莊國波，曹瑋桐

(1.南京郵電大學(xué) 社會與人口學(xué)院，江蘇 南京 210023 2.南京郵電大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

韌性(Resilience)一詞最早應(yīng)用于物理學(xué)，強調(diào)材料因受外力而變形后的“復(fù)原力”，1973年生態(tài)學(xué)家霍林將韌性概念引入生態(tài)學(xué)學(xué)科，在生態(tài)系統(tǒng)中進行生態(tài)韌性研究，將其定義為“生態(tài)系統(tǒng)在受到外界影響或沖擊后恢復(fù)穩(wěn)定狀態(tài)，保持系統(tǒng)正常運行的能力”[1]。20世紀(jì)90年代以來，韌性理論的應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴大。2016年10月，聯(lián)合國住房與城市可持續(xù)發(fā)展大會對韌性與應(yīng)急防災(zāi)展開討論，提出要加強應(yīng)急管理領(lǐng)域的韌性理論研究。應(yīng)急管理領(lǐng)域的韌性的內(nèi)涵為“社會系統(tǒng)在外界突發(fā)事件重重沖擊中從容應(yīng)對的抵御力，保持自身發(fā)展活力的適應(yīng)力及可持續(xù)發(fā)展的恢復(fù)力”[2]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中也提出要完善國家應(yīng)急管理體系，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力，建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平[3]。

“通信拯救生命”[4]是在無數(shù)重大災(zāi)難中檢驗出的真理，通信保障能力直接關(guān)系到應(yīng)急管理的效能，體現(xiàn)在通信網(wǎng)絡(luò)、裝備、基地、隊伍、技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、運行管理制度等多方面[5]。2018年7月，應(yīng)急管理部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強災(zāi)害事故應(yīng)急通信保障工作的意見》，明確要“深入貫徹落實應(yīng)急通信保障工作，為進一步提升國家應(yīng)急通信保障能力提供堅實支撐”[6]。2020年4月24日，人民日報刊發(fā)的應(yīng)急管理部黨委書記黃明的文章中指出，要“堅決貫徹落實總體國家安全觀，加強極端惡劣條件下的應(yīng)急通信保障能力建設(shè)”[7]。因此，運用韌性理論分析提高通信保障韌性的路徑，增強通信系統(tǒng)及相關(guān)管理保障工作在面對突發(fā)事件時的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，具有十分重要的意義。

一、突發(fā)事件應(yīng)急通信保障現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，通信技術(shù)日益革新，應(yīng)急通信保障將滿足緊急大容量通信需求的場景包含其中。2020年初，新冠肺炎疫情的爆發(fā)引發(fā)了學(xué)界對于突發(fā)事件應(yīng)對策略的新一輪規(guī)劃與思考。當(dāng)前，我國突發(fā)事件應(yīng)急通信保障工作已取得了一定的成績。

(一)宏觀制度架構(gòu)基本形成

20世紀(jì)90年代以來，我國先后出臺、修訂了《國防交通條例》《中華人民共和國電信條例》《國家通信保障應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《中華人民共和國無線電管理條例》等法律法規(guī)和政策，在宏觀層面上提升了應(yīng)急通信保障工作的地位，明確了國家、政府部門、社會組織及個人在應(yīng)急通信保障中的責(zé)任與義務(wù)。2007年8月出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中首次出現(xiàn)“建立健全應(yīng)急通信保障體系”這一提法，強調(diào)了應(yīng)急通信保障在應(yīng)對突發(fā)事件中的重要作用。在通信保障方面，國家層面上的政策和法律法規(guī)宏觀架構(gòu)逐漸形成，涉及預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施等多個方面，貫穿突發(fā)事件通信保障全程，為增強通信系統(tǒng)的韌性，有效保障突發(fā)事件中通信系統(tǒng)的正常運行提供了制度支撐。

