房亞明 李幸芝

摘要：城市群的形成與演進(jìn)是以工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化為主要特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的必然結(jié)果，是高質(zhì)量發(fā)展與共享發(fā)展的內(nèi)在要求和實(shí)現(xiàn)途徑。立足新發(fā)展階段，城市群發(fā)展必須圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合與共享共治的戰(zhàn)略方向展開(kāi)，以空間治理優(yōu)化為抓手推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大任務(wù)。城市群的高質(zhì)量發(fā)展必須克服異質(zhì)性大、空間治理能力不足、治理資源和配套服務(wù)滯后、市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠等潛在障礙，利用現(xiàn)代化手段優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)多元主體共同參與提升城市群空間治理效能。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;城市群;空間治理

中圖分類號(hào)：F299.27;C912.81

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.003

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城市群已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展與共享發(fā)展的的空間平臺(tái)，成為新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局與新增長(zhǎng)極的重要依托。城市群高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系著國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，影響著生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家安全穩(wěn)定，深刻影響著未來(lái)中國(guó)發(fā)展走向，成為國(guó)家治理的重大議程。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力?！背鞘腥嚎焖侔l(fā)展需要應(yīng)對(duì)資源短缺、環(huán)境惡化及公共服務(wù)配套不足等“城市病”。中心城市和城市群綜合承載力及資源優(yōu)化配置能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)，而空間治理是其中的關(guān)鍵所在。面對(duì)疫情、洪災(zāi)、國(guó)際沖突等各種不確定性因素的影響，單中心的空間治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，提升城市群空間治理效能是有效拓展國(guó)土空間韌性與國(guó)家應(yīng)急治理能力的必由之路。

一、問(wèn)題緣起：城市群高質(zhì)量發(fā)展的空間維度

城市群高質(zhì)量發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)與共享發(fā)展的重要平臺(tái)依托。習(xí)近平總書(shū)記在2019年12月16日發(fā)表的《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》一文提到“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，并為新形勢(shì)下發(fā)展城市群提出了建設(shè)思路：“加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力?！泵嫦?035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)以及2050年現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，必須全面統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)化空間治理，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家治理韌性，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，為未來(lái)城市群高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)指引。“十四五”規(guī)劃指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活?！倍际腥εc城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境承載力影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取向，因此提升城市群發(fā)展質(zhì)量成為國(guó)家現(xiàn)階段的重要任務(wù)。

目前為止，有關(guān)城市群發(fā)展的研究主要集中在三個(gè)方面。

一是城市群的形成與演化機(jī)制。房亞明（2011）以資源分布格局的政治維度來(lái)探討城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的“城市病”、貧富分化與集權(quán)制的限度。[1]米鵬舉（2019）通過(guò)對(duì)珠江三角洲城市群空間結(jié)構(gòu)和區(qū)域治理模式協(xié)同演化的研究，探討了城市群空間結(jié)構(gòu)與區(qū)域治理之間存在的協(xié)同演化機(jī)理。[2]沈昊婧（2020）以增強(qiáng)中心城市和城市群承載能力為目標(biāo)，挖掘中心城市和城市群發(fā)展面臨的空間不足問(wèn)題。[3]常曉鳴等人（2020）立足于空間治理帶來(lái)的制度紅利，以成都平原城市群為例，圍繞中心城市最優(yōu)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作機(jī)制、區(qū)域空間治理體系構(gòu)建展開(kāi)研究，對(duì)區(qū)域發(fā)展新格局的形成提供關(guān)鍵途徑。[4]此類研究為理解城市群的生成邏輯與演化方向提供了知識(shí)資源。

