曹海軍，閆曉玲

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

一、問題的提出

在過去的幾十年里人們普遍認識到，養(yǎng)老服務供給中的棘手問題不能由政府自己解決，也不能依賴市場作為政府的唯一替代方案，而是需要考慮市場以外的其他社會力量。近年來，我國社會組織在社會問題復雜化、社會需求異質化、政府職能轉變等多種因素的共同推動下迅速發(fā)展，日益成為政府的重要合作伙伴。實踐也證明，社會力量在養(yǎng)老服務中發(fā)揮著越來越重要的作用。十八大以來，我國越來越強調政府向社會力量購買服務的重要性。2013年9月出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確規(guī)定了政府向社會力量購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理以及績效管理等相關內容。2019年18部委聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》，明確鼓勵地方政府依法合規(guī)采取政府和社會資本合作(PPP)等方式，吸引更多社會力量參與建設、運營和服務。

20世紀80年代興起于英美等發(fā)達國家的時間銀行，作為一種重建社會網(wǎng)絡和非正式社區(qū)支持機制的志愿服務模式，其目的在于既實現(xiàn)個人利益又實現(xiàn)社會利益(1)Clement N，Holbrook A，F(xiàn)orster D，Macneil J，Smith M，Lyons K and McDonald E.Time-banking，Co-production and Normative Principles：Putting Normative Principles into Practice，International Journal of Community Currency Research，2017，21(Winter).。時間銀行模式在我國從興起之初就得到了官方的回應，2019年4月，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，提出積極探索“時間銀行”等做法。為進一步加強探索研究，民政部也已將“時間銀行”納入全國居家社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點范圍。經(jīng)過不斷的探索，時間銀行模式在我國的實踐日益成熟，尤其在上海、北京、廣州、南京以及臺灣等地不斷普及，可見時間銀行模式是新時代政社協(xié)作的一種結構化體現(xiàn)。本文以G市N區(qū)時間銀行為例，剖析新時代政社合作關系，以期為我們思考政府和社會組織的關系以及政社合作的出路提供全新視角。

二、文獻綜述

通過對現(xiàn)有文獻的整理可以發(fā)現(xiàn)，目前關于政社合作的研究大多數(shù)都是政府與社會組織的合作研究，研究內容主要包括政社合作的階段與形式、影響政社合作的因素、政社合作的績效評估、構建我國政社合作關系的途徑以及目前政社合作的應用領域等。

首先，政社合作的階段與形式研究。敬乂嘉認為政社合作即政府與社會組織的合作，根據(jù)進入合作過程的運作性資源和治理性資源的不同，政社合作關系可以區(qū)分為政府購買服務和合作治理兩種形態(tài)(2)敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國行政管理》2014年第7期。。彭少峰基于上海市的實踐得出政社合作實踐依次經(jīng)歷共識達成、關系建立、秩序維系三個階段而不斷趨同，最終形成依附式合作形態(tài)的結論(3)彭少峰：《依附式合作：政府與社會組織關系轉型的新特征》，《社會主義研究》2017年第5期。。郁建興認為，十八大后政府和社會組織形成了“調適性合作”的關系(4)郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期。。劉帥順等分析了社會組織與社區(qū)的嵌入關系，認為嵌入式治理是一種建設性的社區(qū)治理新形態(tài)(5)劉帥順、張汝立：《嵌入式治理：社會組織參與社區(qū)治理的一個解釋框架》，《理論月刊》2020年第5期。。

其次，影響政社合作的因素。楊寶等在城南社區(qū)案例的分析基礎上發(fā)現(xiàn)，“專業(yè)技術”與“資源動員”因素會影響政社關系類型，因此政社關系會發(fā)生從合作到“逆向替代”的轉變(6)楊寶、楊曉云：《從政社合作到“逆向替代”：政社關系的轉型及演化機制研究》，《中國行政管理》2019年第6期。。袁泉從案例實踐出發(fā)分析了政社合作中的政府行為及其制度邏輯，認為政社合作實踐受到國家福利社會化政策、轉型期政府科層結構以及社會組織價值邏輯的影響(7)袁泉：《政社合作中的政府行為及其制度邏輯——以C區(qū)的“結對幫扶”項目為例》，《南開學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。。