(二)組織體系建設(shè)步伐加快

2018年3月，新組建的應(yīng)急管理部將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國務(wù)院辦公廳、公安部等13個部門應(yīng)急管理的有關(guān)職責(zé)進行整合，將原本分散的職責(zé)進行有效統(tǒng)一，集中應(yīng)急管理指揮權(quán)，提高突發(fā)事件應(yīng)對能力及指揮調(diào)度效率，此舉為進一步優(yōu)化應(yīng)急通信保障力量和資源奠定了基礎(chǔ)[8]。2018年7月，應(yīng)急管理部與工信部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強災(zāi)害事故應(yīng)急通信保障工作的意見》對應(yīng)急通信保障的責(zé)任與分工進行了進一步明確與細(xì)化，指出應(yīng)急管理部組建后主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，聯(lián)合公安、鐵路等部門和單位，為應(yīng)急通信保障提供條件支持[9]。工信部則主要負(fù)責(zé)應(yīng)急通信網(wǎng)、裝備、人力的組織與調(diào)度，落實突發(fā)事件應(yīng)急通信指揮工作，并為公眾提供通信服務(wù)。應(yīng)急管理部的組建有利于加快各部門在事前預(yù)警、事中處置、事后恢復(fù)等環(huán)節(jié)之間的溝通與協(xié)調(diào)速度，提升應(yīng)急通信系統(tǒng)韌性，提高國家應(yīng)急管理水平。

(三)技術(shù)支撐能力日漸提升

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，應(yīng)急通信的復(fù)雜性、多樣性、不確定性逐漸加大，原有公網(wǎng)通信和窄帶數(shù)字集群系統(tǒng)應(yīng)對復(fù)雜情況的韌性不足，難以滿足應(yīng)急保障任務(wù)的要求，為此，國家正逐步將衛(wèi)星通信、寬帶數(shù)字集群等無線專網(wǎng)通信作為發(fā)展重點，以“公專結(jié)合、寬窄融合”為思路，為應(yīng)急通信提供網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐與保障。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，湖北、廣東、湖南、山東等地紛紛通過搶修通信基站、安裝寬帶及電路、建立專網(wǎng)通信等方式持續(xù)加強對重點區(qū)域的通信保障。就在國內(nèi)疫情形勢轉(zhuǎn)好之時，2020年4月，黑龍江綏芬河口岸境外輸入病例突然持續(xù)增多，綏芬河緊急加蓋方艙醫(yī)院收治患者。黑龍江移動通過調(diào)整優(yōu)化34個基站的功率和參數(shù)，架設(shè)開通應(yīng)急車，開通數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)專線等確保了綏芬河口岸及綏芬河方艙醫(yī)院的通信需求[10]。習(xí)近平總書記曾在講話中指出，“信息化為中華民族發(fā)展帶來了千載難逢的機遇，必須敏銳抓住這一歷史機遇，發(fā)揮信息化對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用”[5]。信息技術(shù)的助力顯著提升了通信系統(tǒng)的韌性，使通信網(wǎng)絡(luò)即使面對突發(fā)情況也能較快恢復(fù)并維持基本運行。

二、突發(fā)事件應(yīng)急通信保障的韌性盲點

本文在借鑒Godschalk[11]、Jha[12]等人的韌性理論在國家、城市建設(shè)中的應(yīng)用的基礎(chǔ)上，從制度、組織、技術(shù)、社會等四方面對通信系統(tǒng)的抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力即韌性進行探析。

(一)制度韌性盲點：微觀規(guī)定缺失

通信保障制度韌性是指通過建規(guī)立制，完善應(yīng)急通信相關(guān)政策和法律法規(guī)，形成具有靈活性、前瞻性、穩(wěn)定性的制度架構(gòu)，從而具備為突發(fā)事件應(yīng)急通信保障提供必要的制度保障的能力。移動終端定位、高話務(wù)場景優(yōu)先接通、就近網(wǎng)絡(luò)接入等做法可以有效提高應(yīng)急救援速度，但國內(nèi)目前并未有相應(yīng)的規(guī)章制度來支持落實?！吨腥A人民共和國電信條例》第四十五條指出，“地方各級政府應(yīng)將基礎(chǔ)電信建設(shè)納入城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃當(dāng)中”[13]，由于該條例未明確提到“應(yīng)急通信保障”有關(guān)字眼，各級政府習(xí)慣將其視為電信行業(yè)法規(guī)而非應(yīng)急通信法規(guī)，這進一步加大了基礎(chǔ)電信設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)的難度。由此可見，我國當(dāng)前通信保障制度韌性不足，難以適應(yīng)社會發(fā)展需求，滿足突發(fā)事件的應(yīng)用場景。

