費(fèi) 赫 夫

(南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421001)

2011年3月11日，海嘯和地震疊加造成了日本福島核電站發(fā)生嚴(yán)重事故，再次使核安全問(wèn)題成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。切爾諾貝利災(zāi)難發(fā)生后核電站運(yùn)行安全的確定性再次受到質(zhì)疑，國(guó)際核安全法律的充分性自然也受到質(zhì)疑[1]。福島核事故之后，國(guó)際社會(huì)迅速采取行動(dòng)：一方面，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)組成專(zhuān)家組對(duì)福島核事故展開(kāi)深入調(diào)查，分析事故發(fā)生的原因，以便各國(guó)吸取教訓(xùn)①。各國(guó)對(duì)本國(guó)核電站進(jìn)行全面評(píng)估，防止類(lèi)似事件發(fā)生。另一方面，對(duì)國(guó)際核安全制度的有效性進(jìn)行全面評(píng)估和改進(jìn)，提升了核安全制度對(duì)核安全的保障功能。由于核事故原因的復(fù)雜性，各國(guó)對(duì)這一事故教訓(xùn)的研究仍在繼續(xù)，其研究成果必將導(dǎo)致核安全法進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于法律界來(lái)說(shuō)，目前從福島核事故中吸取教訓(xùn)而對(duì)國(guó)際法的完善還是一個(gè)階段性的成果。以核安全事故教訓(xùn)為推動(dòng)力的國(guó)際核安全法今后如何進(jìn)一步發(fā)展和完善也仍是一個(gè)需要長(zhǎng)期探討的課題。

一 福島核事故之前核安全領(lǐng)域的國(guó)際法框架

國(guó)際核安全法是在吸取一次次重大核事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。1979年美國(guó)三哩島核事故雖然沒(méi)有造成放射性物質(zhì)向環(huán)境釋放，但引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)核安全的廣泛關(guān)注，并認(rèn)識(shí)到建立核安全國(guó)際合作機(jī)制的重要性。由于核能的敏感性，各國(guó)認(rèn)為緊急情況管理、核安全和放射性廢料管理等事項(xiàng)屬于國(guó)家主權(quán)管轄的范圍。在緊急反應(yīng)和援助領(lǐng)域，三哩島事故促使原子能機(jī)構(gòu)加強(qiáng)其活動(dòng)，并鼓勵(lì)各國(guó)考慮在發(fā)生事故時(shí)提供相互援助的安排，最終形成了不具法律約束力的準(zhǔn)則：核事故或放射性緊急情況相互緊急援助安排準(zhǔn)則②、關(guān)于跨界釋放放射性材料的應(yīng)報(bào)告事件、綜合規(guī)劃和信息交流的準(zhǔn)則③。這些建議沒(méi)有法律約束力，但被賦予“代表政治意愿的巨大道德力量”[2]。雖然在切爾諾貝利事故之前，幾乎沒(méi)有任何具有法律約束力的國(guó)際法文件，不過(guò)，在核安全方面所形成的一些政治性的文件，為切爾諾貝利核事故后能迅速通過(guò)核安全領(lǐng)域的國(guó)際條約奠定了政治基礎(chǔ)。

1986年，切爾諾貝利核事故造成放射性物質(zhì)跨國(guó)界污染，給核行業(yè)、國(guó)家政府及國(guó)際社會(huì)敲響了“警鐘”，核安全不僅需要國(guó)內(nèi)措施，也需要全球性的措施[3]，其最終促進(jìn)了在核安全領(lǐng)域的國(guó)際合作。在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)組織下，制定了一系列核安全方面的條約，具體包括《核事故早期通知公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)通知公約)、《核事故或輻射緊急情況援助公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)援助公約)、《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢料管理安全聯(lián)合公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)合公約)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》的授權(quán)，還制訂了一系列安全標(biāo)準(zhǔn)和一些行為準(zhǔn)則。這些規(guī)則共同構(gòu)成了核安全領(lǐng)域國(guó)際法的基本框架。

(一)核安全領(lǐng)域國(guó)際條約體系

1.通知與援助

在核事故或放射性緊急情況發(fā)生時(shí)，及早通報(bào)核事故和援助，遭受事故影響的國(guó)家可以提前作出應(yīng)對(duì)措施，大大降低其他國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，使修復(fù)損害更容易。如，切爾諾貝利核事故發(fā)生之時(shí)，前蘇聯(lián)沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)事故信息，也沒(méi)有及時(shí)通知可能受到危害的國(guó)家，給北歐等地區(qū)造成了不應(yīng)有的損害。切爾諾貝利核事故表明，核事故的危害具有國(guó)際性，必須建立國(guó)際法規(guī)則來(lái)防范核風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)這一事故，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事呼吁就核安全公約談判，前蘇聯(lián)反對(duì)這一倡議，因?yàn)橛懻摰慕裹c(diǎn)主要是針對(duì)蘇聯(lián)反應(yīng)堆的缺陷[4]。最后，國(guó)際社會(huì)在原子能機(jī)構(gòu)的主持下就事故通知和援助方面迅速達(dá)成了兩項(xiàng)具有法律約束力的公約，即《核事故盡早通知公約》和《核事故或放射性緊急情況援助公約》。

這兩個(gè)公約主要是解決在核事故發(fā)生之后如何降低鄰國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)和損害?！锻ㄖs》要求在發(fā)生具有跨越國(guó)界影響的核事故時(shí)，事故國(guó)要確保事故相關(guān)信息及早通報(bào)給可能受事故影響的國(guó)家，如事故地點(diǎn)、時(shí)間、原因、排放的放射性物質(zhì)、擴(kuò)散預(yù)測(cè)、采取或計(jì)劃采取的場(chǎng)外保護(hù)措施等信息。受影響的國(guó)家可以要求獲得進(jìn)一步的情報(bào)并進(jìn)行協(xié)商，以盡量減少對(duì)該國(guó)的輻射危害?！对s》建立了一個(gè)發(fā)生核事故時(shí)較容易迅速提供國(guó)際援助的機(jī)制。締約國(guó)在必要時(shí)雖然可以向包括事故發(fā)生國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家請(qǐng)求援助，但是收到援助請(qǐng)求的國(guó)家并沒(méi)有必須給予援助的義務(wù)。這兩項(xiàng)公約為一個(gè)國(guó)家向IAEA和《通知公約》其他締約國(guó)發(fā)出通知，以及在發(fā)生核事故或放射性緊急情況的國(guó)家提出提供援助請(qǐng)求時(shí)提供了法律依據(jù)[5]。

2.核安全

核安全方面沒(méi)有形成一個(gè)全面、綜合的國(guó)際條約，只是對(duì)核電站及乏燃料和放射性廢物的安全管理制定了國(guó)際條約，即《核安全公約》和《聯(lián)合公約》。

《核安全公約》是公認(rèn)的國(guó)際核安全法律框架的基石。它只要求適用核設(shè)施的安全基本原則，而不是詳細(xì)的安全標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楦鲊?guó)核反應(yīng)堆的設(shè)計(jì)千差萬(wàn)別，無(wú)法統(tǒng)一具體的標(biāo)準(zhǔn)。其適用范圍只限于陸基民用核電站這一可能造成最大風(fēng)險(xiǎn)的核設(shè)施上[4]，這反映了《公約》是為應(yīng)對(duì)1986年切爾諾貝利核電站的事故而制訂的，其目的是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)措施與國(guó)際合作，在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)和維持高水平的核安全。在核設(shè)施內(nèi)建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧员Ｗo(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受來(lái)自此類(lèi)設(shè)施的電離輻射的有害影響，防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時(shí)減輕此種后果④。