最后，政社合作的績效評估。史傳林認為應該從政府與社會組織合作的投入、管理、產(chǎn)出、結果四個維度來評價政社合作的績效(8)史傳林：《政府與社會組織合作治理的績效評價探討》，《中國行政管理》2015年第5期。。楊寶認為政社合作的積極性影響是多方面的，在對“凱益薈”的個案研究中發(fā)現(xiàn)，政社合作使國家服務能力得到了建制性增長，社會組織借機也獲得合法性、生存資源及活動空間(9)楊寶：《政社合作與國家能力建設——基層社會管理創(chuàng)新的實踐考察》，《公共管理學報》2014年第11期。。

目前學界關于政社合作的研究成果相當豐碩，這也為本文的進一步研究奠定了基礎。但是以往研究對政社合作的分析也還存在以下兩點不足：一是既有研究大多是對現(xiàn)有政社關系的總結介紹，對政社合作關系的創(chuàng)新模式研究較少；二是學者們多從結構主義和行動主義等角度研究政社合作(10)彭少峰：《理論脈絡與經(jīng)驗反思：政社關系研究述評》，《社會主義研究》2019年第2期。，其他研究視角較少。因此，本文以協(xié)作治理理論為研究視角，以G市N區(qū)時間銀行為案例，剖析新時代政社合作關系的特點與出路。

三、案例呈現(xiàn)與分析

本文的案例資料一方面來自電話訪談，另一方面來自G市N區(qū)時間銀行官網(wǎng)、新聞報道等。我們于2019年10月至2020年10月對G市N區(qū)時間銀行相關工作人員進行了深入的半結構化訪談，并對受訪者采取了匿名化的處理，對其所在機構名稱和具體訪談時間進行了編碼。

(一)案例背景

G市N區(qū)位于G市最南端，目前下轄3個街道、6個鎮(zhèn)，截至2019年末全區(qū)戶籍人口46.33萬人。2005年4月，國務院批準G省設立G市N區(qū)，2012年G市N區(qū)成為國務院批準的國家級新區(qū)。2014年年初，民政部發(fā)文將G市N區(qū)確認為“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”；2020年6月，G市N區(qū)入選第一批全國法治政府建設示范地區(qū)和項目名單。G市N區(qū)的快速發(fā)展使其始終處于社會發(fā)展前列，但是也面臨著社會快速發(fā)展帶來的一系列問題，具體表現(xiàn)為：社區(qū)居民的服務需求日益多元化、個性化、復雜化，傳統(tǒng)的社區(qū)服務供給存在覆蓋有限、針對性不足、精準性不高，社會參與度低，居民參與缺乏持續(xù)動力，服務信息不暢、資源難以整合、社會服務供需日益失衡。如何更加有效地解決社區(qū)服務需求，亟待探索一種新的服務模式，借此契機，G市N區(qū)適時推出了時間銀行項目。

G市N區(qū)時間銀行于2013年10月立項，2014年4月上線試運行，其以“互聯(lián)網(wǎng)+”技術為支持，通過搭建需求與資源對接平臺，促進社會各界關懷社區(qū)、推動社會資源下沉，探索政社企多元合作服務模式，推動服務供給側改革。政府部門、企業(yè)團體借助G市N區(qū)時間銀行發(fā)布養(yǎng)老、扶貧、助殘等服務任務，社會組織、志愿者接單提供精準化服務。目前G市N區(qū)時間銀行已經(jīng)發(fā)展為可以提供居家養(yǎng)老、殘障康復、病床陪護、專業(yè)指導、定制服務等56類項目的平臺。

(二)政社互動實踐

G市N區(qū)時間銀行項目中的社會組織通過政府購買服務獲得準入門檻，通過搭建服務網(wǎng)絡促進政社協(xié)作，進而開展社區(qū)服務活動。

首先，政府購買服務獲得準入門檻。為解決日益凸顯的各種社會問題，G市N區(qū)于2013年底正式啟動“N區(qū)時間銀行”項目。G市N區(qū)民政局通過政府購買服務的形式委托社會組織B進行系統(tǒng)開發(fā)與技術支持，包括平臺的建設、維護、版本更新以及其他相關的技術服務；委托社會組織A進行運營管理，包括平臺的整體運作、推廣、客戶服務、活動策劃申報以及實施運作等。通過購買服務的形式，G市N區(qū)探索出“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務”的創(chuàng)新模式，具體以線上線下互聯(lián)的方式，進行服務需求發(fā)布、服務承接、服務評價和時間幣的交易管理，通過推動多元主體參與社區(qū)服務遞送，將政府、市場、社會、公眾資源充分與社區(qū)需求對接，從而用靈活的服務形式為社區(qū)居民提供了多樣化、精準化且專業(yè)化的服務。G市N區(qū)時間銀行運營模式圖如下：

