處。這項政策的積極效應(yīng)體現(xiàn)在：政府購買服務(wù)整合了社會資源，初步建立了政府購買服務(wù)的目錄；引進了市場競爭機制，初步形成了政府購買服務(wù)的制度；提高了財政資金的使用效益，推動了政府職能轉(zhuǎn)變；為社會讓渡了一些空間，扶持了社會組織的發(fā)展?！?〕

政府購買服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題包括，制度化程度低且缺乏持續(xù)性、購買主體的“內(nèi)部化”和形式化、購買主體雙方的地位不平等以及監(jiān)督評價體系缺失等?！?〕陳為雷的調(diào)查研究指出，政府購買社會工作服務(wù)項目存在交易成本增加、服務(wù)對象瞄準困難、尋租和腐敗、機構(gòu)獨立性喪失、目標置換等風(fēng)險?！?〕針對這些弊病，有的學(xué)者從完善競爭機制、建立評估監(jiān)管制度等技術(shù)層面提出建議，有的認為本質(zhì)上還是政府職能轉(zhuǎn)移不到位所致?！?〕還有的學(xué)者持折中態(tài)度，認為我國的政府購買服務(wù)制度其實有它特殊的制度邏輯。〔6〕

由此可見，由于服務(wù)發(fā)包方的政府和服務(wù)承包方的社會組織都存在不當?shù)挠^念與做法，扭曲了政策制定者的意圖，使政府購買服務(wù)政策的實施結(jié)果不盡如人意。因為組織都是由“人”所構(gòu)成的，而人的基本行為遵循理性自利的原則，所以組織的基本行為準則也是理性選擇、趨利避害。在政府購買社會工作服務(wù)過程中，相關(guān)各方都是從自身利益出發(fā)權(quán)衡利弊，作出取舍的。然而，人類“理性”也有自身的局限性，過度依賴理性可能導(dǎo)致非理性的結(jié)果。如果我們從公共理性與公共政策關(guān)系的角度對此加以審視會發(fā)現(xiàn)，政府、社會組織、利益相關(guān)方等主體在面對“購買服務(wù)”的多元價值選擇時，未能很好地處理私人理性與公共理性的關(guān)系，繼而在很大程度上引發(fā)了政策執(zhí)行的負面后果。

二、公共理性分析視角

“公共理性”起源于1784年康德的《回答這個問題：什么是啟蒙？》一文。在這篇文章里，康德將理性和啟蒙聯(lián)系起來，認為理性的公共運用必須是自由的，不能為其他身份所限制，如此才能有助于公眾的啟蒙?！?〕約翰·羅爾斯則指出：“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標和目的所在。”〔8〕從約翰·羅爾斯的界定中可以看到，他強調(diào)了公共理性是與民主國家聯(lián)系在一起的，而其基本目的是實現(xiàn)公共的“善”。這種對公共理性價值導(dǎo)向的規(guī)定性指出了其“公共性”的本質(zhì)特征，從而使其與私人理性區(qū)別開來，對我們分析解決當今社會多元化價值盛行條件下所面臨的公共政策問題提供了基本依據(jù)。

公共理性之所以能夠化解公共政策過程中的矛盾與沖突，原因在于其本身所具有的特定屬性?！?〕首先，公共理性關(guān)注的主題是公共利益。公共利益與私人利益或局部利益相對，具有非排他性和不可分割性的特點。非排他性又可以稱為社會共享性，即某一社會成員對特定利益的享有并不會導(dǎo)致另一人的減少；不可分割性是指某種利益不能任由個體偏好或意愿隨便占有，當發(fā)生沖突時，不同個體應(yīng)當享有同樣的份額。在現(xiàn)實社會中，公共利益可以具體化為“公共物品”，包括有形的和無形的各類物品，范圍涵蓋從社區(qū)公共物品到全球性公共物品等眾多領(lǐng)域。其次，公共理性是公民理性能力和道德能力的整合與統(tǒng)一。公共理性首先是一種理性，它具有理性的一般特征，同樣要采用概念、判斷和推理的邏輯形式，并遵守推理的邏輯規(guī)則，體現(xiàn)為人的認知能力。因此，具備公共理性需要公民培養(yǎng)理性的思考能力。同時，公共理性還強調(diào)人們在政治共同體中處理與他人關(guān)系的能力，或者在協(xié)調(diào)私人利益與公共利益之間的沖突時，以公共利益為先的意識和動機，這體現(xiàn)為人們的道德能力。換言之，個體并不是完全從私利出發(fā)，忽視他人的利益訴求，而是應(yīng)當以平等、尊重的態(tài)度和協(xié)商的方式來化解沖突，力求與其他社會成員達成妥協(xié)或者共識。

