謝 敏

（溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 溫州 325035）

1 土地使用權(quán)歸農(nóng)戶統(tǒng)籌下“統(tǒng)分結(jié)合”

1.1 兩權(quán)分置時(shí)期“統(tǒng)分結(jié)合”

1978年，安徽小崗村“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行拉開了中國集體經(jīng)濟(jì)改革的序幕。1982年，憲法確立了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。一方面，強(qiáng)調(diào)包產(chǎn)到戶、包干到戶不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)土地的集體所有和農(nóng)業(yè)的社會主義性質(zhì)。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)和農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)分離，從法律上賦予了農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)利。1983年中央一號文件指出，無論是集體統(tǒng)一經(jīng)營，還是家庭承包經(jīng)營，都是具有社會主義性質(zhì)的集體所有制合作經(jīng)濟(jì)。這無疑創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式。1985年，政社合一的人民公社瓦解，農(nóng)村集體所有制以自然村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位得到了落實(shí)。

這一時(shí)期，全國只有少數(shù)地區(qū)仍然保留著集體統(tǒng)一經(jīng)營的模式，而大多數(shù)地區(qū)將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均分給了農(nóng)戶。1979年，實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊(duì)僅有1.1%，隨后三年分別增加到14.4%、45%和89.7%，到1983年這個(gè)比例增加到了97%[1]。在改革之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地激發(fā)了農(nóng)民個(gè)體的生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。學(xué)者研究認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對1978—1984年中國農(nóng)業(yè)增長貢獻(xiàn)達(dá)到46.89%，大約相當(dāng)于投入增加的總效應(yīng)[2]。

20世紀(jì)90年代以后，中國開始了快速城鎮(zhèn)化過程，越來越多的農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家庭和留守農(nóng)村的中老年群體。在2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的農(nóng)地拋荒現(xiàn)象，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，家庭經(jīng)營的弊端也漸漸顯現(xiàn)。首先，小農(nóng)的分散經(jīng)營不利于科技的推廣、現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低。其次，分散的小農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，與市場交易的制度成本過高，在市場中議價(jià)定價(jià)缺乏話語權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品在市場中缺乏競爭力。

農(nóng)村勞動力大量流失，對國家糧食安全產(chǎn)生威脅；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，無法有效對接市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民收入長期得不到提高，務(wù)農(nóng)成本高、利潤低。以上種種情況，都對分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提出了挑戰(zhàn)。很顯然，在“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制下，“分”的積極性雖然有所提高，“統(tǒng)”的力量卻削弱了。怎么使分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，怎樣發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是國家亟需解決的問題。

1.2 三權(quán)分置下“統(tǒng)分結(jié)合”

土地規(guī)模經(jīng)營不僅有助于解決小農(nóng)戶土地規(guī)模小、土地細(xì)碎化、耕作效率低、農(nóng)業(yè)勞動力流失所帶來的問題，而且也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵[1]。2013年中央一號文件對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、土地股份合作社等經(jīng)營主體的發(fā)展進(jìn)行了相關(guān)的部署。而為了保障新型經(jīng)營主體形成，同年國家提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，為土地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)提供了更為寬松的條件。

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，將承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過放活經(jīng)營權(quán)來提升農(nóng)業(yè)的規(guī)模化效應(yīng)、生產(chǎn)效率，搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)業(yè)用地面積的5.2%；2012年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增長至21.5%，較2007年增長16個(gè)百分點(diǎn)；2017年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)35.1%。10年間，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上漲30個(gè)百分點(diǎn)，增長速度明顯加快[3]，土地流轉(zhuǎn)的形式得到進(jìn)一步擴(kuò)充，從原來的轉(zhuǎn)包、出租到土地入股、托管經(jīng)營等多種形式。這一時(shí)期“統(tǒng)分”形式發(fā)生了一定的變化。

1.2.1 土地經(jīng)營方式由“分散”向“集中統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變

土地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變很大程度依賴于土地的流轉(zhuǎn)程度。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地的過程中往往會采用兩種形式。