二是城市群的治理影響。楊海華（2019）基于對(duì)尺度重構(gòu)現(xiàn)有分析框架和研究路徑的探討，發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市群空間重構(gòu)經(jīng)歷的過(guò)程，并且對(duì)中國(guó)城市群空間發(fā)展形態(tài)的重要方向進(jìn)行研究。[5]劉笑等人（2019）歸納國(guó)內(nèi)外城市群發(fā)展特點(diǎn)及我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展趨勢(shì)，并以沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群為例，研究近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的原因和問(wèn)題，提出新時(shí)期城市群空間治理路徑與對(duì)策。[6]王福濤（2021）認(rèn)為“虹吸效應(yīng)”對(duì)城市群發(fā)展具有關(guān)鍵性影響，探討如何在城市群發(fā)展過(guò)程中利用和調(diào)控“虹吸效應(yīng)”，對(duì)推動(dòng)城市群發(fā)展具有重要意義。[7]此類研究分析了城市群對(duì)國(guó)家治理的意義及影響，為深化理解城市群在國(guó)家治理中的作用提供了視角與方法。

三是城市群的治理策略與路徑。郭銳等人（2020）針對(duì)我國(guó)采取的綜合性政策對(duì)城市群指引存在精準(zhǔn)性不足、特色化難以凸顯的問(wèn)題，提出了“十四五”時(shí)期應(yīng)該從規(guī)模等級(jí)、發(fā)展模式、空間組織、資源環(huán)境承載力4個(gè)方面進(jìn)行專項(xiàng)政策分類治理。[8]韓庚君（2020）以新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程為背景，通過(guò)對(duì)京津冀城市群的生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)進(jìn)行研究，提出新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)的思考。[9]肖文濤（2020）等人基于人性視角，引入“韌性城市”概念，剖析了現(xiàn)代城市整體風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐存在的問(wèn)題，并分別從空間、時(shí)間和層級(jí)三個(gè)維度提出了韌性城市風(fēng)險(xiǎn)治理范式。[10]此類研究探討了城市群對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控的價(jià)值與路徑，拓展了城市群研究的視角和思路。

既有研究對(duì)于城市群的經(jīng)濟(jì)功能與作用、治理影響、風(fēng)險(xiǎn)防控等都有涉及，而從區(qū)域協(xié)調(diào)與共享發(fā)展及國(guó)土空間韌性角度出發(fā)考察城市群高質(zhì)量發(fā)展的文獻(xiàn)鮮見(jiàn)。雖有少數(shù)研究引入了“韌性城市”概念，提出了韌性城市風(fēng)險(xiǎn)治理模式，但是少有學(xué)者聚焦于城市群治理韌性。由于我國(guó)地域廣闊且地形復(fù)雜，各類型的風(fēng)險(xiǎn)源無(wú)處不在，因此從經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、人口集聚能力較強(qiáng)的城市群高質(zhì)量發(fā)展高度探討國(guó)土空間治理優(yōu)化，是有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化、全球化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提升國(guó)家抵御各種風(fēng)險(xiǎn)能力的必由之路。面向2035年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和2050年現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，以空間治理優(yōu)化引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展是破解國(guó)家發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要出路和方法。

二、空間優(yōu)化引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的治理意涵

空間治理優(yōu)化能夠解決新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中遺留的問(wèn)題，以空間結(jié)構(gòu)為突破點(diǎn)，為城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效和城市群高質(zhì)量發(fā)展提供可行方案。在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，把空間治理作為城市群治理的重要方式?！背鞘腥喊l(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，然而，我國(guó)區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升，城市群發(fā)展不平衡、區(qū)域之間不協(xié)調(diào)不充分的發(fā)展現(xiàn)狀、城市規(guī)劃不合理導(dǎo)致的環(huán)境惡化和韌性不足等問(wèn)題都可能增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如何以城市群發(fā)展提升城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化水平，通過(guò)城市群戰(zhàn)略引領(lǐng)空間治理優(yōu)化已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代命題。