《核安全公約》為核設(shè)施國(guó)家建立了一套國(guó)際義務(wù)，涵蓋了民用核電站的基本安全要求。主要包括：通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、監(jiān)管和行政措施履行公約的義務(wù)，提交國(guó)家報(bào)告、同行審議義務(wù)，對(duì)已有核設(shè)施不安全問(wèn)題的處理要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力保障與獨(dú)立性要求，也規(guī)定了民用核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行的適當(dāng)措施。

公約的執(zhí)行是一種鼓勵(lì)性機(jī)制，沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)違約者沒(méi)有制裁和懲罰措施。國(guó)際核安全條約的這一特點(diǎn)與核能的敏感性密切相關(guān)。在制定《核安全公約》的談判之初，許多國(guó)家，特別是蘇聯(lián)擔(dān)心會(huì)干涉國(guó)家主權(quán)。最后在法國(guó)的建議下將公約定位于鼓勵(lì)性制度。鼓勵(lì)性機(jī)制的執(zhí)行依靠國(guó)家報(bào)告和同行評(píng)審兩種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。報(bào)告制度被看成是對(duì)國(guó)家接受?chē)?guó)際義務(wù)實(shí)施的主要監(jiān)督方法之一[6]。根據(jù)公約第5條規(guī)定，每一成員都必須提供一份詳細(xì)的報(bào)告，說(shuō)明在國(guó)內(nèi)為履行公約的義務(wù)而采取的措施，以便進(jìn)行同行審查。同行評(píng)審機(jī)制作為提高核安全領(lǐng)域國(guó)際法效力的措施旨在加強(qiáng)它的執(zhí)行，其主要目的是交流經(jīng)驗(yàn)，分享信息，并為更好地執(zhí)行工作提供激勵(lì)，促使各國(guó)提高核安全水平。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)對(duì)于《公約》的評(píng)論是“公約并不意圖通過(guò)控制和制裁來(lái)確保締約方全面履行其義務(wù)”，而是通過(guò)“同行審查”機(jī)制起作用[7]442。這一點(diǎn)與其他領(lǐng)域國(guó)際法形成鮮明的對(duì)比。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)每3年舉行1次評(píng)審會(huì)，主要評(píng)審各國(guó)遞交的核安全報(bào)告。繼《核安全公約》生效以來(lái)締約國(guó)舉行了四次審議會(huì)議，“同行審議”機(jī)制顯然運(yùn)作良好[8]。也有一些評(píng)論人士批評(píng)《公約》“令人失望”，未能建立一個(gè)“明確具有約束力的國(guó)際制度”[2]。但沒(méi)有強(qiáng)制力，并不意味著這一條約沒(méi)有任何意義，這一制度表明在核安全領(lǐng)域重在國(guó)際合作而不是對(duì)抗。

《乏燃料管理安全和放射性廢料管理安全聯(lián)合公約》是朝著建立關(guān)于核安全的全面國(guó)際法律框架邁出的另一重要步伐。該公約主要適用于民用核反應(yīng)堆運(yùn)行產(chǎn)生的乏燃料和各種民用產(chǎn)生的放射性廢物。公約確定了與《核安全公約》相同的目的。

為了加強(qiáng)乏燃料和放射性廢物的安全管理，締約國(guó)對(duì)乏燃料管理設(shè)施、放射性廢物管理設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)和建設(shè)都要進(jìn)行有關(guān)安全評(píng)價(jià)，并在設(shè)施使用的各個(gè)階段負(fù)有采取適當(dāng)措施的義務(wù)。為了履行這一義務(wù)，締約國(guó)有必要在法令上、行政上或其他方面采取措施，制定并維持核安全管理方面的國(guó)內(nèi)法，設(shè)立或者指定實(shí)施相關(guān)國(guó)內(nèi)法的規(guī)制機(jī)構(gòu)?？鐕?guó)運(yùn)輸乏燃料和放射性廢物需要向目的地國(guó)事前通報(bào)，只有得到目的地國(guó)同意后才能進(jìn)行。各締約國(guó)應(yīng)充分尊重IAEA等制定的國(guó)際準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，并將其導(dǎo)入到國(guó)內(nèi)立法框架中。《聯(lián)合公約》的執(zhí)行也是鼓勵(lì)性機(jī)制，因此，締約國(guó)必須報(bào)告其為履行公約規(guī)定所采取的措施，并召開(kāi)評(píng)審會(huì)對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議，審議主要是開(kāi)展更多建設(shè)性的交流和知識(shí)分享。

(二)核安全領(lǐng)域準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)大量利用行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)等軟法來(lái)為實(shí)現(xiàn)其約束性條約提供詳細(xì)規(guī)則和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)波尼等學(xué)者認(rèn)為核安全準(zhǔn)則和原則經(jīng)過(guò)了IAEA理事會(huì)和大會(huì)的批準(zhǔn)，表明了參加國(guó)在技術(shù)上和政治上的共識(shí)，盡管其地位仍然是軟法，還是比較容易把它們作為最低的國(guó)際性行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待，并把對(duì)它們的不遵守視為沒(méi)有履行相關(guān)條約承諾，或在規(guī)制和控制核活動(dòng)方面沒(méi)有履行適當(dāng)注意的習(xí)慣法義務(wù)[7]23。我國(guó)陳剛博士也認(rèn)為這些軟法文件反映的是科技成果和最佳實(shí)踐，具有正面的科學(xué)利用價(jià)值，較少包含政治因素，容易被國(guó)際社會(huì)接受[9]。由于這些軟法具有這些優(yōu)勢(shì)，且對(duì)提高核安全水平有重要指導(dǎo)價(jià)值，因而得到較普遍的遵守。

1.行為準(zhǔn)則

IAEA頒布的與核安全有關(guān)的行為準(zhǔn)則主要包括《輻射源安全及安保行為準(zhǔn)則》⑤和《研究堆行為準(zhǔn)則》⑥。大家對(duì)行為準(zhǔn)則的法律屬性有不同的觀點(diǎn)，國(guó)際上較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為行為準(zhǔn)則不具有法律約束力，屬于一種軟法，但我國(guó)有專(zhuān)家認(rèn)為它的級(jí)別僅低于國(guó)際公約，對(duì)成員國(guó)具有一定的法律約束力[10]。行為準(zhǔn)則需要IAEA大會(huì)通過(guò)，安全標(biāo)準(zhǔn)只需理事會(huì)通過(guò)即可，從批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)來(lái)看，準(zhǔn)則應(yīng)該比安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可度要高一些。

《輻射源安全及安保行為準(zhǔn)則》在2000年就得到批準(zhǔn)。它的顯著特點(diǎn)是將放射源的安全與安保聯(lián)系在一起，其目的是促進(jìn)放射源安全和安保的高水平管理。防止任何未經(jīng)授權(quán)而獲取或占有，盜竊、丟失放射源，以減少意外有害輻射的可能性或惡意使用損害個(gè)人、社會(huì)或環(huán)境，以及減少這類(lèi)事件的放射性后果。該準(zhǔn)則對(duì)成員國(guó)輻射源安全管理提出了新的、更高的要求。它詳細(xì)規(guī)定了各國(guó)為確保放射源的安全必須作出的制度安排，包括一般原則；建立立法和監(jiān)管制度；建立全國(guó)放射源登記制度；負(fù)責(zé)監(jiān)管、授權(quán)和控制放射源使用的機(jī)構(gòu)(監(jiān)管機(jī)構(gòu))的創(chuàng)建、權(quán)限和職責(zé)；原子能機(jī)構(gòu)作用。