其次，搭建服務網(wǎng)絡促進政社協(xié)作。第一，社區(qū)服務網(wǎng)絡。G市N區(qū)時間銀行平臺于2014年上線試運行，并成立了2個線下試點服務站，2017年中旬至2019年新增8個線下社區(qū)服務站，目前共10個社區(qū)服務站、71個社區(qū)服務點，形成了“1+10”的社區(qū)服務網(wǎng)絡。第二，黨員服務網(wǎng)絡。2015年到2016年年初，G市N區(qū)時間銀行為充分調動黨員的服務積極性，成立了“黨代表時間銀行”項目，共1602名黨員(代表)注冊為時間銀行會員，在9個鎮(zhèn)(街)設立了黨代表時間銀行工作室。第三，社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。2016年中旬，為更好探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式，G市N區(qū)時間銀行在其中一個線下服務站成立了“愛心食堂”項目。這一項目以G市N區(qū)時間銀行為平臺，通過政府、企業(yè)、志愿者、社區(qū)居民、老人自身多方協(xié)力、各司其職、負擔分攤的方式運行。第四，志愿服務網(wǎng)絡。目前G市N區(qū)時間銀行已經(jīng)建立起了71支社區(qū)服務隊，每個月固定開展社區(qū)便民活動近40場，其中近一半的活動由社區(qū)服務隊承接。

最后，開展社區(qū)服務活動。社會組織A自承接G市N區(qū)時間銀行項目后，進入社區(qū)開展了多種形式的民意調查。經(jīng)過對居民需求的收集與分析、活動可行性評估以及活動策劃，G市N區(qū)時間銀行以各鎮(zhèn)街為單位，以線上線下兩種方式開展了一系列有針對性的服務活動。每月初，G市N區(qū)時間銀行會通過時間銀行線上平臺和線下服務站進行活動預告，公布舉辦活動的鎮(zhèn)街以及活動時間、活動地點、活動主體等信息。目前G市N區(qū)時間銀行所開展活動內容主要包括黨建宣傳、敬老、愛幼、便民、助殘以及扶困等。2020年初新冠肺炎疫情期間，G市N區(qū)時間銀行N街服務站開展了一場“隔離病毒，不隔離愛”的志愿服務活動，通過為被隔離觀察人員跑腿等志愿服務，幫助其順利度過了隔離期。

(三)實施成效

1.基層黨建不斷創(chuàng)新。2018年G市N區(qū)依托時間銀行平臺正式啟動“G市N區(qū)黨員時間銀行”項目。為充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，G市N區(qū)全區(qū)黨員全部注冊成為“G市N區(qū)時間銀行”會員，并在各鎮(zhèn)街黨群服務中心設立“黨員時間銀行”站點。在完善的考核激勵機制鼓勵下，各基層黨組織圍繞服務弱勢群體、密切黨群干群關系以及助推本地經(jīng)濟發(fā)展三個主題積極開展志愿服務活動。同時，各基層黨組織結合部門具體情況，深入推進“黨建+”工程，探索多樣化的黨建方式，打造具有特色的黨建平臺。2020年7月“黨員時間銀行”志愿服務平臺成功入選首屆自貿片區(qū)黨建創(chuàng)新案例。G市N區(qū)時間銀行的一位負責人表示，黨員時間銀行在推動基層黨建的過程中發(fā)揮了重要的作用：“通過黨員時間銀行項目，使黨群服務真實化，服務數(shù)據(jù)及時公開，為黨建工作提供管理方式和量化考核支撐；使黨群服務精準化，以需求為導向的精準服務對接，使黨建工作落到實處；使黨群服務表率化，充分發(fā)揮黨員先進性表率作用，引導社區(qū)力量解決社區(qū)問題，不斷提高居民素質；使黨群服務公益化，黨員相關服務累積的時間幣將進行二次捐贈，進行二次公益，讓黨建公益循環(huán)不斷?！?訪談編號：GNSJYH20200913)