●空間治理優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展的內(nèi)在需要

城市群空間治理優(yōu)化是解決新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中由于空間結(jié)構(gòu)不合理衍生的各種社會(huì)問(wèn)題的內(nèi)在需要。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略方針，對(duì)新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的要求。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在促進(jìn)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中更加注重生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和公共服務(wù)均等化等空間治理優(yōu)化發(fā)展方面，這表明新時(shí)代城鎮(zhèn)化推進(jìn)不僅要求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還需要兼顧生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)等維度。因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展中并不是速度快、效率高就能夠全面帶動(dòng)國(guó)家和城市群高質(zhì)量發(fā)展，還需要保證城鎮(zhèn)化提升的質(zhì)量與速度相匹配，否則容易催生出城鎮(zhèn)“發(fā)展綜合癥”等問(wèn)題。例如，由于城市群空間結(jié)構(gòu)失衡就帶來(lái)了極其嚴(yán)重的“大城市病”，出現(xiàn)人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化、物價(jià)過(guò)高等問(wèn)題，導(dǎo)致城市居民幸福感降低，社會(huì)危險(xiǎn)指數(shù)升高，“大城市病”日趨嚴(yán)重亟需城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展需要改善城市群空間形態(tài)，實(shí)現(xiàn)公共資源與服務(wù)配置的空間布局優(yōu)化，促進(jìn)共享發(fā)展。

●以城市群戰(zhàn)略引領(lǐng)空間治理優(yōu)化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

反思城市群空間治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性與合理性是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。在實(shí)行“先富帶后富”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局下，自然資源稟賦優(yōu)越、地理位置良好的城市和城市群得到蓬勃發(fā)展，國(guó)家的綜合實(shí)力得到顯著提升。與此同時(shí)，區(qū)域間發(fā)展差距也日漸增大，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)東西差距明顯、地區(qū)差距顯著的態(tài)勢(shì)。區(qū)域發(fā)展失衡嚴(yán)重制約著城市群高質(zhì)量發(fā)展，阻礙著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)。全國(guó)19個(gè)城市群承載了我國(guó)78%的人口，貢獻(xiàn)了超過(guò)80%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。[11]城市群作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，以城市群為空間治理對(duì)象，通過(guò)調(diào)整資源配置達(dá)到國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，推動(dòng)城市群之間協(xié)調(diào)發(fā)展，能促使區(qū)域均衡發(fā)展。近年來(lái)國(guó)家十分重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，但是由于區(qū)域發(fā)展失衡屬于歷史遺留問(wèn)題，再加上缺少有效的行政體制改革，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程十分緩慢。改革開(kāi)放40多年，東部沿海地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP絕對(duì)差距值增長(zhǎng)了30.8倍[12]，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。倘若能夠充分發(fā)揮我國(guó)19個(gè)城市群各自的特點(diǎn)，因地制宜調(diào)整空間結(jié)構(gòu)布局，為城市群設(shè)計(jì)符合自身發(fā)展的高層次空間治理方案，達(dá)到城市群發(fā)展相對(duì)均衡的狀態(tài)，將進(jìn)一步促進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

●城市群空間治理優(yōu)化是提高國(guó)家治理韌性的客觀需要

國(guó)家治理韌性能夠有效抵御各種不確定風(fēng)險(xiǎn)，而城市群空間治理優(yōu)化是提高國(guó)家治理韌性的重要手段。以新冠肺炎為例，武漢突然爆發(fā)不明傳染病，大量人員感染，武漢醫(yī)療系統(tǒng)接近崩潰，全國(guó)上下全力支援武漢，最終成功脫險(xiǎn)。倘若沒(méi)有其他地區(qū)的物資、人員、設(shè)備的支援，僅僅依靠武漢自身的力量，恐怕難以有效應(yīng)對(duì)此次突發(fā)疫情。因此，國(guó)家韌性治理要求城市群多中心、均衡化的空間治理調(diào)整，把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)到多個(gè)城市，這樣在公共事件突發(fā)時(shí)能夠調(diào)動(dòng)更多資源，最大限度降低對(duì)城市群高質(zhì)量發(fā)展的影響。中國(guó)是超大型社會(huì)，地域遼闊、人口眾多、社會(huì)復(fù)雜，科學(xué)發(fā)展、平衡發(fā)展和共享發(fā)展是面向現(xiàn)代化需要迫切解決的重大政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的大國(guó)治理只有具備足夠的空間韌性，才能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。因此，多中心治理、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與空間治理優(yōu)化是分散與控制風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是提升國(guó)家韌性，強(qiáng)化應(yīng)急處置風(fēng)險(xiǎn)能力，保障城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