《研究堆行為準(zhǔn)則》在2005年發(fā)布。由于《核安全公約》規(guī)范的核設(shè)施只是核電站，沒(méi)有包括研究堆在內(nèi)，研究堆成為國(guó)際上無(wú)法可依的狀態(tài)，IAEA決定為其制定一個(gè)行為準(zhǔn)則。該準(zhǔn)則的結(jié)構(gòu)非常類(lèi)似于《核安全公約》，但也有一些區(qū)別，它不僅規(guī)定了國(guó)家和國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，還規(guī)定了研究堆運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任。準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)了安全的首要責(zé)任在于營(yíng)運(yùn)商，并要求營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)制定本身的政策，把安全事宜放在最優(yōu)先的位置，促進(jìn)安全文化形成。它沒(méi)有同行審查機(jī)制。該準(zhǔn)則主要是為各國(guó)制定和協(xié)調(diào)有關(guān)研究反應(yīng)堆安全的政策、法律和法規(guī)提供指導(dǎo)。

2.國(guó)際核安全標(biāo)準(zhǔn)

《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第3條授權(quán)IAEA制定電離輻射防護(hù)安全標(biāo)準(zhǔn)并保證將這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于和平核活動(dòng)中。原子能機(jī)構(gòu)于1958年開(kāi)始實(shí)施安全標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃。IAEA安全標(biāo)準(zhǔn)涵蓋核安全、輻射安全、運(yùn)輸安全和廢物安全及一般安全，包括三個(gè)層次：安全基本法則(Safety Fundamentals)、安全要求(Safety Requirements)和安全導(dǎo)則(Safety Guides)。安全基本法則主要包括核能的和平發(fā)展與應(yīng)用方面的安全和防護(hù)基本目標(biāo)、概念和原則。安全要求規(guī)定了確保安全必須滿(mǎn)足的要求。這些要求受安全基本法則的目標(biāo)和原則支配。安全導(dǎo)則建議為滿(mǎn)足安全要求必須采取的行動(dòng)、條件或規(guī)程。安全導(dǎo)則建議為履行這些安全要求需要采取的措施或相當(dāng)?shù)奶娲胧?/p>

雖然這些標(biāo)準(zhǔn)在法律上對(duì)成員國(guó)沒(méi)有約束力，但成員國(guó)可自行決定將它們用于有關(guān)其自身活動(dòng)的國(guó)家法律中。不過(guò)，這些標(biāo)準(zhǔn)在有關(guān)IAEA自身運(yùn)作方面對(duì)IAEA具有約束力和在由IAEA資助的活動(dòng)方面對(duì)成員國(guó)具有約束力。由于這套標(biāo)準(zhǔn)是在總結(jié)各國(guó)良好的實(shí)踐和事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制訂的，雖然其對(duì)成員國(guó)沒(méi)有約束力，但對(duì)如何履行核安全公約的義務(wù)提供了有益的指導(dǎo)。這套標(biāo)準(zhǔn)對(duì)核風(fēng)險(xiǎn)控制起著重要的作用，具有很強(qiáng)的實(shí)用性，已得到許多國(guó)家普遍的適用。

二 福島核事故對(duì)國(guó)際核安全法的挑戰(zhàn)

核安全國(guó)際法框架是應(yīng)對(duì)切爾諾貝利核事故而建立的，福島核事故使25年前的國(guó)際合作的核法律框架面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。雖然普遍認(rèn)為，福島核事故沒(méi)有動(dòng)搖這一國(guó)際法律框架，但不可否定的是，這一事故暴露了現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則存在一些問(wèn)題，特別是實(shí)施的有效性問(wèn)題突出。日本由于沒(méi)有很好地執(zhí)行國(guó)際法規(guī)則，導(dǎo)致嚴(yán)重事故的發(fā)生，并造成破壞性后果。為了防止事故的發(fā)生，有必要探尋這一調(diào)整國(guó)際核活動(dòng)的國(guó)際法律制度存在哪些缺陷，以便在吸取福島核事故的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)際法律框架進(jìn)行改進(jìn)。

(一)要求國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、有效沒(méi)有得到落實(shí)

根據(jù)《核安全公約》要求，每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)措施確保將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能與參與促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)或組織的職能有效地分開(kāi)⑦。在核安全保障方面，至關(guān)重要的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠就裝置壽命期內(nèi)的安全作出獨(dú)立決定。為了確保這種獨(dú)立決策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須有能力而且必須擁有充分的人力資源、適當(dāng)?shù)姆墒跈?quán)，包括中止運(yùn)行和(或)對(duì)營(yíng)運(yùn)組織強(qiáng)制實(shí)施安全方面改進(jìn)的權(quán)力，以及適當(dāng)?shù)呢?cái)政資源。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要具有根據(jù)新的安全信息調(diào)整其監(jiān)管計(jì)劃的權(quán)力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還必須能夠確保根據(jù)科學(xué)技術(shù)發(fā)展、運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐，對(duì)國(guó)家有關(guān)評(píng)價(jià)核裝置安全的監(jiān)管要求和相應(yīng)導(dǎo)則進(jìn)行定期修訂。

在福島核事故之前，日本核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省承擔(dān)著促進(jìn)核能發(fā)展之職能，而該機(jī)構(gòu)的決策者也傾向于促進(jìn)核能的發(fā)展，卻怠于安全監(jiān)管。日本國(guó)會(huì)福島核事故調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為這起事故明顯是“人為的”，根本原因是組織和監(jiān)管系統(tǒng)造成了錯(cuò)誤的決定和行動(dòng)[11]。原子力安全保安院沒(méi)有充分的權(quán)力采取必要的行動(dòng)，包括對(duì)監(jiān)管設(shè)施進(jìn)行核查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒(méi)有盡到自己有限的職責(zé)。當(dāng)一個(gè)新的法規(guī)要執(zhí)行的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)明確地詢(xún)問(wèn)運(yùn)營(yíng)者的意向。如根據(jù)新的導(dǎo)則，東京電力公司和原子力安全保安院知道需要加固結(jié)構(gòu)以符合新的導(dǎo)則，但是原子力安全保安院表示需要運(yùn)營(yíng)者自動(dòng)采取行動(dòng)而不是對(duì)他們提出執(zhí)行要求。東京電力公司早該改進(jìn)的措施沒(méi)有得到落實(shí)。在1、2、3號(hào)機(jī)組事故發(fā)生時(shí)，任何部分都未按照要求進(jìn)行加固。運(yùn)營(yíng)者完成加固工作的長(zhǎng)時(shí)間延遲是原子力安全保安院默許的結(jié)果，監(jiān)管形同虛設(shè)。

(二)縱深防御體系不健全

縱深防御是為了確保核裝置安全而適用的概念。其目的是通過(guò)若干層防護(hù)補(bǔ)償潛在的人為故障和設(shè)備故障?！逗税踩s》第18條對(duì)縱深防御作出了要求，但日本東電公司對(duì)海嘯災(zāi)害沒(méi)有充分的縱深防御預(yù)案[12]。福島第一核電站的設(shè)計(jì)只為前三層縱深防御提供了設(shè)備和系統(tǒng)，設(shè)計(jì)基礎(chǔ)所假想的危害也沒(méi)有充分涉及海嘯等外部危害⑧。東京電力公司高管Takekuro也承認(rèn)東京電力公司以前三個(gè)層次的縱深防御為重點(diǎn)，沒(méi)有負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)第四和第五層的縱深防御[11]。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致事故發(fā)生時(shí)，沒(méi)有緩解措施，造成大量放射性物質(zhì)外泄，產(chǎn)生了可怕的后果。

(三)核安全條約及安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)核設(shè)施提出的安全要求沒(méi)有得到貫徹