1）農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給其他種植戶。小農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)給本村其他種植戶，這些種植戶獲得了土地耕種的規(guī)模效應(yīng)，極大地提高了生產(chǎn)效率。中等種植規(guī)模的農(nóng)戶理論上形成了農(nóng)村中的“中農(nóng)階層”（學(xué)者認(rèn)為，一般擁有耕地面積在30畝以上、100畝以下就可以認(rèn)為是中農(nóng)階層）。中農(nóng)階層避免了農(nóng)村土地大面積拋荒，使得不愿留在農(nóng)村、進(jìn)城打工的群體能夠安心流轉(zhuǎn)自己的土地，保證了土壤的肥力和可再生產(chǎn)能力。他們在農(nóng)村人口向城市遷移的過程中起到了潤滑劑的作用。在大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營中，中農(nóng)階層積極地組織農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)合作，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)，“對小農(nóng)的生產(chǎn)與組織有著極強(qiáng)的帶動和指導(dǎo)作用”“是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池”[4]。為避免過度資本下鄉(xiāng)造成對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的破壞，中農(nóng)階層往往會組建合作社+企業(yè)的模式，積極建立物流基地，發(fā)展電商，拓寬自己的銷售渠道，帶動村民共同富裕。因而，中農(nóng)階層是農(nóng)村土地經(jīng)營的中堅(jiān)力量，是主要的新型經(jīng)營主體。

2）農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給土地托管服務(wù)組織。土地托管服務(wù)組織大致分為兩種形式。一種是中介組織模式，即在不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權(quán)的情況下，農(nóng)民（委托人）將土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給土地中介組織，比如信托公司、土地合作社，再由這些中介組織將集中起來的土地經(jīng)過整理規(guī)劃后再次流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司或者專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織、職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行耕作。另一種是全權(quán)代理模式，即農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)托管機(jī)構(gòu)，由專業(yè)托管公司直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。托管組織通過整合土地資源、采用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理技術(shù)等手段，獲得規(guī)?；纳a(chǎn)效益。農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)租金以及土地增值的收益分紅。

在三權(quán)分置土地制度下，農(nóng)村逐漸形成了“分散小農(nóng)戶經(jīng)營+各種新型經(jīng)營主體集中經(jīng)營”的新的“統(tǒng)分結(jié)合”的方式。

1.2.2 加強(qiáng)集體統(tǒng)籌能力之“統(tǒng)”

新型經(jīng)營主體將分散的土地以不同的方式集中統(tǒng)一起來，對于盤活農(nóng)村集體資源、壯大集體經(jīng)濟(jì)、保障國家的糧食安全方面都作出了貢獻(xiàn)。在不久的將來，30畝以上的適度規(guī)模經(jīng)營將成為一種普遍的趨勢。但是還必須認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)托管機(jī)構(gòu)、各種農(nóng)業(yè)合作社只是于有限的范圍內(nèi)在經(jīng)營方式上完成從“分”到“統(tǒng)”的過程，但是相對整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的大范圍來說，仍然是一種“分”，即經(jīng)過“統(tǒng)之后”的“分”和具有一定規(guī)模的“分”。在一味地談?wù)撊绾闻囵B(yǎng)新型經(jīng)營主體時(shí)，往往忽視了村集體統(tǒng)籌能力這個(gè)“看得見的手”。只有在培育新型經(jīng)營主體的同時(shí)，落實(shí)好村集體在統(tǒng)籌安排生產(chǎn)建設(shè)、協(xié)調(diào)各經(jīng)營主體利益關(guān)系、處理各種人地矛盾、謀劃全局發(fā)展上的作用，才能將“大統(tǒng)”與“小統(tǒng)”結(jié)合起來。

集體在進(jìn)行土地的統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)，首先要搞清楚土地的性質(zhì)，即集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、未利用地。集體農(nóng)用地一般用于農(nóng)田開發(fā)和休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。后兩種如果占用耕地，必須通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來做到“占補(bǔ)平衡”。農(nóng)村建設(shè)用地可通過入市的辦法引進(jìn)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目，也可利用閑置宅基地發(fā)展民宿、養(yǎng)老、旅游等新型經(jīng)營業(yè)態(tài)。對于農(nóng)村未開發(fā)土地，要注意盤活那些處于沉睡狀態(tài)的要素資源。尤其是四荒地，即荒山、荒溝、荒丘、荒灘，可采用公開發(fā)包、拍賣、土地入股、規(guī)模經(jīng)營、旅游開發(fā)等形式，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