城市群高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家治理韌性。城市群高質(zhì)量發(fā)展要求城市群具有合理的國(guó)土空間布局，并且具有強(qiáng)勁的空間治理能力。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和不確定性正威脅著國(guó)家、城市與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至人類和地球的基本安全。因此，優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)是提升國(guó)家治理韌性的重要方式，是城市群通過(guò)共建共治共享有效提升“風(fēng)險(xiǎn)免疫力”的重要途徑。城市群建設(shè)通過(guò)空間治理尺度的擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)“去中心”和“多中心”的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)空間治理手段分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而提升國(guó)家治理韌性，提高社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控能力。因此，必須正確認(rèn)識(shí)空間治理優(yōu)化對(duì)我國(guó)城市群發(fā)展的重要價(jià)值及當(dāng)前存在問(wèn)題，才能真正發(fā)揮空間治理的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展。

三、城市群高質(zhì)量發(fā)展中空間治理的潛在問(wèn)題

中國(guó)城市眾多，并且城市之間的異質(zhì)性十分明顯，城市群在空間治理優(yōu)化過(guò)程中需要滿足多方利益主體的需求，同時(shí)還需要兼顧不同城市之間的現(xiàn)實(shí)條件，這顯然增加了城市群空間治理難度?，F(xiàn)階段城市群空間治理資源配置無(wú)法滿足城市群高質(zhì)量發(fā)展要求，城市群在開(kāi)展空間治理過(guò)程中由于治理資源不到位，導(dǎo)致空間治理效果不明顯。在城市群發(fā)展過(guò)程中，政府主導(dǎo)仍然占據(jù)著核心地位，市場(chǎng)機(jī)制在城市群發(fā)展中的主導(dǎo)作用有待挖掘。政府、社會(huì)群體和民眾的城市群空間治理意識(shí)十分薄弱，空間治理能力尚未滿足城市群高質(zhì)量發(fā)展要求。

●城市群之間的異質(zhì)性影響城市群高質(zhì)量發(fā)展

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，城市群也在不斷演變與更替，國(guó)家“十三五”規(guī)劃確定在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)19個(gè)城市群，每個(gè)城市群都具有自身的特點(diǎn)，每個(gè)城市和城市群都有自身的利益發(fā)展訴求。因此城市與城市群之間異質(zhì)性也為城市群空間治理優(yōu)化增添了壓力。以地理位置為分類標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)城市群可分為沿海城市群、山地城市群、內(nèi)陸城市群;以人口規(guī)模、GDP生產(chǎn)總值為分類指標(biāo)可分為特大規(guī)模城市群、較大規(guī)模城市群、一般規(guī)模城市群;以空間組織為標(biāo)準(zhǔn)可分為單核型城市群、雙核型城市群、多中心城市群。[8]全國(guó)城市群能夠分為這么多不同的類型，每個(gè)城市群都是獨(dú)一無(wú)二的，城市之間的異質(zhì)性很大，城市群之間的異質(zhì)性也非常大。要從土地資源、水資源、自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口規(guī)模、GDP生產(chǎn)總值等指標(biāo)來(lái)衡量城市之間的性質(zhì)，為城市群高質(zhì)量發(fā)展量身打造符合自身特點(diǎn)和利益發(fā)展需求的空間治理方案。因此，優(yōu)化城市群空間治理需要針對(duì)不同的城市群提出不同的治理模式，因地制宜才能真正實(shí)現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展，這無(wú)疑增加了城市群空間治理難度。