三、政府購買社會工作服務(wù)政策執(zhí)行中的扭曲問題

我們將公共政策在執(zhí)行過程中，其政策精神被有意或無意歪曲、忽視或者偏離的行為稱為政策執(zhí)行的扭曲現(xiàn)象。

1.政策執(zhí)行扭曲的表征

按照政策系統(tǒng)中的不同主體，我們將政策執(zhí)行的扭曲現(xiàn)象大體上劃分為政府的執(zhí)行扭曲、服務(wù)承接組織的執(zhí)行扭曲和利益相關(guān)方的執(zhí)行扭曲三種類型。

（1）政府的執(zhí)行扭曲。政府在購買社會工作服務(wù)過程中，一定程度上出現(xiàn)了尋租、官僚主義和形式主義等不當行為。尋租是政府部門工作人員利用身份和職務(wù)上的便利，在政府購買服務(wù)的招投標、資金分配、考核評估等環(huán)節(jié)上為自己謀取不當利益的行為。具體表現(xiàn)為招標評標時“內(nèi)部操作”“走過場”，將項目委托給下屬單位或者“利益關(guān)系人”，以及“吃回扣”等現(xiàn)象?！?0〕還有的政府部門工作人員索性注冊成立社會工作服務(wù)機構(gòu)參與政府購買服務(wù)，但實際運作時又另找代理人負責(zé)機構(gòu)的日常管理，造成“裁判員和運動員”、監(jiān)管者和被監(jiān)管者角色的重疊，直接影響了服務(wù)購買的公平性和公正性。官僚主義是指政府作為服務(wù)購買方，憑借對資源和規(guī)則的控制權(quán)，與服務(wù)承接方的社會組織形成了事實上的不平等地位，將社會組織作為提供公共服務(wù)的“工具”使用。這使社會組織喪失了自身的獨立性和自主性，影響了它們的正常發(fā)育和成長。形式主義是指政府部門在購買社會工作服務(wù)政策實施過程中，盲目套用工商業(yè)領(lǐng)域的工程招投標或貨物采購招投標方式開展工作，忽視社會工作服務(wù)的特殊性。例如，服務(wù)購買合同要求短時間內(nèi)要有顯著的社會服務(wù)成效，項目資金預(yù)算不能夠用于支付社會工作者的薪酬待遇等不合理規(guī)定。

（2）服務(wù)承接組織的執(zhí)行扭曲。社會工作服務(wù)承接方主要是指各類社會組織，它們參與政府購買服務(wù)活動即成為公共政策執(zhí)行系統(tǒng)中的主體。當前，社會組織在承接政府購買服務(wù)時出現(xiàn)了投機鉆營和目標置換等扭曲政策執(zhí)行的現(xiàn)象。投機鉆營是指社會組織為了獲得政府購買服務(wù)的機會和資源，采取“返還傭金”“跑關(guān)系”等非正當方式來迎合服務(wù)購買方的行為?！?1〕與上述政府部門的尋租行為相對應(yīng)，在確定服務(wù)承接方的環(huán)節(jié)，某些社會組織通過事先“做工作”與服務(wù)購買方達成某種私下協(xié)議，然后再按程序參與投標和競標；或者自行找?guī)准也幌嚓P(guān)的組織來“陪標”，使政府購買社會工作服務(wù)的招標和評標變成了暗箱操作?！?2〕這些社會組織不是以自身的服務(wù)能力和社會公信力作為基礎(chǔ)來承接服務(wù)，違背了公平競爭的規(guī)則和程序。當社會組織獲得政府購買服務(wù)的項目后，其項目的實施由于各種原因遭遇困難，為了順利通過項目評估，又采取變通的方式來蒙混過關(guān)。例如目標置換就是較為普遍的現(xiàn)象之一，即社會組織在實施項目的過程中，將政策本身的目標實現(xiàn)替換為其他不相關(guān)目標達成的行為。具體可能包括以服務(wù)活動產(chǎn)出來代替服務(wù)效果說明，編造文書來虛報服務(wù)產(chǎn)出以應(yīng)付服務(wù)購買方的考核評估等?！?3〕