村集體要積極創(chuàng)造有利于工商資本下鄉(xiāng)的營商環(huán)境，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、水利灌溉系統(tǒng)等，培養(yǎng)農(nóng)民合作經(jīng)營的意識。但是也要堅(jiān)決杜絕各種下鄉(xiāng)資本占用耕地、擅自改農(nóng)用地性質(zhì)和用途的做法。村集體要按照土地的性質(zhì)規(guī)劃各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，避免各種資本力量為爭占土地而造成人-地及人-人之間的矛盾，以及各種資本在爭奪利益的過程中導(dǎo)致的村莊無序發(fā)展。在農(nóng)村目前的狀況中，小農(nóng)分散經(jīng)營+新型經(jīng)營主體集中統(tǒng)一經(jīng)營已成為常態(tài)。但是村集體長期以來在領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)方面薄弱，村集體資金不足，實(shí)際統(tǒng)籌規(guī)劃能力較弱。這就使得農(nóng)村發(fā)展常常處于一種分散的、沒有統(tǒng)一規(guī)劃的無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)中。因此，當(dāng)土地使用權(quán)歸個(gè)人統(tǒng)籌時(shí)，農(nóng)村要積極規(guī)劃小農(nóng)戶+新型經(jīng)營主體集中統(tǒng)一經(jīng)營+集體統(tǒng)籌的路線，才能全方位實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合”。

2 土地使用權(quán)歸集體統(tǒng)籌下的“統(tǒng)分結(jié)合”

2.1 國有農(nóng)場模式

有學(xué)者在研究中多次提到國營農(nóng)場經(jīng)營模式。國營農(nóng)場的土地屬于國家，管理權(quán)歸農(nóng)場所有，即相當(dāng)于集體所有。農(nóng)戶需要向農(nóng)場繳納土地租賃費(fèi)，才能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)期限一般為3～5年。農(nóng)場以規(guī)模種植、專業(yè)種植為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌安排種植品種。農(nóng)戶自主選擇經(jīng)營品種，并以抓鬮的方式獲得土地承包的地塊。這樣就最大限度地避免了種植的細(xì)碎化和零散化。農(nóng)場規(guī)定土地的經(jīng)營權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，農(nóng)戶如果進(jìn)城打工不能夠或者不愿意繼續(xù)種植，必須將土地的承包經(jīng)營權(quán)返還給農(nóng)場并獲得一定的地租。集體收回土地后根據(jù)規(guī)模種植、專業(yè)化種植的需要，將退回的土地以招標(biāo)的形式優(yōu)先租給本集體內(nèi)成員。招標(biāo)的租金一部分用于農(nóng)田水利建設(shè)，一部分退還給退出承包土地的農(nóng)戶。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)戶退回農(nóng)村想要繼續(xù)種地時(shí)，可以以租賃的方式重新從農(nóng)場獲得土地。

農(nóng)場有權(quán)按照一定的要求將土地租賃給農(nóng)戶，也有權(quán)收回和再分配土地。因此，農(nóng)場就具有了比較大的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織能力。它能將分散的地塊集中，形成規(guī)模農(nóng)田，也能根據(jù)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，統(tǒng)一安排專業(yè)化的生產(chǎn)。例如，要求農(nóng)戶統(tǒng)一植保、統(tǒng)一品種，統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一收割。同時(shí)，也可以將進(jìn)城務(wù)工人員退回的土地統(tǒng)一規(guī)劃后租賃給其他農(nóng)戶。農(nóng)場通過農(nóng)戶繳納的租賃費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)，獲得組織和發(fā)動民眾的資本。在這個(gè)基礎(chǔ)上，農(nóng)場能更好地提供集體公共服務(wù)、社會化服務(wù)、技術(shù)服務(wù)，更好地進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在農(nóng)場模式中，集體根據(jù)生產(chǎn)便利性、經(jīng)濟(jì)性對土地進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整，發(fā)揮集體的統(tǒng)籌作用。而農(nóng)戶能做到在村社集體中一戶一塊地，土地連片的“分散經(jīng)營”，“統(tǒng)”“分”得到了很好的體現(xiàn)。