●空間治理能力與城市群高質(zhì)量發(fā)展需要不匹配

城市群空間治理效果需要有前瞻性的空間治理意識(shí)與強(qiáng)有力的空間治理能力，才能滿足城市群高質(zhì)量發(fā)展需要。2013年11月9日，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求制度化、法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、程序化治理國(guó)家?？臻g治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，但因發(fā)展時(shí)間較短，還未完全被社會(huì)和民眾接納，空間治理意識(shí)和能力未能滿足城市群高質(zhì)量發(fā)展的治理要求。首先，部分行政人員缺乏空間治理意識(shí)與能力?？臻g治理發(fā)展時(shí)間較短，一些部門行政人員還未完全接納“空間治理”這種比較新穎的做法，但是在城市群治理過(guò)程中制度化、法律化和市場(chǎng)化的建設(shè)方面都需要經(jīng)由這些行政部門審核與批復(fù)。政府部門對(duì)于空間治理的理解不到位和空間治理意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致瞎指揮、亂指揮的現(xiàn)象頻發(fā)，更談不上治理能力與治理手段的提升。其次，民眾的空間治理意識(shí)不強(qiáng)。城市群空間治理需要多方積極參與，民眾作為城市群最具發(fā)言權(quán)的代表，對(duì)于城市群空間治理意識(shí)相對(duì)麻木，只有極少數(shù)民眾能夠積極主動(dòng)參與城市群發(fā)展建設(shè)。再次，社會(huì)組織和民間組織參與度不高。社會(huì)組織和民間組織是城市群空間的重要組成，但在空間治理中的主體意識(shí)較為薄弱，大部分社會(huì)組織和民間組織都對(duì)城市群空間發(fā)展漠不關(guān)心。

●治理資源與服務(wù)配套無(wú)法滿足城市群高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)

城市群空間治理中配套資源的跟進(jìn)是城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，城市群空間治理中的歸口管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財(cái)政資源配備等方面都屬于城市群空間治理中資源配置。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一些城市群在空間治理方面存在著“空喊口號(hào)”的現(xiàn)象，缺乏對(duì)應(yīng)的治理資源的跟進(jìn)與配套，嚴(yán)重影響著城市群高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效。城市群雖然在城鎮(zhèn)化建設(shè)中得到了快速發(fā)展，但是城市群在治理方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)展速度，導(dǎo)致城市群發(fā)展質(zhì)量達(dá)不到理想狀態(tài)。首先，歸口管理不明確。目前我國(guó)城市群的歸口管理還沒(méi)有明確的規(guī)定，城市群的性質(zhì)屬于區(qū)域規(guī)劃還是建設(shè)規(guī)劃，以及所從屬的歸口管理部門都沒(méi)有明確的指示。城市群的歸口管理對(duì)于城市群空間治理具有指導(dǎo)性作用，歸口管理在政策制定和資源分配方面都有很大差異，但是由于歸口管理部門不明確，導(dǎo)致陷入多頭管理和資源分配不清的窘境。其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包含交通設(shè)施布局、公共服務(wù)設(shè)施配備和通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等，盡管城市群在這些方面都有一些作為，但是效率不高、效果不明顯的問(wèn)題也十分突出。最后，公共財(cái)政尚未落實(shí)跟進(jìn)。公共財(cái)政是解決城市群空間治理中資源配備與空間布局的重要保障，然而在城市群發(fā)展中，公共財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中尚未完全落實(shí)與跟進(jìn)，導(dǎo)致空間治理進(jìn)程滯緩。

●市場(chǎng)機(jī)制在城市群發(fā)展中的主導(dǎo)性作用有待挖掘

城市群的形成和發(fā)育是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代與有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因此，中國(guó)絕大多數(shù)的城市群都是以政府主導(dǎo)為核心的計(jì)劃發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制在城市群發(fā)展中的主導(dǎo)作用還有待挖掘。中國(guó)城市群空間規(guī)劃與治理都具有十分濃厚的政府主導(dǎo)色彩，就城市群的空間組成來(lái)說(shuō)，并不是城市之間通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合作形成的自由組合，更多的是政府對(duì)城市群的人為干預(yù)，有意識(shí)地將幾個(gè)發(fā)展勢(shì)頭較好的城市納入城市群的范疇。政府過(guò)多干預(yù)城市群的發(fā)展，使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在國(guó)土資源、人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮有效的作用。實(shí)際上，城市群的形成應(yīng)該是自下而上的自發(fā)過(guò)程，通過(guò)城市與城市之間的某種協(xié)作方式而結(jié)合成為發(fā)展共同體，從而為各自的未來(lái)謀求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展前景，這樣才能夠使城市與城市之間的結(jié)合達(dá)到“1+1>2”的目的。然而大部分城市群的形成都是自上而下，政府大包大攬城市群規(guī)劃工作，這種方式確實(shí)能夠使城市群在前期發(fā)展中獲益，但是城市群的發(fā)展壯大勢(shì)必需要拓展市場(chǎng)，這種捆綁式的城市群無(wú)法滿足未來(lái)城市群發(fā)展需要。城市群未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該是面向周邊城市和具有合作潛力的城市，加大城市或城市群之間的投資力度，通過(guò)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資源進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，同時(shí)能夠讓有潛力的城市和企業(yè)在發(fā)展的潮流中得到相應(yīng)的回報(bào)。

