劉建軍

在實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的組織中，主要領(lǐng)導(dǎo)既履行審計(jì)方責(zé)任，又履行被審計(jì)方責(zé)任，承擔(dān)雙重角色。本文基于被審計(jì)單位內(nèi)部環(huán)境控制角度，結(jié)合基層央行實(shí)際，探討主要領(lǐng)導(dǎo)的使命與責(zé)任，為順應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念，推進(jìn)基層行內(nèi)部控制體系建設(shè)，提供思路和途徑。

被審計(jì)單位內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部審計(jì)過程的起點(diǎn)是了解被審計(jì)單位環(huán)境，是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)的收集、更新、分析信息的過程。了解被審計(jì)單位內(nèi)部環(huán)境是審計(jì)的必備程序，尤其是了解以內(nèi)部控制狀況為主的內(nèi)部環(huán)境，是審計(jì)的重要程序。

1.被審計(jì)單位環(huán)境

一般而言，被審計(jì)單位環(huán)境應(yīng)包括六個(gè)方面：一是相關(guān)行處的運(yùn)行情況，有關(guān)的主要的法律法規(guī)情況;二是被審計(jì)行處的主要職能;三是被審計(jì)行處主要經(jīng)濟(jì)責(zé)任的定義和運(yùn)用;四是被審計(jì)行處的主要的目標(biāo)、戰(zhàn)略和可能存在的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn);五是被審計(jì)行處業(yè)績(jī)的考核方法與等次;六是被審計(jì)行處的整章建制的基本情況等多個(gè)方面。在了解被審計(jì)單位環(huán)境時(shí)，前五個(gè)方面包含的客觀的歷史的因素較多，具有普遍共性，可投入較少精力;而以內(nèi)部環(huán)境為主體的內(nèi)部控制，相對(duì)而言具有一定的選擇性和靈活性，呈現(xiàn)出鮮明個(gè)性，需要投入較多精力。

2.被審計(jì)單位內(nèi)部環(huán)境

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》指出，建立與實(shí)施有效的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息管理和監(jiān)督檢查等五個(gè)要素。實(shí)踐證明，在內(nèi)部控制五個(gè)要素中，內(nèi)部環(huán)境是個(gè)涵蓋性統(tǒng)領(lǐng)性要素，起主導(dǎo)作用。如果沒有一個(gè)好的內(nèi)部環(huán)境，其他要素不論其質(zhì)量如何，都不可能形成有效的內(nèi)部控制。

審計(jì)內(nèi)部環(huán)境控制的基本內(nèi)容

審計(jì)內(nèi)部環(huán)境一般包括央行組織、人事管理、發(fā)展戰(zhàn)略、踐行責(zé)任和文化建設(shè)等。建設(shè)和優(yōu)化審計(jì)內(nèi)部環(huán)境控制，要把握重點(diǎn)，貼近實(shí)際，突出特色。

1.要制定完善切合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)部控制的制度安排

具體而言，一是基層行處應(yīng)當(dāng)按照貫通、合理、精簡(jiǎn)、高效的原則，綜合基本職能、形勢(shì)任務(wù)、管理要求、文化背景等因素，及時(shí)設(shè)置調(diào)整內(nèi)設(shè)部門，明確各部門的職責(zé)權(quán)限，明確基本的工作任務(wù)和基本的運(yùn)行機(jī)制。二是要按照崗位責(zé)任制或目標(biāo)管理要求，對(duì)部門崗位進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范界定，明確具體崗位的名稱、職責(zé)和工作要求等，明確各崗位的權(quán)限和相互關(guān)系。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)計(jì)過程中，要特別注意做好不相容崗位的制約分工。尤其是對(duì)重大或高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的安排處置，要整章建制，要堅(jiān)持制度在先，制度要嚴(yán)密細(xì)致，執(zhí)行有力。要定期不定期開展監(jiān)督檢查，或采用多種方式進(jìn)行監(jiān)督檢查。即使是有些簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)，也不能因?yàn)槿藛T少，而過于簡(jiǎn)化替代控制措施。三是要制定必要的業(yè)務(wù)流程圖、崗位職責(zé)說明書或基本的指南指引等制度、文件或手冊(cè)，以便干部職工正確履行職責(zé)。