2.2 戰(zhàn)旗村模式

成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村從改革開放初期辦磚瓦廠，到現(xiàn)在發(fā)展股份合作等多種形式的合作或者聯(lián)合經(jīng)營，無論相關(guān)企業(yè)或者實(shí)體如何改制，經(jīng)營權(quán)如何變化，對所涉及的集體所有土地，都實(shí)行使用權(quán)出租[5]。在歷次的調(diào)地中，全村土地都是由黨支部牽頭，實(shí)行土地確權(quán)不確地政策。經(jīng)過幾輪調(diào)整，幾乎沒有村民知道自己的地的邊界了。戰(zhàn)旗村黨總支書記高德敏說，過去只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，忽略了土地的集體所有權(quán)，一些外出的農(nóng)戶寧肯讓土地荒著，也不給集體種。現(xiàn)在，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)要服從村集體的規(guī)劃。在村集體的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，戰(zhàn)旗村組建了農(nóng)業(yè)股份合作社，流轉(zhuǎn)了全村村民80%的承包地，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營。村集體將流轉(zhuǎn)的土地采用對外招商的方式，建成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)、有機(jī)蔬菜合作社、媽媽農(nóng)莊等。利用訂單式農(nóng)業(yè)的銷售方式，為多家企業(yè)提供原材料，形成了產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營模式。在收入分配方面，村民以自己的土地入股合作社，合作社通過保底加分紅的方式為農(nóng)民增收。農(nóng)民同時(shí)還可以參加科技園區(qū)、示范田區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動，增加其經(jīng)營性收入。

2015年，戰(zhàn)旗村率先在農(nóng)村開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的利用模式，以每畝52.5萬元的價(jià)格成功掛牌出讓其13.447畝的建設(shè)用地。建成并運(yùn)營了“第五季香境”的旅游商業(yè)街區(qū)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)、旅、商、企的一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。同時(shí)，村集體將集體土地收益按照“二八開”統(tǒng)一分配，其中20%用于現(xiàn)金補(bǔ)償給全村1 704人，人均520元；30%用作公益金，用于老人養(yǎng)老補(bǔ)助、新農(nóng)合繳納；40%作為公積金，用于集體招商引資、擴(kuò)大再生產(chǎn)；10%作為風(fēng)險(xiǎn)金，用于村中日常開支。

戰(zhàn)旗村村民的分散經(jīng)營，形式多種多樣。有在未流轉(zhuǎn)土地上進(jìn)行分散經(jīng)營的小農(nóng)，也有在集體合作社中務(wù)農(nóng)的小農(nóng)，還有在村集體企業(yè)務(wù)工和發(fā)展個(gè)體商業(yè)服務(wù)的人員。目前，戰(zhàn)旗村人均年收入達(dá)到2.8萬元。正是在村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大的基礎(chǔ)上，村民才能就近實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等不同種類的就業(yè)，進(jìn)行不同形式的分散經(jīng)營。

3 三種統(tǒng)分模式的對比

3.1 從統(tǒng)籌土地的主體看

土地歸農(nóng)戶統(tǒng)籌的地區(qū)在經(jīng)歷了兩輪土地確權(quán)、土地承包期延長之后，都面臨著村干部統(tǒng)一調(diào)配土地難度加大的問題。尤其在2016年之后，也就是土地流轉(zhuǎn)可以給村民帶來可觀的財(cái)產(chǎn)性收益后，集體更是難以干預(yù)農(nóng)戶的經(jīng)營狀況。2006年，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)戶不再向村集體交公益事業(yè)的費(fèi)用，村社也就失去了依靠村社理性進(jìn)行建設(shè)的可能性[6]。村集體實(shí)施統(tǒng)籌的基礎(chǔ)大為削弱，要想推動農(nóng)村土地并小塊為大塊、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營變得比較困難。

在國營農(nóng)場模式中，農(nóng)場掌握著土地所有權(quán)和統(tǒng)一調(diào)配權(quán)、管理權(quán)。農(nóng)戶通過租賃土地，享有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓。農(nóng)場依據(jù)生產(chǎn)力變化的需要對土地關(guān)系和地塊進(jìn)行調(diào)整，從而在擴(kuò)大種植戶規(guī)模的同時(shí)，解決土地細(xì)碎化的問題。平整的土地能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)業(yè)管理的實(shí)施。農(nóng)場有收租賃費(fèi)和排管費(fèi)、修機(jī)耕道的權(quán)利，也就必須為農(nóng)戶提供單家獨(dú)戶所沒有的社會化服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。

戰(zhàn)旗村模式中，村集體通過成立土地股份合作社，在保證村民的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，說服村民將土地流轉(zhuǎn)給集體進(jìn)行統(tǒng)一管理。因?yàn)榧w的土地具有規(guī)模效應(yīng)，有土地、勞動力的雙重優(yōu)勢。而下鄉(xiāng)的工商業(yè)具有資本和技術(shù)的雙重優(yōu)勢，兩者結(jié)合后形成規(guī)?；慕M織載體，例如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園、莊園，大大提高了土地的利用價(jià)值和產(chǎn)出效率。村集體統(tǒng)一謀劃，發(fā)展多種業(yè)態(tài)，例如旅游業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等，大大增加了村集體的收入。