以空間治理優(yōu)化達(dá)到城市群高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)需要面臨許多挑戰(zhàn)。城市群發(fā)展中政府主導(dǎo)仍然占據(jù)著重要的位置，市場(chǎng)機(jī)制在空間治理中尚未發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)空間治理意識(shí)與能力無(wú)法滿足現(xiàn)階段城市群空間治理要求。當(dāng)前的空間治理資源無(wú)法跟上城市群發(fā)展需要，歸口管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財(cái)政方面的滯后都對(duì)城市群空間治理優(yōu)化帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)困難。再加上城市的種類眾多，城市群異質(zhì)性較強(qiáng)，為19個(gè)城市群尋求符合自身發(fā)展特點(diǎn)和滿足各自利益需要的空間治理方案絕非易事。盡管城市群在空間治理方面具有很大困難，但是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)家治理韌性和現(xiàn)代化建設(shè)要求城市群必須直面挑戰(zhàn)，充分考慮不同城市群之間的特殊性，為城市群空間治理優(yōu)化提供新思路。

四、空間治理優(yōu)化引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制建構(gòu)

通過(guò)對(duì)城市群空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和優(yōu)化以及資源的合理配置，為城市群制定個(gè)性化空間治理目標(biāo)與規(guī)劃，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城市群中的重要作用，鼓勵(lì)多元主體共同參與城市群空間治理，能夠有效地為城市群高質(zhì)量發(fā)展提供可行方案。新時(shí)代要求城市群的發(fā)展不僅停留在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，還需要對(duì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。空間治理優(yōu)化是解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展失衡的有效途徑，也是增強(qiáng)國(guó)家治理韌性的必由之路，因此對(duì)城市群空間治理優(yōu)化方案提出了更高的要求。

●運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)制定個(gè)性化城市群空間治理規(guī)劃

隨著工業(yè)化、技術(shù)化和信息化浪潮的發(fā)展，運(yùn)用現(xiàn)代化手段制定個(gè)性化城市群治理目標(biāo)與治理規(guī)劃已經(jīng)是大勢(shì)所趨。城市與城市群之間存在著較大的異質(zhì)性是城市群空間治理無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)對(duì)城市與城市群的信息進(jìn)行分類、整合和分析，對(duì)于不同的城市群建立不同的數(shù)學(xué)模型，結(jié)合城市群自身發(fā)展需求并兼顧各方利益的公平原則，有針對(duì)性地實(shí)施個(gè)性化的空間治理方案。一方面，城市群空間治理中數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)整合、治理方案擬訂等領(lǐng)域都需要大數(shù)據(jù)輔助完成，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府行政領(lǐng)域能夠科學(xué)有效地為政府決策提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)參考，為城市群空間治理提供科學(xué)的技術(shù)支撐。另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)還能夠有效監(jiān)督城市群空間治理方案落實(shí)情況，利用云計(jì)算及時(shí)反饋城市群空間治理效果，引導(dǎo)城市群空間治理目標(biāo)與規(guī)劃的更新迭代，從而制定更切合實(shí)際的治理方案。簡(jiǎn)而言之，新時(shí)代城市群空間治理目標(biāo)與治理規(guī)劃的設(shè)置，應(yīng)該輔之以更為科學(xué)準(zhǔn)確的現(xiàn)代化手段，為空間治理提供更具說(shuō)服力的參考，同時(shí)也通過(guò)現(xiàn)代化手段反饋當(dāng)前空間治理方案的實(shí)施情況，及時(shí)對(duì)空間治理目標(biāo)與規(guī)劃進(jìn)行更新與調(diào)整。