（3）利益相關(guān)方的執(zhí)行扭曲。這里的利益相關(guān)方是指社會工作服務(wù)開展時的合作者，可能涉及服務(wù)項目落地所在社區(qū)（村）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、學(xué)校、醫(yī)院等相關(guān)組織或個人。一方面社會工作服務(wù)項目的實施肯定離不開當?shù)叵嚓P(guān)部門的行政支持，另一方面社會工作本身亦強調(diào)“人在環(huán)境中”的理念，注重培育服務(wù)對象具有支持性的社會環(huán)境要素。實踐中，一些社會工作服務(wù)項目的落地單位對政府購買服務(wù)的政策目標認識不夠，對社會工作不了解，因而他們將外來的社會工作者當作“免費”勞動力使用，讓他們從事與本專業(yè)無關(guān)的事務(wù)；〔14〕還有的將社會工作者當成競爭對手，擔心自己原有的工作業(yè)績被掩蓋或削弱，工作崗位被取代。這使利益相關(guān)方對社會工作服務(wù)的開展懷持某種謹慎、質(zhì)疑，甚至排斥的心理，不太愿意配合社會組織，也不支持社會工作者的服務(wù)?！?5〕

2.政策執(zhí)行扭曲的原因

政策執(zhí)行系統(tǒng)中的不同主體，其所處的位置不同，扮演的角色不同，對于政策執(zhí)行扭曲所起的作用也有差異。

（1）政府部門的選擇性執(zhí)行。政策的選擇性執(zhí)行是指將作為整體的政策內(nèi)容加以分解，再根據(jù)執(zhí)行者的主觀需要來分別執(zhí)行或不執(zhí)行的現(xiàn)象。政府購買社會工作服務(wù)政策的出臺是對以往公共服務(wù)提供方式的變革，即以項目外包制來部分替代原來的事業(yè)單位供給制。這改變了政府資金投入的方式和領(lǐng)域，政府購買服務(wù)一方面通過招投標機制或委托合同機制等確立發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使資金投入和資金的產(chǎn)出績效得以匹配，服務(wù)結(jié)果不再含混不清；另一方面，由于是面向社會公開購買服務(wù)，滿足資格條件的社會組織都可以參與競爭來獲得資助，因而使資源從原來體制內(nèi)的循環(huán)變成了向社會各方開放式的流動。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國各地普遍建立了政府購買社會工作服務(wù)制度，社會工作資金投入達60多億元?！?6〕

這種新的資源流向和資源分配格局沖擊了原有的既得利益集團，他們本能或有意識地截留資金，想方設(shè)法從中獲得收益。這種政府的逐利傾向或部門主義是私人理性的自然流露，也是政策實施主體人格化的反映。因為政府公職人員作為自然人，和普通人一樣，具有本能的自利傾向、主觀偏見以及有限理性等弱點，這就很容易使政策行為演變成謀求個人利益的來源和工具。〔17〕《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出：政府購買社會工作服務(wù)是創(chuàng)新公共財政投入方式、拓寬公共財政支持范圍、提高公共財政投入效益的重要舉措；同時，要求嚴格資金管理，確保資金使用安全規(guī)范、科學(xué)有效。可見，政府購買社會工作服務(wù)對資金的投入和管理要求很明確，就是對原有的財政投入和使用方式作出調(diào)整。但是，一些政府部門及其工作人員有意無意地曲解政策內(nèi)容，對政策變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)行，使得政策的本意被扭曲。目前，政府購買服務(wù)是一個失衡的買方市場，作為承接方的社會組織則處于被動和弱勢地位。這種不平等的服務(wù)購買關(guān)系容易使政府部門及其工作人員滋生官僚主義和形式主義。