3.2 從土地確權(quán)確地的實(shí)踐看

在土地歸個(gè)人統(tǒng)籌的地區(qū)，一般既確權(quán)又確地。賀雪峰認(rèn)為，確權(quán)確四至，以及強(qiáng)調(diào)土地的承包權(quán)長久不變，土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)、抵押、入股等政策都進(jìn)一步凸顯了土地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。由于土地經(jīng)營權(quán)不需要付費(fèi)就可獲得，增加了土地承包者爭奪土地的意愿，造成了農(nóng)村人地之間的嚴(yán)重矛盾。小農(nóng)將土地流轉(zhuǎn)之后，從整個(gè)流轉(zhuǎn)的情況看，種植戶完全無法對分散細(xì)碎的分屬眾多城居“地主”的土地進(jìn)行便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改造，基本農(nóng)業(yè)設(shè)施無法改造[6]。在一些村集體推動的為適應(yīng)土地規(guī)模的流轉(zhuǎn)活動中，農(nóng)民害怕自己利益受損也會拒絕流轉(zhuǎn)。國家頂層用于支農(nóng)的一些建設(shè)項(xiàng)目在農(nóng)村具體的實(shí)施過程中往往要和一些釘子戶打交道，他們以農(nóng)業(yè)的不可移動性來換取補(bǔ)償，導(dǎo)致國家支農(nóng)項(xiàng)目難以落地。但是，筆者認(rèn)為，確權(quán)確地是使農(nóng)民安心進(jìn)城，在獲得城市工資性收入的同時(shí)增加一份財(cái)產(chǎn)性收益的保證。尤其是對于喪失勞動能力的農(nóng)村老年人和殘疾人來說，每年可獲得的一筆土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用相當(dāng)于一部分生活保障。要求政府或者個(gè)人付費(fèi)來承擔(dān)中國7億農(nóng)村人口的社會保障，在短期內(nèi)是不可能的。因此，中國目前實(shí)施以均分土地為特征的農(nóng)地制度，在農(nóng)村不失為對先進(jìn)性社會保障的一種有效替代[7]。

國營農(nóng)場和戰(zhàn)旗村模式均是確權(quán)不確地，這樣就可以統(tǒng)籌規(guī)劃安排土地的使用，減小土地集中過程中的阻力。比起確權(quán)確地的地區(qū)來說，通過以小分散向大分散（指的是流轉(zhuǎn)了小農(nóng)土地的種植大戶、龍頭公司在更大的范圍來說也是一種相對集中的分散經(jīng)營，即規(guī)模稍微大的分散經(jīng)營）的方式集聚土地，會更加有效率，使用效能更高。

3.3 從培養(yǎng)新型經(jīng)營主體的效果看

3.3.1 從土地使用權(quán)歸個(gè)人統(tǒng)籌的角度看

三權(quán)分置下的土地政策提出后，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶和其他主體規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但仍然面臨著很多問題。例如，部分農(nóng)民受小農(nóng)意識的影響，有較強(qiáng)的“惜土”觀念和農(nóng)本思想，對土地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益缺乏必要的意識[8]，他們往往對土地流轉(zhuǎn)帶有抵觸情緒，寧愿拋荒或者粗放經(jīng)營。再者，農(nóng)村土地資源分散細(xì)碎化，難以便利、高效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。僅有部分土地適合集中起來統(tǒng)一規(guī)劃，造成土地資源的大量浪費(fèi)。在西部地區(qū)，由于資源、人才、資本、市場等方面不具備優(yōu)勢條件，很難形成新型經(jīng)營主體。土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模受到一定的限制。

另外，土地流轉(zhuǎn)往往需要大量的資金。雖然國家允許以經(jīng)營權(quán)方式進(jìn)行抵押、貸款，但在實(shí)際操作中，新型經(jīng)營主體一旦遇到農(nóng)業(yè)收益過低的問題，在無法支付流轉(zhuǎn)成本的情況下，往往卷款而逃。如果要求新型經(jīng)營主體一次性付清流轉(zhuǎn)期內(nèi)全部資金，多數(shù)業(yè)主會從風(fēng)險(xiǎn)角度拒絕這種做法。