●鼓勵(lì)多元主體共同參與提升城市群空間治理效能

城市群空間治理要求制度化、法治化和規(guī)范化的管理建設(shè)，需要政府、社會(huì)組織和民眾等多元主體積極參與，共同為城市群空間發(fā)展謀出路。政府在城市群空間治理中起著領(lǐng)導(dǎo)和指揮的作用，因此，只有學(xué)習(xí)型政府才更容易接納空間治理中新觀念、新做法。政府應(yīng)該積極建設(shè)成為服務(wù)和學(xué)習(xí)型政府，充分學(xué)習(xí)城市群空間治理理論，并且將理論與實(shí)踐相結(jié)合，正確把握城市群空間治理方向;健全空間治理法律法規(guī)建設(shè)，升級(jí)政府空間治理手段，從而更好地服務(wù)于城市群空間發(fā)展。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)空間治理決策和落實(shí)情況，拓寬社會(huì)各界人士參與城市群空間治理渠道，促進(jìn)政府與社會(huì)平等對(duì)話，鼓勵(lì)多元主體共同參與，為城市群空間治理方案建言獻(xiàn)策，提升城市群空間治理效能。當(dāng)然，社會(huì)組織和民眾亦應(yīng)當(dāng)通過(guò)權(quán)威的渠道，積極學(xué)習(xí)政府公布的政策措施，了解當(dāng)前城市群空間發(fā)展局勢(shì)，結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，積極主動(dòng)為城市群發(fā)展提意見(jiàn)。在城市群空間治理優(yōu)化過(guò)程中，政府在努力提升空間治理能力的同時(shí)還需要喚醒民眾的空間治理意識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界人士的力量，才能全面提升城市群空間治理效能。

●優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置增強(qiáng)城市群空間治理整合能力

行政區(qū)劃調(diào)整是優(yōu)化城市群空間治理水平和提升資源配置能力的重要抓手，在區(qū)域空間布局、空間結(jié)構(gòu)和空間秩序中發(fā)揮重要作用。政府對(duì)城市群行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化區(qū)域分工協(xié)作和增強(qiáng)城市群活力為原則，完善城市群空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，調(diào)整空間秩序，提高空間治理水平。首先，中央政府應(yīng)當(dāng)明確城市群的歸口管理，落實(shí)城市群行政區(qū)劃調(diào)整部門。同時(shí)，城市群的行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分考慮城市群的異質(zhì)性，有針對(duì)性地為城市群制定行政區(qū)劃設(shè)置方案，切忌采用“一刀切”改革方式。其次，城市群的空間發(fā)展不能盲目追求規(guī)模發(fā)展。在市轄區(qū)方面，可以適當(dāng)增設(shè)新的市轄區(qū)，增加人口吸納能力和環(huán)境承載力，平衡老城區(qū)的資源和環(huán)境壓力;在縣城區(qū)方面，對(duì)于行政區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小的縣城，可以選擇小縣合并的方式優(yōu)化行政空間布局，提升政府行政能力，減少公共資源浪費(fèi)。[13]最后，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政區(qū)劃設(shè)置，保證公共財(cái)政合理地對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支撐。同時(shí)，城市群也應(yīng)當(dāng)重視城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，積極落實(shí)城市群公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方案，打造互聯(lián)互通、共建共治共享的網(wǎng)格化空間結(jié)構(gòu)。

●充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城市群高質(zhì)量發(fā)展中的主導(dǎo)作用