2.制定符合實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略

在一定時(shí)期一定階段，或?yàn)橥瓿商囟ǖ娜蝿?wù)，基層行處都要分析形勢(shì)任務(wù)，考慮自身實(shí)際，提出相應(yīng)的指導(dǎo)思想，明確主要的工作任務(wù)，確定基本的工作措施，以及建立分析研判、監(jiān)督檢查、整改提高、靈活調(diào)整等工作機(jī)制，通過這些戰(zhàn)略規(guī)劃工作，為基層行處行為提供指南，為發(fā)展明確定位，為管理設(shè)定目標(biāo)，具有十分重要的意義。發(fā)展戰(zhàn)略要盡力而為、量力而行，要長(zhǎng)計(jì)劃短安排，明確每個(gè)階段的具體目標(biāo)、工作任務(wù)和實(shí)施途徑。

基層央行審計(jì)內(nèi)部環(huán)境控制中存在的主要問題

在基層央行的審計(jì)實(shí)踐中，開展審計(jì)項(xiàng)目，要形成工作底稿，形成事實(shí)確認(rèn)書，進(jìn)而形成審計(jì)報(bào)告，雖然這個(gè)過程及其發(fā)現(xiàn)確認(rèn)的問題，并不直接以反映內(nèi)部環(huán)境控制問題為重點(diǎn)，但都是內(nèi)部環(huán)境控制問題的集中體現(xiàn)。綜合以往審計(jì)報(bào)告情況，基層央行內(nèi)部環(huán)境控制還存在一些不容忽視的問題。

1.內(nèi)部控制的制度安排不夠健全完善

一是一些制度安排比較“老舊”，跟不上形勢(shì)任務(wù)的需要，指導(dǎo)工作乏力，該規(guī)范的得不到及時(shí)規(guī)范，該調(diào)整的不能及時(shí)調(diào)整，特別是一些預(yù)算財(cái)務(wù)管理方面的制度安排問題尤其突出。以《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于調(diào)整部分會(huì)計(jì)科目的通知》（2005年）為例，其中的有些規(guī)定與現(xiàn)階段需要執(zhí)行的新要求不相適應(yīng)、不相匹配，亟待修訂。二是預(yù)算組織管理機(jī)制不完善，存在預(yù)算編制與核批不一致，預(yù)算分配不科學(xué)不合理等問題。三是一些制度安排在某些環(huán)節(jié)界定不清，比較寬泛，自由裁量權(quán)較大，容易產(chǎn)生問題。四是人員素質(zhì)不高，制度意識(shí)不強(qiáng)，一些制度執(zhí)行不到位不認(rèn)真，導(dǎo)致有些問題經(jīng)常發(fā)生、反復(fù)發(fā)生;前查后犯，屢查屢犯等。

2.發(fā)展戰(zhàn)略不夠清晰，落實(shí)不夠有力

多數(shù)基層央行都能結(jié)合實(shí)際制定發(fā)展戰(zhàn)略，并以“精神”“愿景”“理念”等形式予以表達(dá)。有的提出年度工作目標(biāo)、三年或五年發(fā)展規(guī)劃。但從總體上看都比較寬泛籠統(tǒng)，注重短期效應(yīng)，常常因人而異，隨主要負(fù)責(zé)人變化而變化，持續(xù)性不強(qiáng)，抓落實(shí)不夠有力，象征意義較大。

基層央行主要領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)優(yōu)化審計(jì)內(nèi)部環(huán)境控制的使命與責(zé)任