在土地流轉(zhuǎn)的過程中，一些工商資本或者專業(yè)大戶擅自改變農(nóng)地利用的性質(zhì)，企圖在農(nóng)用地上建工廠或者建房，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，進(jìn)行非農(nóng)化生產(chǎn)。這嚴(yán)重破壞土地的自然生產(chǎn)力，減少了土地的數(shù)量，對中國的糧食安全造成影響。

3.3.2 從土地使用權(quán)歸集體統(tǒng)籌的角度看

土地由集體統(tǒng)籌的過程中，戰(zhàn)旗村模式比較好地完成了土地流轉(zhuǎn)。集體對農(nóng)戶的土地是確權(quán)而不確地，因此，幾乎沒有村民知道自己的土地在哪里。集體可以將土地全部集中在一起，進(jìn)行修整，修建完善的農(nóng)用設(shè)施。形成規(guī)?；募w統(tǒng)一農(nóng)地后，各種新型經(jīng)營主體便可根據(jù)需求在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)村集體土地，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化生產(chǎn)。這大大降低了各種主體流轉(zhuǎn)土地的成本，提高了利用土地的效率。村集體有較雄厚的資金，能夠很好地補(bǔ)償村民在土地流轉(zhuǎn)過程中因土地細(xì)碎化、分散化而造成的成本，也能很好地緩解大面積流轉(zhuǎn)土地造成的成本壓力。又因?yàn)榇寮w有較強(qiáng)的統(tǒng)籌支配能力，能夠依據(jù)土地的性質(zhì)做出產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免了資本博弈造成的農(nóng)村矛盾激化，以及無序化、不可持續(xù)的發(fā)展。由村集體先完成大范圍的土地流轉(zhuǎn)之后，再根據(jù)村莊發(fā)展規(guī)劃按需招標(biāo)，更加有利于形成新型的經(jīng)營主體。

3.4 從土地流轉(zhuǎn)后的效果看

筆者認(rèn)為隨著土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步向市場開放，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)會進(jìn)一步凸顯。一方面，本地缺乏勞動能力和無意愿種地的人會大量流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)村中經(jīng)過流轉(zhuǎn)后擁有30~100畝土地的中農(nóng)階層力量會逐漸壯大。這其中就包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、本地中青年種植戶、外地中青年種植戶，中農(nóng)階層的結(jié)構(gòu)將得到進(jìn)一步的優(yōu)化，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)得到穩(wěn)固。但另一方面，流轉(zhuǎn)面積在100畝以上、甚至在地多的西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到上千畝的種植大戶和各種工商業(yè)組織數(shù)量也開始增多，而這些個(gè)人和組織只有少部分由本地人構(gòu)成。以筆者所在的新疆某種糧大鄉(xiāng)為例，近年來，300畝以上規(guī)模農(nóng)地均被外地種植戶流轉(zhuǎn)，其中來自河南、四川的居多。外地種植大戶按照土地競價(jià)、拍賣的規(guī)則，以高于本地農(nóng)戶的價(jià)格從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)入該集體單位耕種，勢必產(chǎn)生本地種植戶與外地種植戶爭奪有限土地資源的矛盾。土地流轉(zhuǎn)是土地資源不斷向規(guī)模經(jīng)營主體積累的過程，在這個(gè)過程中資本起著重要的作用。對于家庭資本薄弱且具有一定生產(chǎn)能力和一定流轉(zhuǎn)意向的勞動者來說，土地競價(jià)導(dǎo)致他們在競爭土地的過程中處于弱勢地位，失去了增加更多收入的機(jī)會。流轉(zhuǎn)土地者僅僅獲得土地的地租，而資本雄厚的大種植戶或者組織則可以不斷地積累土地，獲得大量的財(cái)富，并試圖影響村集體的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。這將進(jìn)一步造成農(nóng)村貧富分化的加劇，對社會主義國家實(shí)現(xiàn)共同富裕形成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