在核安全國(guó)際法領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)核安全由國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)。核安全公約對(duì)締約國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制力，公約的鼓勵(lì)性特征對(duì)違反公約的國(guó)家沒(méi)有懲戒措施。許多國(guó)家沒(méi)有系統(tǒng)地利用IAEA制定的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則來(lái)確保它們的國(guó)內(nèi)核設(shè)施安全水平。日本的監(jiān)管者采取摒棄國(guó)際安全標(biāo)準(zhǔn)的狹隘態(tài)度，他們自己堅(jiān)定地認(rèn)為核電站是安全的，他們不愿意主動(dòng)地編制新的法規(guī)。核能相關(guān)的法律法規(guī)只是根據(jù)實(shí)際的事故做了權(quán)宜性的修改，他們沒(méi)有認(rèn)真且全面地審查事故響應(yīng)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施的一致性。結(jié)果，可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有體現(xiàn)。必須建立一種機(jī)制確保在國(guó)際上最新的技術(shù)發(fā)現(xiàn)反映在所有的現(xiàn)存法律法規(guī)中[11]。日本的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和最新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則之間則存在一些差異⑧。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)際上可接受的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，在日本卻沒(méi)有得到遵守，導(dǎo)致日本國(guó)內(nèi)公眾對(duì)核安全甚憂(yōu)。在福島核事故之后，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照修改的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)審核并允許一些核電站重新啟動(dòng)，但遭到公眾的反對(duì)，他們向法院起訴，要求禁止運(yùn)行[13]。

(四)外部環(huán)境對(duì)核安全的影響缺少應(yīng)有的制度安排

國(guó)際核安全法律框架是在應(yīng)對(duì)切爾諾貝利核事故及吸收國(guó)際社會(huì)良好的核安全實(shí)踐基礎(chǔ)上制定的。切爾諾貝利核事故主要是核設(shè)施本身的缺陷(沒(méi)有安全外殼等)及人為因素導(dǎo)致的，反映到制度設(shè)計(jì)上主要是解決核設(shè)施內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，如核設(shè)施的可靠性、人因失誤等。而福島核事故是自然災(zāi)害引發(fā)的，特別是海嘯和地震疊加引起的結(jié)果。福島核事故反映了自然災(zāi)害條件下核電站暴露出來(lái)的安全問(wèn)題，呈現(xiàn)出與切爾諾貝利核事故不同的、新的特點(diǎn)，這在過(guò)去的核安全法規(guī)中很少涉及到，對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面的國(guó)際核安全立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管日本原子力安全保安院和運(yùn)營(yíng)者都知道海嘯時(shí)堆芯損壞的風(fēng)險(xiǎn)，但是沒(méi)有制定相關(guān)法規(guī)，東京電力公司也沒(méi)有采取任何保護(hù)措施防止此類(lèi)事件發(fā)生[11]。嚴(yán)重事故應(yīng)對(duì)措施的假設(shè)只包括內(nèi)部事件，例如運(yùn)行人員錯(cuò)誤，核反應(yīng)堆及防御設(shè)備的缺陷或零件的損壞，不包括外部的因素，例如地震和海嘯，盡管日本是眾所周知的經(jīng)常遭受這些自然災(zāi)害侵襲的國(guó)家[11]。如何解決自然環(huán)境要素導(dǎo)致的核設(shè)施的安全問(wèn)題，這是當(dāng)下國(guó)際核安全制度面臨的、急需解決的難題。

(五)通知與援助公約難以實(shí)現(xiàn)其目的

通知與援助公約旨在減輕事故的跨界后果。事故的通知是事故國(guó)應(yīng)有的義務(wù)。日本政府在事故發(fā)生之后較快地向國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)通報(bào)了事件。由于東京電力公司遲遲沒(méi)有向政府匯報(bào)，使得政府通知沒(méi)有達(dá)到“及早”之目的。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)一直與日本政府保持聯(lián)系，共享關(guān)于核電站受損情況的信息及其對(duì)周邊地區(qū)的影響，并定時(shí)向成員國(guó)發(fā)布信息。此次事故是由事故國(guó)通知國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，其他國(guó)家再?gòu)臋C(jī)構(gòu)中獲取信息，延長(zhǎng)了各國(guó)獲取信息的時(shí)間。這只是官方信息傳遞，公眾無(wú)法及時(shí)獲得這些信息。現(xiàn)代通訊手段本可讓公眾及時(shí)獲得相關(guān)信息，但《通知公約》對(duì)通訊手段、方法等規(guī)定停留在20世紀(jì)80年代水平，不符合現(xiàn)代通訊發(fā)展的要求，沒(méi)有反映現(xiàn)代通信和信息技術(shù)的發(fā)展成果，需要在這方面現(xiàn)代化[5]。在援助方面，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)立即提供了援助，向日本派出了一批人員，協(xié)調(diào)輻射、環(huán)境監(jiān)測(cè)和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)的信息共享[12]。在事故國(guó)無(wú)法處理又不愿求援的情況下，其他締約國(guó)無(wú)法進(jìn)行援助，這可能對(duì)臨近國(guó)家導(dǎo)致更大的風(fēng)險(xiǎn)。福島核電站出現(xiàn)問(wèn)題后，美國(guó)本已答應(yīng)提供冷卻劑協(xié)助處理，但日本政府堅(jiān)稱(chēng)“可以自行處理”，結(jié)果因應(yīng)對(duì)措施不力，錯(cuò)過(guò)了黃金搶救期，致使核泄漏事故遲遲得不到有效遏制[14]。被請(qǐng)求國(guó)也沒(méi)有強(qiáng)制援助的義務(wù)，完全建立在一種自愿的基礎(chǔ)上。在事故發(fā)生后和緊急反應(yīng)階段，似乎沒(méi)有實(shí)現(xiàn)《援助公約》的目標(biāo)，即“迅速提供援助”[5]。

從上述分析得知，雖然不能說(shuō)這次事故暴露了國(guó)際法律框架的重大漏洞，但還是有一些教訓(xùn)需要吸取，從而促進(jìn)國(guó)際法律框架的改進(jìn)。福島核事故使國(guó)際核安全法面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有的法律本身存在缺陷，如核安全公約沒(méi)有有效的實(shí)施機(jī)制；二是核安全形勢(shì)發(fā)生變化，現(xiàn)存的核安全法不適應(yīng)新的核安全需要。切爾諾貝利事故后的國(guó)際核法律框架是應(yīng)對(duì)切爾諾貝利核事故而制定的，沒(méi)有及時(shí)革新核安全制度。而這次事故是由于自然災(zāi)害地震和海嘯疊加而引起的，這不是過(guò)去核安全法重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，即已超出了現(xiàn)行核安全法所規(guī)范的重點(diǎn)范圍。無(wú)論哪種情況，核安全法都有進(jìn)行修改和完善的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

三 福島核事故后核安全領(lǐng)域國(guó)際法的發(fā)展

為了應(yīng)對(duì)福島核事故，在IAEA的主導(dǎo)下，國(guó)際社會(huì)對(duì)核安全領(lǐng)域國(guó)際法采取了一系列行動(dòng)，旨在對(duì)國(guó)際核安全法規(guī)進(jìn)行評(píng)估和修改。2011年4月24日，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)召開(kāi)了《核安全公約》第5次審查會(huì)議，主要是吸取福島核事故的教訓(xùn)及采取相應(yīng)的行動(dòng)。它開(kāi)啟了核安全公約有效性評(píng)估這一持續(xù)的過(guò)程。審議會(huì)議最后通過(guò)了一項(xiàng)聲明，締約方承諾通過(guò)增強(qiáng)國(guó)家措施和國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)高水平的核安全，防止和減少事故后果，吸取事故的教訓(xùn)，確保現(xiàn)有和計(jì)劃建造的核電站的安全[2]。福島核事故之后，各成員國(guó)雖然提出了很多修改建議，但主要集中在通知公約、核安全公約和核安全標(biāo)準(zhǔn)的修改。核安全領(lǐng)域國(guó)際法的發(fā)展應(yīng)主要是根據(jù)福島核事故的教訓(xùn)，對(duì)核安全提出的新要求，解決這一事故暴露出來(lái)的現(xiàn)有的國(guó)際法律框架存在的缺陷。但福島核事故并沒(méi)有給核安全的國(guó)際公約帶來(lái)任何變化，而是專(zhuān)注于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、緩解措施和公眾的保護(hù)，對(duì)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)這些“軟法”的改善[2]，顯然，這些“軟法”的改善不足以解決現(xiàn)有的國(guó)際法律框架存在的缺陷。