(二)組織韌性盲點：協(xié)同聯(lián)動不足

通信保障組織韌性是指在組織建設(shè)、通信保障力量和資源調(diào)配等方面體現(xiàn)出的突發(fā)事件應(yīng)對能力及指揮調(diào)度效率。目前，我國通過組建應(yīng)急管理部、構(gòu)建城市群等手段已初步建立起突發(fā)事件應(yīng)對協(xié)同機制，但對一些事態(tài)發(fā)展快速、連鎖效應(yīng)明顯、影響范圍較廣的突發(fā)事件，鄰近省份、城市的應(yīng)急優(yōu)勢與不足存在較高相似性，相互之間依賴程度較高，應(yīng)急協(xié)同能力相對薄弱。由此可見，我國突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動機制仍有待完善，當(dāng)前以地域、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等為劃分標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)城市群應(yīng)急協(xié)同機制組織韌性不足，無法為通信系統(tǒng)韌性提供保障，各區(qū)域各類應(yīng)急資源、應(yīng)急力量難以實現(xiàn)全方位合理優(yōu)化與調(diào)配。

(三)技術(shù)韌性盲點：應(yīng)用融合緩慢

通信保障技術(shù)韌性是指大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)在通信全過程中的應(yīng)用情況、融合效用及國家在通信管理互聯(lián)互通等方面的信息化處理水平。目前，我國應(yīng)急通信保障工作面臨著監(jiān)測覆蓋區(qū)域不足、監(jiān)測預(yù)警水平及信息共享度不高等現(xiàn)實困境。這些困境在通信系統(tǒng)建設(shè)過程中主要表現(xiàn)為新興技術(shù)轉(zhuǎn)化率、普及度不高[14]。因此，應(yīng)急通信保障應(yīng)著眼于技術(shù)支撐與信息化建設(shè)，提升信息化處理水平，即技術(shù)韌性。

(四)社會韌性盲點：缺少群體響應(yīng)

公共治理理論認(rèn)為，公共治理是建立在伙伴關(guān)系、共同目標(biāo)基礎(chǔ)上的公共事務(wù)管理過程，其管理不能單純依靠政府這一單一主體[15]。通信保障社會韌性指公民群體在突發(fā)事件及風(fēng)險危機應(yīng)對中的應(yīng)急防災(zāi)意識與能力，它決定了公民能否配合政府共同完成應(yīng)急通信保障工作。由于相關(guān)宣傳不足，政府主導(dǎo)或監(jiān)督下的全民協(xié)同參與的應(yīng)急通信保障工作模式尚未形成。近年來，基站、信號塔等通信基礎(chǔ)設(shè)施因鄰避問題而被迫拆除、暫停的新聞屢見報端[16]，公眾的“不認(rèn)可”，不利于通信系統(tǒng)的正常建設(shè)，直接影響了通信系統(tǒng)在面對突發(fā)事件時的韌性。

三、構(gòu)建具有強大韌性的突發(fā)事件應(yīng)急通信保障體系

當(dāng)前，我國應(yīng)急通信保障工作還存在諸多不足之處，亟需尋找更符合國家應(yīng)急管理工作演變規(guī)律的應(yīng)急通信保障策略，不斷提升應(yīng)急通信保障工作的韌性。

(一)加強應(yīng)急通信保障體系頂層設(shè)計

應(yīng)急通信保障體系頂層設(shè)計是事關(guān)全局的系統(tǒng)工程，牽涉到多方權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整，需要政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與組織領(lǐng)導(dǎo)，以總體國家安全觀為導(dǎo)向，從維護國家安全大局的宏觀角度入手，遵循“綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地為主”的設(shè)計原則，制定積極有效的措施加以推進。首先，要加大應(yīng)急通信資金投入，設(shè)立應(yīng)急通信專項資金，用于人員隊伍建設(shè)、通信設(shè)備更新維護、信息平臺與指揮系統(tǒng)的搭建等方面。其次，要完善應(yīng)急通信政策法律法規(guī)，在應(yīng)急管理綜合立法中細(xì)化應(yīng)急通信保障的內(nèi)容，并盡快推動應(yīng)急通信專門立法出臺，在現(xiàn)有通信行業(yè)預(yù)案中補充突發(fā)事件場景下對通話權(quán)限管理、信號就近接入、移動終端定位等的詳細(xì)規(guī)定，尤其需要完善涉及權(quán)責(zé)邊界、跨區(qū)域協(xié)作、多方聯(lián)動等方面的條款，明確突發(fā)事件場景下資源調(diào)用、人員調(diào)配、部門協(xié)同等適用情形，確保有法可依。再次，政府部門應(yīng)認(rèn)識到應(yīng)急通信專業(yè)人才培養(yǎng)、從業(yè)人員培訓(xùn)、公眾安全意識教育的重要性，通過開設(shè)應(yīng)急通信相關(guān)專業(yè)，開辦應(yīng)急通信方向?qū)W術(shù)論壇、研討班，在通信企業(yè)設(shè)立實訓(xùn)基地，開展跨地區(qū)、跨部門的應(yīng)急通信演練，進行通信安全理論知識宣講等途徑予以落實。最后，應(yīng)根據(jù)實際需要，完善咨詢制度，成立應(yīng)急通信專家組，集合應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)、通信行業(yè)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，充分發(fā)揮智囊團在重大決策制定、專業(yè)技術(shù)咨詢中的專業(yè)支撐作用。美國應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)公司FirstNet為我國應(yīng)急通信保障工作提供了有效借鑒，作為聯(lián)邦政府下屬的獨立機構(gòu)，其主要職責(zé)是進行全國公共專網(wǎng)建設(shè)，成員由國家安全、信息技術(shù)、金融等各界專家學(xué)者組成，聯(lián)邦政府每年為它提供70億美元的資金支持[17]。