相比之下，由集體統(tǒng)一管理土地的國營農(nóng)場模式，本來就具有按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)培育來安排土地的權(quán)利。它能夠自然地形成土地的規(guī)模效應(yīng)，將小農(nóng)戶嵌套在分類的種植區(qū)內(nèi)統(tǒng)一種植，是“統(tǒng)”“分”的完美結(jié)合。農(nóng)戶依托農(nóng)場的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶之間貧富差距較小。雖有種植大戶、龍頭公司、各類合作社參與土地經(jīng)營，但他們需要向農(nóng)場繳納租賃費(fèi)，而不是流轉(zhuǎn)費(fèi)。農(nóng)場資產(chǎn)壯大后，就有更多的資金投入到農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)和農(nóng)場農(nóng)戶的社會保障上來，從而整體上縮小村民之間的貧富差距，更好地實(shí)現(xiàn)共同富裕。

不同于國營農(nóng)場，戰(zhàn)旗村模式雖然土地也是歸集體統(tǒng)一管理，但土地是從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)而來的，需要發(fā)動、組織群眾，做群眾的思想工作。這個(gè)過程被稱為“斗爭”的過程。可見，動員全部的群眾將土地流轉(zhuǎn)到集體是一項(xiàng)艱難、復(fù)雜的工程。相比之下，國營農(nóng)場則簡單得多，它先將土地整理好，按照種植需求向農(nóng)戶招租，不需要征得農(nóng)戶的同意，在土地使用方面具有較大權(quán)限。戰(zhàn)旗村統(tǒng)一規(guī)劃土地，建成各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、蔬菜種植基地、標(biāo)準(zhǔn)示范田，通過建設(shè)用地入市，建成商業(yè)街區(qū)。在農(nóng)業(yè)的新形態(tài)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)、加、銷一體化的深加工農(nóng)業(yè)，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。農(nóng)村新業(yè)態(tài)上，發(fā)展農(nóng)、旅、文、企等的多種產(chǎn)業(yè)。2017年，戰(zhàn)旗村集體資產(chǎn)達(dá)到了4 600萬，包括資金、房產(chǎn)、土地、無形資產(chǎn)、債券等，一草一木都納入了戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理公司[9]。目前，戰(zhàn)旗村1 704人，人均年收入達(dá)到2.8萬元，整村實(shí)現(xiàn)了共同富裕。

4 對“統(tǒng)分結(jié)合”的三種模式的思考

4.1 重視“統(tǒng)”的作用

對于“統(tǒng)”的理解既要重視如何“統(tǒng)一經(jīng)營”，又要看到集體的“統(tǒng)籌能力”。

要將農(nóng)村的分散經(jīng)營集中起來，形成統(tǒng)一經(jīng)營的模式，就需要在土地流轉(zhuǎn)上做文章，通過土地流轉(zhuǎn)來培養(yǎng)新型的經(jīng)營主體。土地流轉(zhuǎn)的核心是農(nóng)民的權(quán)益問題，一切具體的操作、規(guī)定、政策都要以保護(hù)農(nóng)民的利益、促進(jìn)農(nóng)民增收作為出發(fā)點(diǎn)。目前，農(nóng)村中農(nóng)階層這個(gè)群體占到了經(jīng)營主體的60%左右，是新型經(jīng)營主體的“主力軍”和“中堅(jiān)力量”。人們應(yīng)該看到新形成的土地中農(nóng)階層對穩(wěn)定農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、保證國家糧食安全方面的作用，國家應(yīng)該給予這些群體以法律的保護(hù)、優(yōu)惠的政策。同時(shí)，一定程度上限制種糧大戶和工商資本數(shù)量以及占有耕地的畝數(shù)，防止農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的土地兼并和貧富差距的問題。另外，要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的確權(quán)工作，積極培育規(guī)模經(jīng)營主體，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，防止新型經(jīng)營主體將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

對于提高村集體的統(tǒng)籌能力，首先，要發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，在農(nóng)村改革的各項(xiàng)實(shí)踐中，基層黨組織發(fā)揮著宣傳和貫徹黨的主張、決定，以及領(lǐng)導(dǎo)基層等治理、團(tuán)結(jié)、動員群眾的重要作用。而村委也在發(fā)動組織群眾、制定規(guī)則、具體落實(shí)措施、安排生產(chǎn)建設(shè)中具有重要的作用。創(chuàng)建優(yōu)秀的村黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，創(chuàng)新基層治理，是集體增強(qiáng)統(tǒng)籌能力的政治保障。其次，村集體要抓住新農(nóng)村建設(shè)的政策機(jī)遇，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，不斷地壯大集體經(jīng)濟(jì)的力量。通過將自然資源發(fā)包、租賃等將自然資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，以及采用閑置集體資產(chǎn)出讓承包、建設(shè)用地入市等措施，為集體增收。村集體要促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合，營造良好的營商環(huán)境，促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)互惠雙贏、共同發(fā)展。這是集體增強(qiáng)統(tǒng)籌能力的經(jīng)濟(jì)保障。