(一)《核安全行動(dòng)計(jì)劃》為核安全國(guó)際法的發(fā)展提供了路線(xiàn)圖

2011年6月20日至24日，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)召開(kāi)了核安全部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，主要是吸取福島核事故的教訓(xùn)以加強(qiáng)全球核安全。會(huì)議通過(guò)了一個(gè)《部長(zhǎng)宣言》，要求IAEA總干事準(zhǔn)備一個(gè)《核安全行動(dòng)計(jì)劃》。這個(gè)計(jì)劃在9月IAEA的理事會(huì)上通過(guò)，并在IAEA大會(huì)上得到全體成員的贊同。該計(jì)劃包括12項(xiàng)主要行動(dòng)和細(xì)分的39項(xiàng)具體行動(dòng)。其中“國(guó)際法律框架”行動(dòng)計(jì)劃旨在提升國(guó)際法律框架的有效性，為此，鼓勵(lì)各國(guó)探索加強(qiáng)四個(gè)公約執(zhí)行有效性的機(jī)制，考慮建議修正《核安全公約》和《核事故盡早通知公約》⑨。同時(shí)要求審查和加強(qiáng)IAEA安全標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行⑩。行動(dòng)計(jì)劃雖然不是有約束力的法律文件，但反映了各國(guó)一致的政治意愿，那就是在吸取福島核事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上開(kāi)展學(xué)習(xí)和采取行動(dòng)，加強(qiáng)世界范圍內(nèi)的核安全、應(yīng)急準(zhǔn)備以及對(duì)人類(lèi)和環(huán)境的輻射防護(hù)。在后續(xù)的核安全公約的審議會(huì)上，《核安全行動(dòng)計(jì)劃》完成情況納入了審議的范圍，增強(qiáng)了它的執(zhí)行力。

(二)國(guó)家報(bào)告指南與評(píng)審指南的修改增強(qiáng)了《核安全公約》實(shí)施的有效性

2012年8月27日至31日國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)召開(kāi)了第二次特別會(huì)議，目的是審查和討論從福島核事故中吸取的教訓(xùn)，審議《核安全公約》規(guī)則的有效性。11個(gè)締約方提交了“改進(jìn)《核安全公約指南》”的建議，加強(qiáng)公約有效性的建議包括：修改《核安全公約》評(píng)審過(guò)程的指南(INFCIRC/571)、國(guó)家報(bào)告指南(INFCIRC/572)、程序和財(cái)務(wù)規(guī)則以及根據(jù)這些指南和規(guī)則修改《核安全公約》文本。目的是通過(guò)改進(jìn)審查過(guò)程和國(guó)家報(bào)告的全面性，以提高核安全公約的效力。成員傾向于修改指導(dǎo)文件，而不是核安全公約本身，以便能夠迅速地達(dá)成一致和執(zhí)行[15]。

在國(guó)家報(bào)告方面，根據(jù)《核安全公約》第5條的規(guī)定，每一締約方都必須提供一份詳細(xì)報(bào)告，說(shuō)明在國(guó)內(nèi)為履行其在《核安全公約》下的義務(wù)而采取的措施，以便進(jìn)行同行評(píng)審。修正案要求國(guó)家報(bào)告包括：締約方為履行公約的義務(wù)在國(guó)內(nèi)核能和監(jiān)管程序和措施方面的重大變化、締約方對(duì)國(guó)際同行評(píng)審的結(jié)果實(shí)施任何進(jìn)展及后續(xù)的計(jì)劃、運(yùn)行經(jīng)驗(yàn),從對(duì)核設(shè)施安全具有重要意義的事故和事件中所吸取的教訓(xùn)和采取的糾正行動(dòng)、從緊急演習(xí)和訓(xùn)練中吸取的教訓(xùn)、為提高透明度和與公眾的溝通而采取的行動(dòng)。修正案旨在使國(guó)家報(bào)告更全面，要求按照《核安全公約》的規(guī)定逐項(xiàng)匯報(bào)?！逗税踩袆?dòng)計(jì)劃》要求國(guó)家報(bào)告以最大限度地利用從福島核事故中吸取的教訓(xùn)。

關(guān)于加強(qiáng)評(píng)審過(guò)程問(wèn)題，《評(píng)審指南》修正案通過(guò)有效地向締約方提供更多信息，以便更準(zhǔn)確地評(píng)估核安全措施，深化和擴(kuò)大審查范圍。這些措施讓審查會(huì)議能夠集中討論與核安全有關(guān)的共同問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并就這些共同問(wèn)題和挑戰(zhàn)分享經(jīng)驗(yàn)和作出反應(yīng)。該修正案還使審查過(guò)程更加透明，取消了陳述和深入討論國(guó)別報(bào)告的時(shí)間限制，使審查過(guò)程更加靈活和有效。

(三)《維也納核安全宣言》對(duì)《核安全公約》事實(shí)上的改進(jìn)

根據(jù)《核安全行動(dòng)計(jì)劃》，一些締約國(guó)考慮《核安全公約》和《通知公約》的修改建議。就《通知公約》而言，俄羅斯提出了一項(xiàng)修改建議，但大多數(shù)締約國(guó)并沒(méi)有要求召開(kāi)一次外交會(huì)議來(lái)審議這項(xiàng)建議，只能無(wú)果而終。

在第二次特別會(huì)議前夕，俄羅斯、西班牙和瑞士提出了對(duì)《核安全公約》的修正案。俄羅斯提出的建議涉及原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)和核安全公約。俄羅斯強(qiáng)調(diào)有必要協(xié)調(diào)核設(shè)施所在國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之間的行動(dòng)，加強(qiáng)事故管理；尋求更有效的安全評(píng)估，并采取積極措施提高核安全；在核設(shè)施的設(shè)計(jì)和建造中必須考慮到不利的外部因素對(duì)場(chǎng)址的影響。瑞士的建議側(cè)重于透明度、國(guó)際同行審查程序和定期安全評(píng)估。西班牙的建議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)公約的強(qiáng)制性。公約修改的程序要符合第32條的規(guī)定，擬議的修正案應(yīng)在審查會(huì)議或特別會(huì)議上審議。第二次特別會(huì)議還成立了一個(gè)“有效性和透明度”工作組，準(zhǔn)備了一個(gè)審議報(bào)告。但是，這些建議在第6次評(píng)審會(huì)議上沒(méi)有得到審議。西班牙在此之前撤回了它的建議。

瑞士在2013年12月又提出了一項(xiàng)針對(duì)公約第18條的修正案，要求在第18條增加第4款：核電廠的設(shè)計(jì)和建造應(yīng)以防止事故為目標(biāo)，如果發(fā)生事故，應(yīng)減輕事故的影響，避免放射性核素的釋放造成長(zhǎng)期的場(chǎng)外污染。為了確定和實(shí)施適當(dāng)?shù)陌踩倪M(jìn)，這些目標(biāo)也應(yīng)適用于現(xiàn)有的工廠。該修正案試圖使“避免場(chǎng)外污染”成為強(qiáng)制性原則[16]。作為風(fēng)險(xiǎn)控制的國(guó)際法，主要是防止一國(guó)的安全事故導(dǎo)致他國(guó)的危害，在核安全領(lǐng)域，這主要是放射性場(chǎng)外污染所致。這一修正案的強(qiáng)制性要求對(duì)現(xiàn)有的《核安全公約》構(gòu)成挑戰(zhàn)，因?yàn)楣s本身是鼓勵(lì)性的，而沒(méi)有強(qiáng)制性，要求修正案具有強(qiáng)制性顯然是不現(xiàn)實(shí)的。2015年2月9日在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)召開(kāi)了會(huì)議，審核了瑞士的建議，但未能以協(xié)商一致的方式通過(guò)第18條的修正案。在修法無(wú)望的情況下，各方達(dá)成妥協(xié)，采用了一個(gè)備選方案，即以“宣言”這種政治文件形式達(dá)成修改方案，但這并不形成對(duì)《核安全公約》本身的修改。

