安亞倫

摘 要：國際學(xué)生流動(dòng)是美國高等教育國際化最為顯著的標(biāo)志之一。二戰(zhàn)后，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策歷經(jīng)了以“促進(jìn)教育文化交流”到“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”，到“提升經(jīng)濟(jì)競爭力”，再到“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”為核心的發(fā)展階段。運(yùn)用間斷—均衡理論分析政策變遷的邏輯，發(fā)現(xiàn)美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷在漸進(jìn)模式和間斷均衡模式下交替進(jìn)行，政策壟斷的變化為政策變遷提供直接驅(qū)動(dòng)力，政策圖景的變化是政策變遷的關(guān)鍵發(fā)生機(jī)制，政策議定場所的變化是引發(fā)政策變遷的重要條件。時(shí)下，我國政府既要保障來華留學(xué)教育政策的均衡發(fā)展，又要適時(shí)對其進(jìn)行調(diào)整與改革;適當(dāng)簡政放權(quán)，促進(jìn)高校自主發(fā)展;重視留學(xué)教育質(zhì)量，提升院校綜合實(shí)力;弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化，增加其國際吸引力。

關(guān)鍵詞：國際學(xué)生流動(dòng);政策變遷;來華留學(xué)教育;高等教育國際化

美國大學(xué)自誕生之日起就具有國際化基因，國際學(xué)生流動(dòng)不但可以擴(kuò)大國家的世界影響力，也是促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)繁榮的重要武器。二戰(zhàn)后，美國憑借其發(fā)達(dá)的高等教育體系逐漸取代歐洲，獲得了學(xué)術(shù)產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)權(quán)。聯(lián)邦政府把高等教育國際化上升至國家戰(zhàn)略，美國的國際學(xué)生流動(dòng)政策經(jīng)歷了“促進(jìn)教育文化交流”“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”“提升經(jīng)濟(jì)競爭力”“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”四個(gè)發(fā)展階段，分步驟地完善了國際學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金資助、國際化課程、留學(xué)簽證與留學(xué)服務(wù)政策?？梢哉f，美國大學(xué)的國際學(xué)生規(guī)模之所以能夠不斷擴(kuò)大，成為美國高等教育國際化進(jìn)程中最顯性的標(biāo)志，很大程度上得益于聯(lián)邦政府在國際學(xué)生流動(dòng)政策上的宏觀調(diào)控。自十八大以來，我國的來華留學(xué)政策發(fā)展進(jìn)入提升和完善階段，政府出臺(tái)的來華留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、留學(xué)簽證和就業(yè)方面的政策日趨成熟，取得了一定的現(xiàn)實(shí)成效。然而，在新形勢下，來華留學(xué)政策在實(shí)踐過程中仍然存在諸多問題，缺乏前瞻性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，滯后于“一帶一路”倡議的發(fā)展思路。梳理美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷歷程，把握政策變遷的時(shí)代特點(diǎn)，透視政策的變遷機(jī)制，可以為我國的來華留學(xué)政策發(fā)展提供建議。

一、間斷—均衡理論及其適切性

間斷—均衡理論（Punctuated-equilibrium Theory）起源于古生物學(xué)領(lǐng)域中的間斷—均衡說，該學(xué)說否定了達(dá)爾文的生物進(jìn)化論，提出生物進(jìn)化過程實(shí)際上是一種在長期穩(wěn)定的狀態(tài)中，穿插著爆發(fā)性的、重大的種族滅絕或替代的過程。1993年，美國政策學(xué)家弗蘭克·R·鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）與布賴恩·D·瓊斯（Bryan D.Jones）首次利用間斷—均衡說研究了美國公共政策制定中的間斷與均衡現(xiàn)象，由此提出政策變遷中的間斷—均衡理論。