4.2 關(guān)于“分”的理解

新時(shí)代要做好農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營，需要對“分”有新的理解。一種分散經(jīng)營是指農(nóng)地上的小農(nóng)耕種方式，一種分散經(jīng)營是指脫離農(nóng)業(yè)在其他行業(yè)的分散經(jīng)營。

我國農(nóng)村大部分地區(qū)仍然是分散小農(nóng)，是適度的規(guī)模經(jīng)營，但在更大的范圍來說，仍然是“經(jīng)過小統(tǒng)之后的”分散經(jīng)營。這個(gè)群體往往也是農(nóng)村中耕種的“中堅(jiān)群體”。國家應(yīng)該切實(shí)保護(hù)好中小農(nóng)群體的利益，提倡適度規(guī)模經(jīng)營，防止外部資本過度介入而造成對當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的掠奪。同時(shí)，要積極組織農(nóng)村的社會化服務(wù)，加快推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村電商發(fā)展、物流建設(shè)。擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，提高流通效率和產(chǎn)品價(jià)格，提升中小農(nóng)的整體效益[10]。

另一種分散經(jīng)營，是脫離土地進(jìn)入到當(dāng)?shù)氐钠渌a(chǎn)業(yè)或者向城市流動的人群在除農(nóng)以外的其他行業(yè)就業(yè)。當(dāng)農(nóng)村出現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合時(shí)，新的就業(yè)形式隨之而來，這就需要積極引導(dǎo)有意愿流轉(zhuǎn)土地從事其他生產(chǎn)方式的村民有序流動。一是要做好土地的確權(quán)登記工作，保障農(nóng)戶的土地收益。二是完善農(nóng)村的就業(yè)培訓(xùn)，使轉(zhuǎn)移出來的勞動力適應(yīng)新的職業(yè)。三是做好村民的社會保障工作，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、分紅等。對于向城市流動的村民，也要通過政策積極引導(dǎo)，做好有序流動的工作。

5 總結(jié)

無論是土地歸個(gè)人統(tǒng)籌規(guī)劃還是歸集體統(tǒng)籌規(guī)劃，在堅(jiān)持土地歸集體的前提下都是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的形式。每個(gè)地區(qū)要根據(jù)實(shí)際的情況選擇合適的統(tǒng)分模式。在村集體無法動員村民將所有土地流轉(zhuǎn)給集體的情況下，村民可按照市場競價(jià)的原則，自由地將土地流轉(zhuǎn)給各種經(jīng)營主體。集體需要加強(qiáng)統(tǒng)一和規(guī)劃，控制好各種經(jīng)營主體的數(shù)量和比例，協(xié)調(diào)好各經(jīng)營主體之間的利益關(guān)系，解決好協(xié)調(diào)發(fā)展中各種生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾。這樣才可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“統(tǒng)分結(jié)合”。

在村集體可以動員村民將自己的土地按照一定的方式全部或者大部分流轉(zhuǎn)給集體的情況下，集體可以先統(tǒng)一進(jìn)行土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，再對各新型經(jīng)營模式按需招標(biāo)各種經(jīng)營主體，也可以很好地實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合”。

不同于以上的兩種模式，國營農(nóng)場模式因?yàn)檎莆沼型恋厥褂脵?quán)的絕對權(quán)利，因而省去了集體或者個(gè)人、組織在土地流轉(zhuǎn)方面的麻煩。農(nóng)場可以先進(jìn)行農(nóng)地規(guī)劃，按需租賃給農(nóng)戶。農(nóng)戶能做到在村社集體中一戶一塊地、土地連片的“分散經(jīng)營”，“統(tǒng)”“分”得到了很好的結(jié)合。

每個(gè)地區(qū)在選擇合適的統(tǒng)分模式時(shí)，必須保障農(nóng)民的權(quán)益，要以農(nóng)民增收為出發(fā)點(diǎn)。任何時(shí)候要發(fā)揮好集體和經(jīng)營主體的雙重作用，二者不得偏廢。最后發(fā)展的目的一定是實(shí)現(xiàn)集體的共同富裕，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。