《維也納核安全宣言》(簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》)提出了三點(diǎn)新的指導(dǎo)原則：第一，核電廠的設(shè)計(jì)、選址和建造應(yīng)當(dāng)以預(yù)防事故并在一旦發(fā)生事故時(shí)減輕輻射物長(zhǎng)期影響和避免場(chǎng)外污染為宗旨。該原則只適用于新的核電站，從而避免了這種技術(shù)規(guī)定適用于現(xiàn)有核電站的問(wèn)題[16]。第二，在現(xiàn)有核電廠的整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)周期內(nèi)定期和經(jīng)常進(jìn)行全面和系統(tǒng)的安全性評(píng)估，以便確定安全改進(jìn)情況，而且合理可行或可實(shí)現(xiàn)的安全改進(jìn)措施要及時(shí)落實(shí)。該《宣言》沒(méi)有像《公約》第6條的要求那樣，建議對(duì)不符合安全要求的核電站停止運(yùn)行。第三，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)確保適用這些宗旨，并依據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)制定國(guó)家要求和規(guī)范，以確定和實(shí)施對(duì)現(xiàn)有電廠的適當(dāng)安全改進(jìn)。《宣言》的三原則主要是為落實(shí)公約第三項(xiàng)目標(biāo)，即防止發(fā)生具有放射后果的事故并在事故發(fā)生時(shí)減輕這種后果而確立的⑧?！缎浴愤€包括《核安全公約》評(píng)審會(huì)議的若干規(guī)定。締約各方必須確保評(píng)審會(huì)議反映《宣言》各項(xiàng)原則的執(zhí)行情況，特別是在其國(guó)家報(bào)告中。這實(shí)際上賦予了《宣言》一定的執(zhí)行力。

(四)核安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂為核安全提出了新的更高的要求

在福島核事故之后，IAEA對(duì)已生效的安全標(biāo)準(zhǔn)要求開(kāi)展評(píng)價(jià)，以確定是否能夠在所有正常運(yùn)行方式、事故工況和超設(shè)計(jì)基準(zhǔn)事故(包括嚴(yán)重事故)下執(zhí)行安全功能⑧。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，IAEA對(duì)核安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量的修改，也制定了許多新的標(biāo)準(zhǔn)。2015年3月2日至4日在維也納舉行的國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)理事會(huì)會(huì)議，通過(guò)了6項(xiàng)修訂后的安全標(biāo)準(zhǔn)，這些修訂的標(biāo)準(zhǔn)反映了從福島第一核電站事故中獲得的知識(shí)[16]。IAEA現(xiàn)已形成了新的長(zhǎng)期的安全標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，預(yù)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)達(dá)到135個(gè)。到2019年10月，IAEA制定了132個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了126個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，制定的標(biāo)準(zhǔn)中，有38%的標(biāo)準(zhǔn)正在修訂[17]。

核安全公約沒(méi)有得到直接修改，而是對(duì)其附件作了一些完善，這也反映了在國(guó)際上修約的復(fù)雜程序和困難。為了迅速將福島核事故的教訓(xùn)用于改善核設(shè)施的安全，采取非法律文件的形式是一個(gè)有效的途徑。

福島核事故的國(guó)際法的發(fā)展主要集中在兩個(gè)方面，一是吸取事故教訓(xùn)，針對(duì)事故暴露的問(wèn)題加強(qiáng)核設(shè)施的安全，對(duì)核安全設(shè)施的新的要求主要是通過(guò)安全標(biāo)準(zhǔn)的修改，如自然災(zāi)害、氫氣爆炸、應(yīng)急計(jì)劃等，這主要體現(xiàn)在核安全標(biāo)準(zhǔn)的修改。另一方面就是加強(qiáng)核安全國(guó)際法的有效性，這主要是通過(guò)附件的修改。公約的修正應(yīng)經(jīng)由締約方批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或確認(rèn)，并應(yīng)在保存人收到至少四分之三締約方的批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或確認(rèn)文書(shū)后90天，對(duì)已批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或確認(rèn)這些修正的締約方生效。可見(jiàn)，一項(xiàng)國(guó)際法的修改并生效需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，這不利于快速吸取福島核事故的教訓(xùn)而運(yùn)用到核安全管理上。

四 核安全領(lǐng)域國(guó)際法的改進(jìn)路徑

德國(guó)法學(xué)家呂曼在論述法律與時(shí)間的關(guān)系時(shí)指出，法律主要關(guān)心未來(lái)發(fā)生的事情[18]。這就意味著立法要具有前瞻性，要預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在核安全領(lǐng)域把握這種趨勢(shì)尤為重要，它是確保持續(xù)安全的前提。目前應(yīng)對(duì)核事故的立法方式使得核安全法難以保障對(duì)將來(lái)事故的預(yù)防和控制。福島核事故后的核安全法的發(fā)展也就是針對(duì)福島核事故暴露出來(lái)的安全問(wèn)題所作出的改進(jìn)。核法律的進(jìn)步不應(yīng)看作是對(duì)危機(jī)的反應(yīng)。相反，國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律規(guī)則應(yīng)該“逐步演變或逐步發(fā)展”[19]，它應(yīng)該隨著核技術(shù)的進(jìn)步和核安全要求，不斷地完善自己。

(一)影響核安全法發(fā)展各種因素是國(guó)際核安全法改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

首先是進(jìn)一步研究福島核事故的教訓(xùn)，以及最新國(guó)際核安全的最佳實(shí)踐。核安全法實(shí)際上就是對(duì)核活動(dòng)領(lǐng)域的最佳做法進(jìn)行法律化、制度化，這些最佳做法是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及吸取事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的。福島核事故之后，核安全法一直在吸取事故的教訓(xùn)，以便得到改進(jìn)，但事故的教訓(xùn)還在深挖之中，核安全法的改進(jìn)還是進(jìn)行時(shí)。福島核事故反映出來(lái)的核安全問(wèn)題在制度上還沒(méi)有完全作出響應(yīng)，國(guó)際社會(huì)還會(huì)將福島核事故的教訓(xùn)反映到國(guó)際法中來(lái)。

其二，核安全發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在的規(guī)律性。核安全也有其規(guī)律性。良法是特定領(lǐng)域規(guī)律的反映，在核能發(fā)展領(lǐng)域，其規(guī)律性的內(nèi)容不可違背[20]。把握了其規(guī)律性，就能預(yù)示其未來(lái)的趨勢(shì)，增強(qiáng)立法的前瞻性，就能克服事故應(yīng)對(duì)型的立法方式帶來(lái)的弊端，更好地保證核安全。

核安全規(guī)律的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。隨著核技術(shù)的發(fā)展，特別是核安全技術(shù)的發(fā)展，對(duì)核安全提出新的要求。核風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估的方法和手段創(chuàng)新，會(huì)發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，需要新的規(guī)則來(lái)控制，國(guó)際法要為之做好制度的變革。新一代核反應(yīng)堆的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行會(huì)有新的核安全規(guī)則來(lái)調(diào)整。無(wú)可否定的是，法律必須反映科學(xué)技術(shù)的最新成就，這并不意味著法律要跟上科學(xué)技術(shù)發(fā)展的步伐，相反，由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展與法律的發(fā)展存在速度的差異，它們必須提供一個(gè)總的框架，以確?？茖W(xué)和技術(shù)進(jìn)步的持久和遠(yuǎn)見(jiàn)。核安全公約應(yīng)代表這樣一個(gè)框架，努力在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)高水平的核安全[5]。這是解決法律的相對(duì)穩(wěn)定性與核技術(shù)快速發(fā)展矛盾的最有效的途徑。