（2）服務(wù)承接組織的象征性執(zhí)行。所謂政策的象征性執(zhí)行是指表面化地履行政策的程序，而不涉及政策實質(zhì)內(nèi)容的轉(zhuǎn)化與落實的現(xiàn)象。在當前我國政府購買社會工作服務(wù)政策實踐中，社會服務(wù)行業(yè)發(fā)展滯后地區(qū)的相當一部分社會組織都不同程度存在上述的投機取巧和目標置換等問題，對社會工作服務(wù)購買項目象征性執(zhí)行。

《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：服務(wù)購買對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業(yè)團隊，具備完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全的規(guī)章制度、良好的社會公信力的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。但現(xiàn)實是，一些社會組織在注冊成立時沒有確立清晰的宗旨和使命，有的是受政府相關(guān)部門的指派，有的是受政府購買服務(wù)政策的刺激才進入社會服務(wù)領(lǐng)域的。這種狀況導(dǎo)致社會組織在政府購買社會工作服務(wù)過程中，將獲得項目資金作為首要目標，而不考慮項目實施的可行性和組織的長期目標，或者盲目追求擴大規(guī)模而忽視完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會組織在承接政府購買社會工作服務(wù)項目后，沒能周密安排和部署項目的落地實施，或者項目與當初的計劃不相符合，組織實施困難，〔18〕進而出現(xiàn)各種應(yīng)付式的象征性執(zhí)行。

（3）利益相關(guān)方的替代性執(zhí)行。所謂替代性執(zhí)行是指將原有政策的內(nèi)容擱置，替換為其他的事項來執(zhí)行的現(xiàn)象。通常是以原政策的資源來做與其目標不相關(guān)的其他事務(wù)。利益相關(guān)方雖然不是政府購買社會工作服務(wù)政策的直接參與者，但是他們會間接地影響到政策執(zhí)行活動及其最終效果。從政策系統(tǒng)的角度而言，利益相關(guān)方也是政策主體之一，它們在這個系統(tǒng)之中具有自身的結(jié)構(gòu)和功能?！蛾P(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要調(diào)動社會力量參與社會工作服務(wù)的積極性，增強社會各界對政府購買社會工作服務(wù)的認同與支持。

社會工作服務(wù)項目實施所在地的社區(qū)（村）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、學(xué)校、醫(yī)院等部門和組織之所以對社會工作的開展持謹慎、懷疑的態(tài)度，或者迫于壓力采取政策替代性執(zhí)行策略，有三方面原因：一是這些部門對社會工作不了解，心理上存在距離感，或者誤認為“社會工作”就是志愿服務(wù)，從而輕視社會工作；二是這些部門抱有“多一事不如少一事”的心理，認為第三方社會組織承接的政府購買服務(wù)項目與本單位無關(guān)；最后是受傳統(tǒng)封閉性行政體制的影響，這些部門一般不輕易向外來者開放，甚至認為社會組織會與他們產(chǎn)生競爭。總體上看，多數(shù)利益相關(guān)方對政府購買社會工作服務(wù)政策持消極、保守的態(tài)度，不愿意積極主動參與社會工作服務(wù)項目。

四、矯正政府購買社會工作服務(wù)政策執(zhí)行扭曲的著力點

公共理性作為一個高度抽象的概念，反映了現(xiàn)代政治文明的本質(zhì)，深刻影響著公共政策的轉(zhuǎn)型與發(fā)展?！?9〕無論是政策的制定，還是執(zhí)行，公共理性都應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

1.提升政府公職人員的職業(yè)道德水準

政府公職人員的職業(yè)道德水準直接影響其公共行政行為。公職人員是政府作為一個組織的具體化和人格化，他們作為公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，對政策目標的實現(xiàn)具有決定性作用。公職人員所具有的公共精神或公共理性會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生重大影響。在政府購買社會工作服務(wù)政策的實施過程中，政府是購買方和主導(dǎo)者。政府公職人員如果不學(xué)習(xí)政策文本，不仔細研究領(lǐng)會政策的精神實質(zhì)，或者在政策實施環(huán)節(jié)因個人或部門私利而有意無意地歪曲政策的本意，就會背離服務(wù)購買政策轉(zhuǎn)變政府職能、滿足多樣化社會需求的初衷，也難以推動社會工作的發(fā)展。〔20〕嚴重的就表現(xiàn)為失職瀆職和腐敗尋租行為，以至于損害社會公眾的切身利益。