2.政府角色發(fā)生變遷。G市N區(qū)時間銀行成為社區(qū)居民尋求幫助的重要平臺途徑，同時也成為協(xié)助當?shù)卣块T以及鎮(zhèn)街開展工作的重要支撐。在G市N區(qū)時間銀行項目實施過程中，政府角色也相應地發(fā)生了變化，由原來的服務供給者變成了支持者。時間銀行項目通過給予社會組織政策和資金等方面的支持，由社會組織A和社會組織B提供專業(yè)團隊、技術支持以及搭建平臺來整合多種資源共同提供服務，實現(xiàn)了政府與居民之間的有效對接。G市N區(qū)一位政府部門領導表示：“在G市N區(qū)時間銀行的發(fā)展過程中，G市N區(qū)政府主要發(fā)揮政策支持、資金支持和監(jiān)督指導作用。政策支持包括發(fā)布《G市N區(qū)時間銀行項目實施方案》《G市N區(qū)開展時間銀行試點工作方案》等。資金支持包括以詢價的形式簽訂《G市N區(qū)時間銀行中心運營項目合作協(xié)議》《G市N區(qū)時間銀行社區(qū)服務站合同》等。在此基礎上對各項工作進行監(jiān)督引導?！?訪談編號：GNSJYH20200421)

3.社會組織發(fā)展壯大。社會組織是滿足多元化需求的社區(qū)服務提供者之一，也是G市N區(qū)時間銀行整合的重要社會力量之一。G市N區(qū)時間銀行開始運營后，積極整合社會組織資源，一方面通過時間銀行官方網(wǎng)站開發(fā)團體會員功能，引導當?shù)厣鐣M織注冊成為時間銀行的團體會員，促使其參與社區(qū)服務；另一方面通過時間銀行平臺發(fā)布服務創(chuàng)意征集，為社會組織提供技能培訓，組織沙龍活動，促進各社會組織之間開展互動交流，增強社會組織自我建設、自我學習能力，進一步推動當?shù)厣鐣M織發(fā)展壯大。同時G市N區(qū)時間銀行積極對接公益創(chuàng)投項目，為社會組織發(fā)展提供資金。目前G市N區(qū)社會組織已經(jīng)從2013年底的136家迅速發(fā)展到684家。G市N區(qū)時間銀行主任介紹了時間銀行助推當?shù)厣鐣M織發(fā)展的作用：“2016年3月份我們就開始對接公益創(chuàng)投項目，每個月發(fā)布一次主題服務創(chuàng)意征集，一年半的時間就征集了64個創(chuàng)意，48萬項目經(jīng)費?！?訪談編號：GNSJYH20191028)“G市N區(qū)時間銀行現(xiàn)有的合作社會組織包含當?shù)厣绻ふ尽f(xié)會、教育機構等，主要集中在助老、教育、助弱便民的問題?！?訪談編號：GNSJYH20200421)

4.社區(qū)服務參與更便捷。G市N區(qū)時間銀行為社會各力量參與社區(qū)服務提供了便捷的平臺，社會組織和企事業(yè)單位等可以通過G市N區(qū)時間銀行平臺開展服務，為社區(qū)居民尤其是困難群體送去關懷。同時G市N區(qū)時間銀行通過提供豐富多樣的活動、專業(yè)化的服務以及整合優(yōu)質的服務資源，也能調動社區(qū)居民的參與熱情。例如，G市N區(qū)時間銀行2020年舉辦的防疫科普活動，既宣傳了防疫知識和國家的防疫政策，又增強了人們對疫情的認識，提升了防疫意識。

綜上所述，G市N區(qū)時間銀行經(jīng)歷了7年的發(fā)展，基本形成了以互聯(lián)網(wǎng)平臺和線下服務站點為載體、以服務時間為媒介、以社區(qū)群眾的實際需求為導向、以社區(qū)志愿者為支撐的服務模式，為有效地引導社區(qū)居民、政府部門、社會組織以及企事業(yè)單位等社會各界力量共同滿足社區(qū)服務需求、努力打造社區(qū)共建共治共享的社會治理新格局進行了積極的探索，為新時代政社協(xié)作關系描繪了新的藍圖。