其三，由于核能與政治有著密切的關(guān)聯(lián)性，國(guó)際政治也會(huì)影響到這一領(lǐng)域的國(guó)際法的發(fā)展。核安全公約的早期談判就是因?yàn)榍疤K聯(lián)擔(dān)心會(huì)影響到國(guó)家主權(quán)而被暫時(shí)擱置。各國(guó)能否達(dá)成一致的政治意愿，這也是核安全領(lǐng)域國(guó)際條約產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。

(二)改革核安全國(guó)際法框架實(shí)施機(jī)制，增強(qiáng)其有效性

國(guó)際條約一般都有其有效的執(zhí)行機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)保證成員履行條約義務(wù)。由于核能的敏感性，核安全公約的執(zhí)行機(jī)制設(shè)計(jì)為一種鼓勵(lì)性規(guī)則，靠國(guó)家報(bào)告和同行評(píng)審來(lái)實(shí)施。福島核事故表明，國(guó)際法框架總的來(lái)說(shuō)是有效的，但缺乏有效實(shí)施。福島核事故之后，國(guó)際社會(huì)對(duì)加強(qiáng)核安全公約的有效性作了極大的努力，提出了一些改進(jìn)措施，但對(duì)改進(jìn)其有效性仍然有限。在2014年《核安全公約》第6次評(píng)審會(huì)上，76個(gè)締約方中有一些沒(méi)有提交國(guó)家報(bào)告或者沒(méi)有及時(shí)向秘書(shū)處提交國(guó)家報(bào)告，因而，其他締約方也難以及時(shí)有效地審查。此外，有34個(gè)締約方在同行評(píng)審中沒(méi)有就國(guó)家報(bào)告提出任何問(wèn)題。7個(gè)締約方?jīng)]有參加審查會(huì)議[16]。福島核事故之后很多成員國(guó)提出了加強(qiáng)國(guó)際法有效性的建議，都沒(méi)有達(dá)到修改的目的。如瑞士建議加強(qiáng)《核安全公約》的約束機(jī)制未能獲得通過(guò)。如何在制度層面設(shè)計(jì)出更有效的實(shí)施機(jī)制成為核安全公約改進(jìn)的主要努力方向。

在當(dāng)今的國(guó)際政治背景下，要提高執(zhí)行機(jī)制的有效性可以從兩個(gè)方面努力：

一是提高各國(guó)履行《核安全公約》的透明度。透明度在核安全領(lǐng)域的重要性得到較普遍的認(rèn)同。透明度不僅是國(guó)內(nèi)公眾對(duì)核能信任的基礎(chǔ)，也是國(guó)際社會(huì)在核能領(lǐng)域深度合作的必要條件。雖然在《核安全公約》的附件《國(guó)家報(bào)告指南》和《評(píng)審程序指南》的修改中加強(qiáng)了透明度的要求，但條約本身并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。審查程序的透明度畢竟是整個(gè)過(guò)程的有效性和合法性所依賴(lài)的，但實(shí)施并不理想[21]。《公約》要在世界范圍內(nèi)加強(qiáng)核安全的目標(biāo)，只有締約各方對(duì)影響核安全的問(wèn)題以及如何處理這些問(wèn)題作出坦率、客觀和透明的規(guī)定，才能取得進(jìn)展。從實(shí)踐和理論的角度來(lái)看，這一要求的重要性是不可低估的[22]。

二是改善國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在國(guó)際核安全監(jiān)管中的地位。成立國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的初衷是謀求加速和擴(kuò)大原子能對(duì)全世界和平、健康及繁榮的貢獻(xiàn)。該機(jī)構(gòu)主要是鼓勵(lì)和促進(jìn)核能的發(fā)展，對(duì)核裝置安全的核查權(quán)力并不是強(qiáng)制性的，它們只有在得到國(guó)家請(qǐng)求時(shí)才會(huì)使用[7]199。由于核安全問(wèn)題引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安全保障中的作用日益突出。IAEA不僅制定了一系列國(guó)際條約、核安全標(biāo)準(zhǔn)，還積極參與各國(guó)核安全指導(dǎo)及核事故的處理與協(xié)調(diào)?！兑?guī)約》賦予的IAEA在核安全方面的權(quán)限是有限的，今后IAEA的改革必須賦予它在核安全監(jiān)管方面更大的權(quán)力，才能實(shí)施有效的國(guó)際監(jiān)管。隨著國(guó)際社會(huì)使用核能的國(guó)家越來(lái)越多，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)需要更多的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)人員等，這也需要得到各成員國(guó)的大力支持和制度保證。

(三)在核安全國(guó)際法框架內(nèi)建立不斷發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制

目前，核安全立法主要還是事故應(yīng)對(duì)型的，依靠的是一種外部力量推動(dòng)核安全法的發(fā)展。福島核事故表明，國(guó)際法缺乏提供適當(dāng)?shù)暮税踩Ｕ系哪芰σ约皩?duì)于科學(xué)進(jìn)步所要求的變遷缺乏足夠迅速的反應(yīng)能力。以事故為推動(dòng)力的核安全法的發(fā)展方式，使得核安全立法及完善的代價(jià)太大。何況這種立法模式主要是吸取事故教訓(xùn)，只能防止事故重復(fù)發(fā)生，很難預(yù)防新的風(fēng)險(xiǎn)。核安全法要有主動(dòng)去適應(yīng)核安全形勢(shì)的變化的機(jī)制，要有自我審查存在缺陷的機(jī)制，要建立持續(xù)改進(jìn)核安全的法律機(jī)制。核安全法現(xiàn)在還沒(méi)有一種內(nèi)生的力量去主動(dòng)完善自我，不過(guò)，這種自我更新的內(nèi)生機(jī)制已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)重視?！缎浴分械?原則要求定期和經(jīng)常地開(kāi)展全面和系統(tǒng)的安全評(píng)價(jià)，以便確定安全改進(jìn)。各國(guó)有提高核安全的客觀要求。要定期進(jìn)行核安全法規(guī)的評(píng)估，看是否符合核安全的最新要求。

這種內(nèi)生機(jī)制就是一種持續(xù)改進(jìn)國(guó)際核安全法以適應(yīng)核安全要求的機(jī)制。核安全是持續(xù)改進(jìn)的，核安全法要及時(shí)吸取核技術(shù)、安全技術(shù)領(lǐng)域最新成果，建立自我完善機(jī)制，確保盡可能高的安全水平。實(shí)現(xiàn)和維持適當(dāng)?shù)暮税踩洼椛浔Ｗo(hù)水平是任何核活動(dòng)的先決條件。各國(guó)的國(guó)家法律和國(guó)際法律文件不僅要確保盡可能高的安全水平，而且還需要進(jìn)行長(zhǎng)期審查，以期進(jìn)一步改善安全[23]。核設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)是在不斷變化的，必須持續(xù)地識(shí)別、檢查和評(píng)價(jià)在核安全方面出現(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)因素，根據(jù)出現(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的控制措施，防止它誘發(fā)核安全事故。核安全法要主動(dòng)適應(yīng)這些要求，才能真正實(shí)現(xiàn)安全之目的。