城市群發(fā)展的核心是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要以市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控為指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，必須充分重視市場(chǎng)機(jī)制在城市群高質(zhì)量發(fā)展中的作用。21世紀(jì)的城市群已經(jīng)處于電子化和信息化十分發(fā)達(dá)的社會(huì)中，高效、快速、自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)備受青睞，但仍然存在不少政府對(duì)城市群發(fā)展過(guò)度指導(dǎo)，使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在城市群發(fā)展中大展身手的情形。高質(zhì)量的城市群發(fā)展必須增強(qiáng)城市間的內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流，加大合作力度。政府在城市群發(fā)展中應(yīng)擺正自身的位置，把本該屬于市場(chǎng)管理的部分還給市場(chǎng)，對(duì)城市空間治理規(guī)劃和治理目標(biāo)的設(shè)計(jì)要以城市發(fā)展訴求和意愿為落腳點(diǎn)，從實(shí)際情況出發(fā)，真正意義上尊重城市合作和發(fā)展意愿，為城市群發(fā)展把好質(zhì)量關(guān)。因此，政府在城市群治理過(guò)程中要把權(quán)力下沉到基層，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城市群發(fā)展中的主導(dǎo)作用，充分遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，充分尊重城市合作意愿，促進(jìn)城市之間經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展，有效解決城市群內(nèi)部“和而不群”發(fā)展問(wèn)題，讓多個(gè)城市結(jié)合為城市群后體會(huì)到合作取得的發(fā)展成果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

空間治理優(yōu)化是對(duì)城市群空間結(jié)構(gòu)的分析、重組并優(yōu)化的過(guò)程，是提高城市群人口容納量和環(huán)境承載力的重要方法，也是引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。城市群空間治理目標(biāo)與規(guī)劃的制定需要充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，針對(duì)不同城市群制定個(gè)性化空間治理目標(biāo)。當(dāng)然，城市群空間治理需要通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置的空間重新分配，增強(qiáng)城市群空間治理資源，同時(shí)還需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓城市群發(fā)展更自由、更公平、更高效。城市群空間治理優(yōu)化不僅需要政府部門提升空間治理意識(shí)和能力，并且能夠在空間治理方面有作為，而且還需要社會(huì)各界為城市群空間治理出謀劃策，促進(jìn)城市群全方位高質(zhì)量發(fā)展。城市群空間治理優(yōu)化對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全民共同富裕和國(guó)家治理韌性都具有重要意義，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)與國(guó)家長(zhǎng)治久安目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措，至關(guān)重要。

五、結(jié)語(yǔ)

城市群高質(zhì)量發(fā)展是人民實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活期許的重要方式，也是城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。如何讓城市群高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)的焦點(diǎn)，從根源上為城市群空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行謀篇布局成為城市群高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。隨著城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)程，催生出一系列城市問(wèn)題，降低人民在城市生活的幸福感，影響著城市群社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，城市群處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略核心地位，需要對(duì)城市群原有的空間結(jié)構(gòu)重新審視，結(jié)合不同城市的特點(diǎn)，探索契合不同城市群發(fā)展的空間治理規(guī)劃。從國(guó)家治理韌性、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕的高度出發(fā)，政府應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)制定個(gè)性化城市群規(guī)劃，發(fā)揮治理能力最大化;實(shí)行去中心化和多中心治理的行政區(qū)劃設(shè)置，增強(qiáng)城市群空間治理的資源配置效率，分擔(dān)城市群突發(fā)事件危害的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)重視市場(chǎng)機(jī)制在城市群中的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)多元主體共同參與，提升城市群空間治理效能。當(dāng)然，城市群空間治理優(yōu)化難以一蹴而就，需要政府協(xié)同社會(huì)群眾和公眾，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間不斷探索與嘗試，逐步優(yōu)化城市群空間治理格局，為城市群高質(zhì)量發(fā)展提供載體支撐，進(jìn)而為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與全民共同富裕創(chuàng)造社會(huì)條件。

基金項(xiàng)目

2020年度廣東省級(jí)一流本科課程《憲法學(xué)》（粵教高函【2020】16號(hào)）、廣東工業(yè)大學(xué)2021年度校級(jí)本科教學(xué)工程項(xiàng)目《OBE導(dǎo)向下基于項(xiàng)目和競(jìng)賽的〈憲法學(xué)〉實(shí)踐教學(xué)改革》和《課程思政示范課程：憲法學(xué)》（廣工大教字【2021】11號(hào)）的階段性成果。

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作者簡(jiǎn)介

房亞明，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，法學(xué)博士，廣東省社會(huì)科學(xué)研究基地“網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)法治研究中心”、廣州數(shù)據(jù)法治研究中心副教授，研究方向：城市治理與危機(jī)管控;

李幸芝，廣東工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：城市治理。

責(zé)任編輯 李冬梅