(四)實踐經(jīng)驗總結

1.黨委領導保障服務基礎性。黨建引領是中國特色社會主義社會治理事業(yè)的鮮明特征和最大優(yōu)勢。在我國，黨委是政社協(xié)作關系的領導核心，協(xié)作機制尤其強調核心主體在合作中的主導作用(11)曹海軍、吳兆飛：《社區(qū)治理和服務視野下的三社聯(lián)動：生成邏輯、運行機制與路徑優(yōu)化》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2017年第6期。，因此中國共產(chǎn)黨在政社協(xié)作的過程中發(fā)揮著重要的領導作用，指導政府及社會組織等協(xié)作主體共同構建新時代具有中國特色的政社協(xié)作服務體系。G市N區(qū)時間銀行的運營也始終遵循黨委領導的原則，G市N區(qū)時間銀行的某位負責人就曾表示：“我們G市N區(qū)時間銀行運營中心成立了黨支部，相關工作都是在黨的政策引領下開展的。而且G市N區(qū)組織部也依托G市N區(qū)時間銀行成立了黨員時間銀行，開展黨建服務。一是依托G市N區(qū)時間銀行平臺將支部的黨群服務落到實處，與群眾的真實需求進行對接，真正發(fā)揮服務群眾的效果。二是發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，為其他社會服務力量起到示范引領作用。三是對社區(qū)困難群眾、弱勢群體進行托底服務?！?訪談編號：GNSJYH20200303)

同時，G市N區(qū)要求各基層黨組織每年至少開展一次主題志愿活動，為G市N區(qū)時間銀行的運營提供了兜底保障。另一方面，充分發(fā)揮基層黨組織對其他社區(qū)服務主體的政治引領、組織引領、能力引領以及機制引領作用，打破了社區(qū)服務資源的碎片化，提升了社區(qū)服務的整體性，保障了社區(qū)服務的基礎性。

2.社會協(xié)同促進服務多樣性。社區(qū)服務供給是一項涉及政府、市場、社會以及居民等多元主體的協(xié)作互動工程，只有各個主體在黨委領導下都廣泛參與到社區(qū)服務供給中來，從單一主體唱“獨角戲”轉變?yōu)槿翰呷毫Τ按蠛铣?，才能取得良好的效果。G市N區(qū)時間銀行作為資源鏈接與服務整合平臺，為社會各界參與社區(qū)服務提供了便捷的途徑，同時社會各界的參與也促進了社區(qū)服務的多樣性。G市N區(qū)民政局積極出臺《N區(qū)關于推廣“G市N區(qū)時間銀行”項目的實施方案》等文件，在G市N區(qū)各鎮(zhèn)街和村開設時間銀行服務站點，宣傳G市N區(qū)時間銀行的服務理念，從而調動了社會各界參與G市N區(qū)時間銀行的積極性。近年來，G市N區(qū)時間銀行會員需求由平臺特定服務類型逐漸往個性化服務方向發(fā)展，越來越多的會員根據(jù)自身需求制定個性化的需求種類。G市N區(qū)時間銀行進一步引導G市N區(qū)各職能部門、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)志愿者注冊團體會員或個人會員，進行資金資助、物資捐贈、任務發(fā)布、服務承接等。同時G市N區(qū)時間銀行通過整合黨員、社工、志愿者等現(xiàn)有隊伍，吸納教師、律師、醫(yī)務人員等專業(yè)人士，組建時間銀行社區(qū)志愿服務隊，盡可能地滿足社區(qū)居民的多樣化需求。目前G市N區(qū)時間銀行交易的服務類型非常豐富，但是仍主要集中在個性化定制服務(陪同外出看病、幫忙跑腿買東西等)、宣傳推廣、養(yǎng)老服務(探訪、養(yǎng)生等)以及訂餐送餐等方面。

3.科技支撐助力服務高效性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”等新興技術的使用為政社關系的發(fā)展打破了部門溝通的壁壘，G市N區(qū)時間銀行項目中的政社關系的維持充分體現(xiàn)了技術賦能的優(yōu)勢。通過技術賦能挖掘潛在的社區(qū)資源，促進需求群體自我分析與主動表達，使社區(qū)服務更加符合居民需求(12)尹浩：《城市社區(qū)微治理的多維賦權機制研究》，《社會主義研究》2016年第6期。。目前，社會組織B為G市N區(qū)時間銀行開發(fā)了G市N區(qū)時間銀行官方網(wǎng)站，并且上線了G市N區(qū)時間銀行APP。同時，G市N區(qū)時間銀行項目以官方網(wǎng)站和手機APP為主，官方微博、微信公眾號為輔，建立了以云技術為核心的信息化服務網(wǎng)絡，基本形成了網(wǎng)站、自媒體以及移動終端全覆蓋的服務交換平臺。G市N區(qū)時間銀行服務交換流程可通過官方網(wǎng)站和手機APP，以需求為導向的服務對接模式，實現(xiàn)交換過程的雙向選擇、雙向評價。需要服務的會員發(fā)布服務需求，承接服務的會員根據(jù)自身實際情況選擇“發(fā)布中”的服務需求訂單進行承接，系統(tǒng)審核通過后，雙方可進行服務交換，并在服務交換結束后進行相互評價，從而保證了服務的安全性與高效性。