(二)優(yōu)化應(yīng)急通信保障組織建設(shè)

1.構(gòu)建突發(fā)事件區(qū)域協(xié)作模式

“區(qū)域群”指打破地域劃分，綜合考量城市經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域優(yōu)勢資源等，借助物資、人員跨區(qū)域調(diào)配等聯(lián)通方式，進行各區(qū)域應(yīng)急通信保障資源優(yōu)化整合、共享的區(qū)域集合體。應(yīng)建立健全區(qū)域群應(yīng)急協(xié)同機制，由突發(fā)事件發(fā)生所在區(qū)域指揮中心負(fù)責(zé)指揮調(diào)度。當(dāng)單區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急處理能力超出自身局限且臨近區(qū)域缺乏協(xié)同應(yīng)對經(jīng)驗時，區(qū)域群協(xié)同聯(lián)動機制的構(gòu)建可以最大化發(fā)揮整合資源、專長互補的優(yōu)勢，提升應(yīng)急協(xié)同效率。應(yīng)急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年一季度，全國共有11次冷空氣過程，中東部地區(qū)出現(xiàn)10次大范圍雨雪天氣，受影響嚴(yán)重地區(qū)大多集中在長三角、珠三角等地[18]。相對于東三省等北方地區(qū)，長三角各地在應(yīng)對強降雪等極端天氣上的經(jīng)驗明顯不足，構(gòu)建“長三角—山東半島—哈長”區(qū)域群，利用“哈長”城市群應(yīng)對強降雪突發(fā)事件應(yīng)急通信保障經(jīng)驗與“山東半島”城市群蔬菜等物資供應(yīng)優(yōu)勢，通過人員、通信裝備、物資的跨地域調(diào)配，可以有效提升長三角地區(qū)應(yīng)急通信保障的整體實力。2020年初，全國19個省份先后支援湖北各地市，充分利用各省應(yīng)急救援優(yōu)勢進行對口幫扶，保障湖北全省應(yīng)急通信服務(wù)，在保證疫情防控信息傳遞效率的基礎(chǔ)上，一舉改變了傳統(tǒng)的鄰近省份、城市支援的應(yīng)急支援模式，從中不難窺見區(qū)域群協(xié)作聯(lián)動模式的雛形。將該模式進一步擴容、深化落實，有助于構(gòu)建突發(fā)事件區(qū)域協(xié)作新模式[19]。

2.縮小城鄉(xiāng)應(yīng)急通信保障差距

雖然應(yīng)急通信保障“區(qū)域群”的構(gòu)建完善了應(yīng)急通信保障橫向聯(lián)動，但還應(yīng)在此基礎(chǔ)上完善應(yīng)急通信保障縱向布局，提高和擴大應(yīng)急通信資源保障的精密程度與覆蓋范圍，推動應(yīng)急通信保障“縱深式”發(fā)展。依據(jù)“短板效應(yīng)”，基層末端通信保障能力是影響突發(fā)事件應(yīng)急通信整體保障水平的關(guān)鍵。然而，我國應(yīng)急通信裝備及人員配備存在“重城區(qū)、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的現(xiàn)象[20]。因此，在城鎮(zhèn)改造、建設(shè)過程中，要做好基站、管道等通信基礎(chǔ)設(shè)施的架設(shè)與更新，將通信建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展綱要，并增派專業(yè)技術(shù)人員進行維護；要增加應(yīng)急通信物資儲備量，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位的作用，實行應(yīng)急通信物資分散式儲備；還要實行儲備物資動態(tài)管理，建立應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫，定期更新、查看、補充應(yīng)急通信物資，以推動城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急通信保障能力一體化發(fā)展。