當(dāng)前，基層央行主要領(lǐng)導(dǎo)要以黨的創(chuàng)新為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于審計(jì)工作的會(huì)議精神，認(rèn)真落實(shí)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的規(guī)定》，全面落實(shí)總行黨委關(guān)于深化內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)要求，正確處理審計(jì)與被審計(jì)的關(guān)系，堅(jiān)持從審計(jì)方出發(fā)，站在被審計(jì)方的角度，重視建設(shè)優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境控制。

1.堅(jiān)守與改進(jìn)相結(jié)合，加大制度機(jī)制建設(shè)力度

一是關(guān)注新的動(dòng)向變化，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，學(xué)習(xí)新思想，融入新實(shí)際，建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新作為。二是針對(duì)存在的問題和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，主動(dòng)做好頂層設(shè)計(jì)，秉承精細(xì)思維，構(gòu)建科學(xué)的制度管理體系。進(jìn)一步梳理明確各部門職責(zé)分工和層級(jí)制度，完善配套規(guī)劃、實(shí)施方案和行為規(guī)范等，提升制度機(jī)制質(zhì)量。三是暢通溝通渠道，建立多種溝通方式，吸納干部職工的合理化建議，吸收兄弟單位的經(jīng)驗(yàn)做法，開展調(diào)查研究，積極向上級(jí)行建言獻(xiàn)策，不斷促進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)。

2.培養(yǎng)與使用相結(jié)合，高度重視人才隊(duì)伍建設(shè)

在發(fā)展日新月異的今天，人才作為第一資源的重要性日益凸顯，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高人才隊(duì)伍管理科學(xué)化水平，是目前基層央行發(fā)展的基礎(chǔ)性需求。一是系統(tǒng)開展入行培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、崗位專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、高層次專業(yè)人才培訓(xùn)等多層次培訓(xùn)，力求使崗位勝任能力得到快速提高，知識(shí)儲(chǔ)量和結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的崗位需求。二是發(fā)揮績(jī)效工資的激勵(lì)作用，探索建立適當(dāng)?shù)男匠昙?lì)機(jī)制，有效緩解員工積極性不高、不愿負(fù)責(zé)、敷衍了事的突出問題。三是制定科學(xué)合理的全面的以積分為基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的職務(wù)晉升、職稱評(píng)審、評(píng)先評(píng)優(yōu)的制度機(jī)制，把干部職工的德能勤績(jī)廉考評(píng)日?；?、數(shù)據(jù)化，為甄別人才、培養(yǎng)人才、使用人才、留住人才、激勵(lì)人才提供重要參考。

3.文化與管理相結(jié)合，重視文化作用，加強(qiáng)文化建設(shè)

文化建設(shè)作為提高核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，是打造單位軟實(shí)力的必修課，決定了基層央行能否以積極健康的狀態(tài)持續(xù)發(fā)展。一是要堅(jiān)定文化自信。黨的十八大以來，把文化自信與道路自信、理論自信和制度自信明確為“四個(gè)自信”，凸顯了中國(guó)先進(jìn)文化、中華五千年文明乃至中國(guó)傳統(tǒng)文化的價(jià)值和作用。新時(shí)代尤其要堅(jiān)定文化自信，注重發(fā)揮以文化人作用。二是要總分結(jié)合，加強(qiáng)文化建設(shè)。要積極打造為全行員工共同遵循的文化理念，同時(shí)又要因地制宜、因勢(shì)而異，分專業(yè)分層級(jí)建設(shè)個(gè)性文化。如開展廉政文化、國(guó)庫(kù)文化、信用文化、會(huì)計(jì)文化、貨幣文化、業(yè)余文化等建設(shè)活動(dòng)。三是要正確認(rèn)識(shí)處理文化與管理的關(guān)系，讓文化成為管理的催化劑潤(rùn)滑劑，讓管理成為文化的引導(dǎo)者組織者，讓二者相輔相成，內(nèi)化于心，外化于行，提升基層央行的精氣神，為創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境控制提供幫助。（作者單位：中國(guó)人民銀行張掖市中心支行）