4.激勵回饋培育志愿服務持續(xù)性。G市N區(qū)時間銀行通過以時間幣為媒介激勵的形式，推動了志愿服務可持續(xù)化。G市N區(qū)時間銀行的特點之一就是引入時間幣機制，使服務時間貨幣化。時間價值以當?shù)刈罱?年的最低工資與平均工資作為基準，按1時間幣=(社會平均小時工資+最低標準小時工資)/2/12的折算比率兌換為時間幣，讓服務時間貨幣化，賦予了時間幣一定的購買力，當服務提供者需要幫助時可以通過時間幣換取自己需要的服務或者物品。同時，G市N區(qū)時間銀行建立了會員評價體系，每位會員都有榮譽勛章、安全等級、專業(yè)等級、素質等級以及服務等級五個等級評價，并為每項服務設置等級門檻，系統(tǒng)根據(jù)會員等級匹配服務，為會員頒發(fā)榮譽進行表彰。時間幣機制保障了物質激勵，等級評價體系豐富了精神激勵。G市N區(qū)時間銀行創(chuàng)新性的激勵機制改變了志愿服務無償性的傳統(tǒng)認知，為志愿服務賦予了新的激勵機制。居民提供服務的出發(fā)點可以是為自己存儲時間幣以換取別人為自己服務，也可以是換取物質獎勵；企業(yè)可通過提供商品實物、服務體驗、折扣優(yōu)惠等方式進行公益宣傳，降低廣告投入、提升企業(yè)形象；而社會組織可通過公平競爭承接更多的服務項目，增強自身能力建設和造血功能。G市N區(qū)時間銀行通過建立以服務交換為特征的激勵機制，為培育可持續(xù)的志愿服務提供了平臺與機制。

四、時間銀行服務供給模式下的政社協(xié)作路徑

近些年來，我國政府有意識地和社會組織在公共服務領域開展合作，在合作基礎上逐漸形成雙方共強的現(xiàn)象，從而既有助于推動社會組織發(fā)育發(fā)展，也有利于深化政府職能轉變和機構改革(13)張文禮：《合作共強：公共服務領域政府與社會組織關系的中國經(jīng)驗》，《中國行政管理》2013年第6期。。因此，時間銀行服務供給中政社關系的構建也需要政府和社會組織雙方共同發(fā)力。

(一)政府賦權助推社會組織參與社區(qū)服務

政府在社會組織參與社區(qū)服務過程中發(fā)揮著重要的推動作用。社會組織參與社區(qū)服務為政府和社區(qū)居民搭建了更便捷的溝通橋梁，使得政府能夠為社區(qū)居民提供更優(yōu)質的服務，社區(qū)居民能夠更加積極地參與社區(qū)自治。政社協(xié)作服務模式在我國尚未發(fā)展成熟，因此，在其發(fā)展完善的過程中，需要政府為其賦權增能。從目前政社協(xié)作的實踐情況看，政府對社會組織參與社區(qū)服務的支持主要是政策支持和資金支持兩大方面。然而由于頂層設計尚未明確，地方政府的支持力度也相對有限，本文中的G市N區(qū)時間銀行案例就面臨著這樣的問題。G市N區(qū)時間銀行主任在提到G市N區(qū)時間銀行發(fā)展面臨的問題時也很無奈：“G市N區(qū)時間銀行是助力政府對社會治理精細化管理的工具，通過將幫扶資金轉化為服務時間直接發(fā)放給服務對象，由幫扶對象選擇自己所需的服務，實現(xiàn)政府幫扶的根本目的，提高資金的使用效率。但是目前我區(qū)尚無政策發(fā)文支持這種操作模式，原有設立的政策也相對滯后，沒有根據(jù)形勢制定新的、適用的政策，此外對于G市N區(qū)時間銀行代收代付的操作也無相關政策進行支持與解決?，F(xiàn)有的體制也無完整的機制去推動G市N區(qū)時間銀行，使其發(fā)展受到制約?！?訪談編號：GNSJYH20200421，GNSJYH20200925)“G市N區(qū)時間銀行線上依托平臺，線下依托服務站，因此對系統(tǒng)、技術及人員都有較高的要求，但現(xiàn)有的購買經(jīng)費已不足以支撐項目進行系統(tǒng)更新、技術創(chuàng)新及人員增加等改變，因此導致G市N區(qū)時間銀行‘互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務’模式的發(fā)展在助力社會治理格局建設工作中受到約束?！?訪談編號：GNSJYH20200925)