(三)健全應(yīng)急通信保障運行機制

1.強化風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警

監(jiān)測預(yù)警作為應(yīng)急通信保障的首要環(huán)節(jié)，為后續(xù)響應(yīng)及處置決策提供了重要支持。應(yīng)用信息技術(shù)能有效提高風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警的工作效率，將突發(fā)事件遏制在量變過程中，避免由質(zhì)變帶來的嚴(yán)重?fù)p失。政府應(yīng)對重點高危企業(yè)、災(zāi)害多發(fā)地區(qū)展開實時、綜合、精準(zhǔn)的監(jiān)控預(yù)測，以歷史數(shù)據(jù)為參考，實時數(shù)據(jù)為依據(jù)，實施風(fēng)險監(jiān)控，識別風(fēng)險隱患，適時進行應(yīng)急通信預(yù)案更新，化被動為主動，建成應(yīng)急通信信息化管理平臺。氣象、通信、應(yīng)急管理、交通等部門應(yīng)進一步完善信息發(fā)布聯(lián)動機制，共享、共用發(fā)布渠道，及時、準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警監(jiān)測信息。國家應(yīng)急科信辦印發(fā)的《地方應(yīng)急管理信息化2020年建設(shè)任務(wù)書》中明確將加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警作為建設(shè)目標(biāo)之一，強調(diào)要基本覆蓋突發(fā)事件重點監(jiān)控領(lǐng)域，開展應(yīng)急基礎(chǔ)信息接入及數(shù)據(jù)治理工作，并逐級匯總至應(yīng)急管理部，形成應(yīng)急基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，提升應(yīng)急智能預(yù)警和輔助決策水平。

2.提高應(yīng)對速度與能力

應(yīng)急通信通常是指在原有通信基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞或無法滿足通信需求時所需的臨時緊急通信網(wǎng)絡(luò)。信息通信技術(shù)，特別是5G的興起與發(fā)展，為應(yīng)急通信保障工作提供了新思路，有助于提高應(yīng)急通信的科學(xué)性?，F(xiàn)有的公網(wǎng)或?qū)＞W(wǎng)難以滿足現(xiàn)場應(yīng)急通信需求，5G所具有的“低時延、快速率、高帶寬”的特性恰好能夠支持應(yīng)急通信應(yīng)用大部分場景的需求，包括前后方指揮中心連線、高清圖像傳輸、暢通化指揮等。專業(yè)人士表示，eMBB(增強移動寬帶)、Mmtc(海量機器類通信)、uRLLC(超可靠低時延通信)三大5G業(yè)務(wù)，能進一步豐富我國應(yīng)急通信的實踐經(jīng)驗。但是，現(xiàn)有5G標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)組網(wǎng)配置程度及服務(wù)加載速度難以實現(xiàn)5G應(yīng)急通信的快速啟動，需要進一步用簡化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、縮小設(shè)備尺寸等方式實現(xiàn)5G設(shè)備功能的一體化融合[21]，提高5G應(yīng)急通信的無線接入(RAN)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)發(fā)(UPF)等能力，滿足應(yīng)急通信快速部署需要。

(四)構(gòu)建保障能力評價指標(biāo)體系

我國目前在突發(fā)事件應(yīng)急管理評價上已擁有一些研究成果，包括突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備能力評價，政府應(yīng)急管理能力評價，城市、社區(qū)應(yīng)急能力評價等。中國政法大學(xué)研究人員基于“社會-技術(shù)體系”視角設(shè)計出預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建4個一級指標(biāo)，并進一步細(xì)化為20個二級指標(biāo)，來科學(xué)衡量政府應(yīng)急管理績效。學(xué)者江田漢等人以省級人民政府為對象，設(shè)計出突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備能力指標(biāo)體系，涉及應(yīng)急預(yù)案制訂與管理、應(yīng)急法制與制度化建設(shè)等12個一級指標(biāo)，并細(xì)化為48個二級指標(biāo)[22]。作為應(yīng)急管理的重要組成部分，應(yīng)急通信保障的評價指標(biāo)體系尚未建立，應(yīng)急通信能力難以有效衡量。因此，需構(gòu)建層次清晰、可操作性強的應(yīng)急通信保障評價指標(biāo)體系，以保障這個龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序運行，為具體工作展開、效果評估及應(yīng)急通信保障工作完善提供客觀依據(jù)。綜合考慮影響應(yīng)急通信保障的若干因素，本研究選取政策法規(guī)、組織管理、人員隊伍、技術(shù)支撐為一級指標(biāo)，下設(shè)12個二級指標(biāo)與27個三級指標(biāo)(見表1)。