當前，我們非常重視國家治理體系的制度建設(shè)，著重從法律法規(guī)和制度體系的完善上來提高治理效能，這是治本之策。2016年財政部、民政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》也指出，要加大政府向社會組織購買服務(wù)項目審計力度，嚴肅查處借政府購買服務(wù)之名進行利益輸送的各種違法違規(guī)行為。但是，我們也不能忽視行政倫理和政府公職人員的職業(yè)道德建設(shè)，相反應(yīng)該深刻反思一些公職人員腐化墮落、職業(yè)道德下降的深層次原因。那種“道德說教”無用論或者傳統(tǒng)文化決定論，是似是而非的錯誤觀點，對國家公共行政系統(tǒng)的改革與更新危害極大。事實上，不是道德或道德教育本身無用，而是人們把道德虛無化，把道德教育庸俗化了。因此，針對政府公職人員的職業(yè)道德或倫理建設(shè)應(yīng)當作為一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)加以落實和推動，真正夯實公共行政的倫理基礎(chǔ)。

2.培育服務(wù)承接組織的專業(yè)精神

專業(yè)精神是服務(wù)承接組織能否嚴格、規(guī)范實施政府購買社會工作服務(wù)項目的關(guān)鍵因素。2014年，財政部、民政部《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》指出，按照突出公共性和公益性原則，逐步擴大承接政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模。理論上而言，現(xiàn)代社會組織的根本屬性與核心特征在于其“志愿精神”或者“公益精神”，即社會組織的宗旨和使命無論其具體表述如何，都會貫穿利他主義這樣一條主線，在很大程度上反映著社會組織的公共理性。

在社會組織日益走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化的今天，我們認為培育和塑造社會組織以“利他主義”為核心的專業(yè)精神，與建構(gòu)社會組織的公共理性是一脈相承的。社會組織在提供社會服務(wù)、參與社會治理等活動中，應(yīng)當切實弘揚“志愿精神”或“公益精神”，逐步構(gòu)筑公共理性，以誠信、團結(jié)、友愛和公正的形象矗立于社會公共領(lǐng)域。社會工作的性質(zhì)決定了其難以為從業(yè)者帶來豐厚的物質(zhì)回報，而更多的是一種社會聲望。為此，社會組織要將培育工作人員的專業(yè)精神納入組織的戰(zhàn)略規(guī)劃之中考量，以組織宗旨為根本遵循，從組織的現(xiàn)實條件出發(fā)，公平參與政府購買社會工作服務(wù)競爭，自覺抵制不良行為。

3.推動利益相關(guān)方的合作治理

利益相關(guān)方是政府購買社會工作服務(wù)政策執(zhí)行過程中的必要組成部分，對政策的貫徹實施起支持、配合與輔助作用。公共政策是一個系統(tǒng)，需要調(diào)動多元主體來共同參與。從公共理性的角度而言，社會中的任何個人或組織，都應(yīng)當關(guān)注公共議題，關(guān)注政治共同體中每個成員的利益，秉持公共精神在公共領(lǐng)域中與他人交流、對話、辯論和互相啟迪，最終達成妥協(xié)或者一致。只有這樣，人們才能在價值多元化的情境下和諧共處，社會團結(jié)才能實現(xiàn)。

利益相關(guān)方雖不是政府購買社會工作服務(wù)的直接當事人，卻會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要做好政策解讀，加強輿論引導(dǎo)，主動回應(yīng)群眾關(guān)切，充分調(diào)動社會參與的積極性。因此，“具有公共理性的公民，會自覺遵守公共規(guī)范，以合作的態(tài)度執(zhí)行對自己可能無益而對大多數(shù)人有益的政策”?！?1〕利益相關(guān)方理應(yīng)支持社會工作服務(wù)在本地區(qū)、本單位的開展，即使政府購買服務(wù)政策與自身利益有某種程度的沖突，也應(yīng)當以公共利益為先尋求妥善解決的辦法。利益相關(guān)方突破狹隘的部門局限和小團體利益，與政府、社會組織協(xié)同合作，將有力推進政策的有效實施。長此以往，利益相關(guān)方將示范帶動普通公民的社會參與，擴大公共理性傳播的深度和廣度，營造一種公共政治文化，政策的執(zhí)行將變得更加順暢和高效?！?2〕■