(四)國(guó)際核安全法與國(guó)內(nèi)核安全法融合發(fā)展

核安全公約要求每一個(gè)締約方應(yīng)在其本國(guó)法律的框架內(nèi)采取為履行本公約規(guī)定義務(wù)所必需的立法、監(jiān)管和行政措施及其他步驟。這就意味著各國(guó)核安全立法要以國(guó)際核安全法規(guī)為基礎(chǔ)，否則，它無(wú)法履行公約規(guī)定的義務(wù)。國(guó)內(nèi)法在很大程度上是由一系列具有國(guó)際約束力國(guó)際條約形成的，或至少受到這些條約的影響，也包括沒(méi)有國(guó)際約束力的文件，如守則、標(biāo)準(zhǔn)和建議這些軟法，甚至包括國(guó)際最佳實(shí)踐[23]。各國(guó)在國(guó)內(nèi)立法過(guò)程中，核安全領(lǐng)域的國(guó)際法規(guī)則，包括IAEA制定的核安全標(biāo)準(zhǔn)，都必須得到比較好的采納。我國(guó)核安全法規(guī)就是參照國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定的，這也反映了我國(guó)積極履行核安全領(lǐng)域的國(guó)際法義務(wù)。也無(wú)可否定，國(guó)際核安全制度也是在吸取各國(guó)在核安全領(lǐng)域的良好實(shí)踐及事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展的，這樣的國(guó)際法規(guī)則也有利于各國(guó)履行條約規(guī)定的義務(wù)。

(五)核安全領(lǐng)域國(guó)際法的軟法與硬法協(xié)調(diào)發(fā)展

從核安全國(guó)際法發(fā)展的歷史來(lái)看，核安全國(guó)際法發(fā)展的基本模式是從軟法向硬法進(jìn)化。國(guó)際條約是在達(dá)成的國(guó)際決議和安全標(biāo)準(zhǔn)這些軟法的基礎(chǔ)上形成的。國(guó)際條約的制定需要政治基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。安全標(biāo)準(zhǔn)或者達(dá)成的政治承諾為核安全條約的制定或修改提供了政治基礎(chǔ)和基本素材。國(guó)際決議和安全標(biāo)準(zhǔn)往往是國(guó)際條約的基礎(chǔ)和前提，構(gòu)成未來(lái)?xiàng)l約的主要內(nèi)容。切爾諾貝利核事故后形成的國(guó)際條約都有軟法基礎(chǔ)。通知公約與援助公約之所以在切爾諾貝利核事故之后能快速通過(guò)，是因?yàn)樵诖酥耙呀?jīng)形成了相關(guān)決議。《通知公約》和《援助公約》是根據(jù)不具法律約束力的準(zhǔn)則《核事故或放射性緊急情況相互緊急援助安排準(zhǔn)則》(原子能機(jī)構(gòu)1984年INFCIRC/310號(hào)文件)和《關(guān)于跨界釋放放射性材料的應(yīng)報(bào)告事件、綜合規(guī)劃和信息交流的準(zhǔn)則》(原子能機(jī)構(gòu)1985年INFCIRC/321號(hào)文件)制定的。《核安全公約》的內(nèi)容主要是反映了IAEA制定的一系列安全標(biāo)準(zhǔn)，《聯(lián)合公約》是根據(jù)IAEA《放射性廢物管理原則》制定的。

在核安全領(lǐng)域，軟法與硬法共同發(fā)揮作用?！逗税踩珬l約》只是規(guī)定了一些安全原則，而IAEA制定的一系列安全標(biāo)準(zhǔn)具體、詳實(shí)，為《核安全公約》提供了可操作的規(guī)則，保證了公約能落到實(shí)處。軟法由于它的靈活性，在核安全領(lǐng)域呈現(xiàn)出它特有的優(yōu)勢(shì)。核安全方面的條約因涉及到國(guó)家主權(quán)權(quán)力而可能遭到國(guó)家的拒絕，但核安全標(biāo)準(zhǔn)可以迅速進(jìn)行談判，不需要批準(zhǔn)。在發(fā)生變更的情況下，這一過(guò)程是很容易的。與公約相比，這種靈活性完全適合于不斷變化的國(guó)際環(huán)境[16]。

軟法能迅速將新的安全要求變成可實(shí)施的規(guī)則。一些國(guó)家認(rèn)為適當(dāng)?shù)脑?huà)，愿意接受這些標(biāo)準(zhǔn)，并轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，這些標(biāo)準(zhǔn)得到較好的遵守。

福島核事故之后，雖然許多締約方針對(duì)提高核安全國(guó)際法的有效性提出了許多有益的修改建議，但沒(méi)有導(dǎo)致直接修改國(guó)際條約，只是對(duì)《核安全公約》的《國(guó)家報(bào)告指南》和《評(píng)審指南》進(jìn)一步完善，對(duì)一些核安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改，對(duì)《核安全公約》第18條的修改建議也沒(méi)有達(dá)到目的，只形成了一個(gè)《維也納核安全宣言》的政治文件。最終只形成了軟法性的文件，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)直接修改條約之目的，這對(duì)國(guó)際條約仍然有重要的意義。從核安全領(lǐng)域的國(guó)際法立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些軟法經(jīng)過(guò)一定的國(guó)際實(shí)踐，有可能發(fā)展成為具有約束力的國(guó)際法的內(nèi)容，更好地為核安全提供保障。

五 結(jié) 語(yǔ)

從三哩島、切爾諾貝利到福島核事故，每一次重大核事故都是推動(dòng)國(guó)際核安全法的發(fā)展和變革的重要因素。三哩島核事故雖然沒(méi)有形成有約束力的國(guó)際法文件，但為核安全國(guó)際合作達(dá)成了一些政治共識(shí)。在切爾諾貝利核事故之后，國(guó)際社會(huì)在IAEA的主導(dǎo)下建立了一個(gè)比較完備的核安全法律框架。福島核事故之后，核安全領(lǐng)域的國(guó)際法根據(jù)事故的教訓(xùn)作了有限的修改。這并不意味著核安全法規(guī)已經(jīng)日臻完善。核安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，解決核安全問(wèn)題不是一個(gè)一勞永逸的問(wèn)題，核安全國(guó)際法的完善是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。

這種以核安全事故為變革的代價(jià)是十分沉重的，但愿今后的國(guó)際核安全法能夠有一種內(nèi)生的力量，根據(jù)核安全法的發(fā)展趨勢(shì)，持續(xù)改進(jìn)核安全法，增強(qiáng)立法的前瞻性，使之適應(yīng)核能發(fā)展的需要，真正將核事故消滅在萌芽狀態(tài)，使核能增進(jìn)人類(lèi)的福祉，而不是將人類(lèi)帶進(jìn)文明的火山。

注釋?zhuān)?/p>

①?lài)?guó)際原子能機(jī)構(gòu)國(guó)際事實(shí)調(diào)查專(zhuān)家組針對(duì)日本東部大地震和海嘯引發(fā)的福島第一核電站核事故調(diào)查報(bào)告總結(jié)出15個(gè)結(jié)論、16個(gè)教訓(xùn)。

②參見(jiàn)IAEA：INFCIRC/310號(hào)文件，1984年。

③參見(jiàn)IAEA：INFCIRC/321號(hào)文件，1985年。

④參見(jiàn)核安全公約第1條。

⑤Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, adopted by the IAEA General Conference on 9 September 2003 (replacing a previous version of the code dating back to 2001)(INFCIRC/663).

⑥Code of Conduct on the Safety of Research Reactors, adopted by the General Conference in March 2004 (GOV/2004/4, published by the IAEA in 2006).

⑦參見(jiàn)核安全公約第8條第2款。

⑧參見(jiàn)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)于2015年發(fā)布的《福島第一核電站事故——總干事的報(bào)告》。

⑨參見(jiàn)《核安全行動(dòng)計(jì)劃》第7項(xiàng)。

⑩參見(jiàn)《核安全行動(dòng)計(jì)劃》第6項(xiàng)。