因此，政府應該從政策和資金兩個方面來推動社會組織參與社區(qū)服務，可發(fā)揮政策的協(xié)調作用構建區(qū)、街兩級的社會組織孵化平臺、社會工作人才培養(yǎng)平臺，加大對街道社會團體和民辦非企業(yè)社會組織在資金、場地等方面的支持力度，培育社會組織發(fā)展，引導社會組織提供公益服務。一方面，我國雖然已經(jīng)出臺了一系列鼓勵社會組織參與社區(qū)服務的相關政策文件，但是為促進社會組織的進一步發(fā)展，應該從多方面為社會組織提供寬松的優(yōu)惠政策。例如在稅收政策方面，可通過對社會組織免稅或者少征稅來扶持其發(fā)展。另一方面，目前社會組織參與社區(qū)服務的資金來源主要是政府的購買服務，但是政府購買服務的資金很難維持社會組織參與社區(qū)服務的全過程，因此，適當拓寬社會組織的資金來源也是非常必要的。政府可通過公益創(chuàng)投基金，以菜單模式定向孵化培育一批政府需要的社會組織，參與為老、為小、為困三類基本服務及新市民、中產(chǎn)和精英人士普惠服務(14)陳榮卓、申魯菁：《我國城市社區(qū)公共服務創(chuàng)新：地方經(jīng)驗與發(fā)展趨勢》，《當代世界社會主義問題》2016年第1期。。

(二)社會組織主動參與社區(qū)服務

社會組織參與社區(qū)服務，對于完善社區(qū)公共服務體系、推動社區(qū)居民進行社區(qū)治理具有重要作用。近年來，社會組織的數(shù)量一直持續(xù)增長。2013年十二屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革和職能轉變方案提出，應重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，從而使得社會組織的數(shù)量逐年增多并逐漸成為社會治理與社會服務的主體之一。社會組織參與社區(qū)服務是其與政府之間互動的方式之一，但是在時間銀行項目的實踐過程中，社會組織的參與卻稍顯滯后，不僅面臨“信任危機”和運作策略“市場化偏向”嚴重等問題，還由于發(fā)育和發(fā)展滯后，在專業(yè)化服務能力與社區(qū)需求以及購買方的期待之間存在較大差距(15)張開云、王雅珠、趙虎：《黨建引領、多元聯(lián)動與居民為本：社區(qū)治理創(chuàng)新的基本向度——基于“赤崗經(jīng)驗”的研究》，《福建論壇(人文社會科學版)》2019年第6期。。因此，社會組織在參與社區(qū)服務過程中要提升自身的能力和意識，明確自身發(fā)展定位，創(chuàng)新工作機制，加強自我管理和約束，建立科學的績效考評機制，健全公共事務決策聽證和社情民意反饋制度(16)徐金燕、陸自榮、蔣利平：《合作治理視野下社區(qū)公共服務供給主體關系的斷裂與重構——基于長沙市天心區(qū)的實證調查》，《湖南科技大學學報(社會科學版)》2013年第3期。。

首先，服務能力一直都是政府在選擇合作伙伴時的重要標準。社會組織應該不斷提升自身服務能力，按照服務內容差異化、服務過程項目化以及服務方式合作化的思路提供社區(qū)公共服務(17)徐宇珊：《社會組織如何提供社區(qū)公共服務——以深圳為例》，《開放導報》2014年第5期。。一方面，社會組織要建立學習機制，定期組織學習交流，參加相關能力建設培訓，學習先進的服務理念和服務技術，提升自身服務的專業(yè)化。另一方面，社會組織要結合社區(qū)居民需求以及自身服務能力不斷開拓社區(qū)服務領域。目前，從社會組織自下而上參與治理的項目來看，大多數(shù)政社協(xié)作的項目被限定于社區(qū)服務、居家照顧、養(yǎng)老服務等內容，而且是以政府購買服務的形式對社會組織開放(18)吳曉林：《中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個結構—過程的分析框架》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2015年第6期。。

其次，參與意識也是影響社會組織參與社區(qū)服務的重要因素。在推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，迫切需要社會組織切實承擔起相應的社會責任，積極提升參與意識，真正做到為社區(qū)居民提供優(yōu)質、便捷且專業(yè)的服務，避免“貌合神離”現(xiàn)象的出現(xiàn)。G市N區(qū)時間銀行負責人就有這樣的苦惱：“社會組織普遍有參與，但只停留在面上的參與?！币虼耍鐣M織參與社區(qū)服務的理念轉變很關鍵，一是社會組織的領導者應該對參與社區(qū)服務、參與共建共治共享的社會治理格局有正確的認識，發(fā)揮精英骨干的引領作用，積極引導本組織及其成員參與社區(qū)服務，從情感上融入社區(qū)；二是社會組織要樹立服務意識，深入了解社區(qū)居民需求，為居民提供有針對性的服務，提升居民滿意度。

最后，社會組織參與社區(qū)服務的服務對象是社區(qū)居民，社區(qū)居民對于社會組織參與社區(qū)服務模式的認可和接受非常重要。居民的社區(qū)意識以生活需求為中心，社會參與、政治參與本身具有應激性、選擇性的特征(19)吳曉林：《治權統(tǒng)合、服務下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復合結構”》，《中國行政管理》2019年第7期。。隨著全民公益時代的到來，鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)服務，形成政府主導下的以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社工為支撐的“三社聯(lián)動”機制，是服務可持續(xù)性的重要方式。為避免“僵尸志愿者”現(xiàn)象，一方面要加大對居民參與服務的精神激勵，例如為表現(xiàn)優(yōu)秀的居民志愿者頒發(fā)證書和獎章，對志愿者進行星級評價，將參與社區(qū)服務的志愿服務時間作為社會工作考核標準并作為其未來就業(yè)、升遷、落戶以及獎勵的重要條件等；另一方面也要保障基礎的物質激勵，例如通過為居民志愿者購買意外險、報銷其服務的路費或者為其提供禮品等來提高社區(qū)居民的參與熱情，鼓勵居民積極參與。

五、結論與展望

黨的十九屆四中全會指出，要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。時間銀行作為一種能夠實現(xiàn)互惠的志愿服務(20)Gill Seyfan.Working Outside the Box：Community Currencies，Time Banks and Social Inclusion，Journal of Social Policy，2004b，33(No.1).，有利于構建全民參與志愿服務新局面，在人力資本、文化資本(21)Molnar S.Time Is of the Essence：The Challenges and Achievements of a SwedLish Time Banking Initiative，International Journal of Community Currency Research，2011，15(A).以及社會資本(22)Lucie Ozanne.Learning To Exchange Time：Benefits and Obstacles to Time Banking，International Journal of Community Currency Research，2010，14(A1-16).等多方面為社會創(chuàng)造收益，進而推動共建共治共享社會治理格局的形成。G市N區(qū)時間銀行是社會組織成功嵌入社區(qū)服務網(wǎng)絡中的典型案例，充分體現(xiàn)了社會治理與服務中的黨委領導、社會協(xié)同與科技支撐作用。社會組織參與社區(qū)服務實現(xiàn)了政府負責與社會組織供給服務的有機結合，是服務下沉到社區(qū)并符合社區(qū)居民需求異質性、便捷性且專業(yè)性的服務形式。政府與社會組織的協(xié)作互動為社會組織參與社區(qū)服務提供了發(fā)展的內生動力，因此，G市N區(qū)時間銀行的案例也表明，實現(xiàn)共建共治共享社會治理格局，引導社會組織參與社區(qū)服務，需要政府向社會組織賦權，為社會組織參與社區(qū)服務提供政策和資金支持，營造良好的政社協(xié)作環(huán)境。同時，社會組織需要提升社區(qū)參與的意識以及社區(qū)服務的能力，保質保量完成購買服務內容。雙方還需要建立信任機制，通力協(xié)作，實現(xiàn)雙贏發(fā)展局面。

雖然政社協(xié)作供給社區(qū)服務能夠為居民提供物美價廉、多樣化且高質量的社區(qū)服務，但也可能存在社會組織自主性缺失、服務逐利性等缺點，因此，實現(xiàn)良性的社會組織參與社區(qū)服務還有很長的路要走。時間銀行背景下的政社協(xié)作關系是否都能實現(xiàn)社會組織參與社區(qū)服務，時間銀行背景下不同地區(qū)社會組織參與社區(qū)服務的特點、不同階段的演化形式以及不同類型之間的共同點，以及社會組織參與社區(qū)服務效能的評估等問題，都是未來的重要研究課題。