（一）間斷—均衡理論的核心內(nèi)容

作為解釋政策變遷的理論工具，間斷—均衡理論既肯定了漸進(jìn)主義范式在詮釋政策變遷過程中的重要作用，又肯定了政策在緩慢變遷過程中會(huì)突然發(fā)生爆發(fā)式的變遷，盡管這種變遷并不多見。[1]實(shí)際上，間斷—均衡理論中的“間斷”意味著政策發(fā)生大規(guī)模變遷，“均衡”則是回歸到漸進(jìn)主義狀態(tài)中。在均衡時(shí)期，政策子系統(tǒng)被單一利益所主導(dǎo)，處理單一的問題，只會(huì)因環(huán)境的變化做出利益妥協(xié)和微小的政治行動(dòng)，造成政策的緩慢變遷。在間斷時(shí)期，一個(gè)問題領(lǐng)域處于宏觀的政治議程中，任何客觀環(huán)境的細(xì)微變化都可能引發(fā)政策的重大變遷。美國政治和政策制定的許多領(lǐng)域，包括留學(xué)政策在內(nèi)，都曾發(fā)生過劇烈的變遷。間斷—均衡理論認(rèn)為，政策的重要變遷與政策壟斷（Policy Monopoly）的建立與破壞、政策圖景（Policy Images）的變化、政策議定場所（Policy Venue）的變化有著較為直接的關(guān)系（見圖1）。[2]其中，政策壟斷是指在公共政策制定和發(fā)展的過程中，統(tǒng)治集團(tuán)與聯(lián)盟等主要的政策參與者，通過構(gòu)建一個(gè)相對封閉的政策子系統(tǒng)，以確保政策的變遷得以在漸進(jìn)的緩流中進(jìn)行。政策圖景研究政策如何被理解和討論，通常與政策信念和價(jià)值觀有關(guān)。政策議定場所則是針對某個(gè)問題作出權(quán)威性決策的制度性場所。[3]

（二）間斷—均衡理論的適切性

間斷—均衡理論在研究美國國際學(xué)生流動(dòng)政策變遷中的適切性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的長期回顧揭示了漸進(jìn)變遷和劇烈變遷都是其發(fā)展過程中的重要組成部分，間斷—均衡理論可以同時(shí)解釋政策過程中的穩(wěn)定性與間斷性。第二，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的發(fā)展過程反映了政策壟斷的建立和破壞與政策變遷的聯(lián)系。在《富布賴特法》和《國防教育法》的變遷過程中，利益集團(tuán)、國會(huì)和政府組成政策壟斷鐵三角，使政策處于均衡式變遷中，《國際教育法》和《美國愛國者法案》則體現(xiàn)了外部刺激造成政策壟斷的破壞，繼而引發(fā)政策的間斷。第三，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的演變過程反映出不同政策圖景和政策議定場所對政策變遷產(chǎn)生的影響。

二、美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷軌跡

二戰(zhàn)是美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的重要分水嶺，二戰(zhàn)后的美國一躍成為世界上科技和經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)國，其高等教育也從世界高等教育的邊緣飛躍至中心，以提供優(yōu)質(zhì)和多元化的教育占據(jù)了國際知識體系的主導(dǎo)地位。歷經(jīng)70多年的浮沉，如今的美國大學(xué)已經(jīng)完成了破繭成蝶的蛻變，發(fā)展成為世界一流大學(xué)的代表，這與二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府的國際學(xué)生流動(dòng)政策推動(dòng)有著密不可分的關(guān)系。根據(jù)《富布賴特法》、《國防教育法》第六章、《國際教育法》和《美國愛國者法案》四個(gè)法案出臺(tái)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，把美國國際學(xué)生流動(dòng)政策演變過程劃分為四個(gè)階段。

（一）以促進(jìn)教育文化交流為核心的政策階段

二戰(zhàn)后初期，美國在文化滲透上強(qiáng)烈的使命感成為影響國際學(xué)生流動(dòng)政策的重要因素。1946年8月，美國國會(huì)通過了由參議員詹姆斯·W·富布賴特（James W.Fulbright）提出的《富布賴特法》（Fulbright Act），授權(quán)通過成立基金的方式，將美國二戰(zhàn)后向歐洲國家出售剩余戰(zhàn)備物資所得的款項(xiàng)用于為有意愿前往美國大學(xué)就讀的國際學(xué)生提供交通出行上的資助，該法案還授權(quán)設(shè)立了外國獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)（J.William Fulbright Foreign Scholarship Board，簡稱FFSB）監(jiān)督教育交流項(xiàng)目的實(shí)施。[4]最初的《富布賴特法》主要有兩個(gè)特征，一是沒有要求國會(huì)直接撥款，只是提出授權(quán)將剩余資產(chǎn)處置所產(chǎn)生的貨幣用于與擁有美國戰(zhàn)后剩余物資的國家進(jìn)行教育交流活動(dòng)，不涉及任何以犧牲國內(nèi)教育為代價(jià)支持國際教育的條款，體現(xiàn)了政策制定者超高的政治策略。二是對參與國每年提供的貨幣總額或貨幣信貸進(jìn)行了額度限制，且為美國學(xué)生提供交通費(fèi)、學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)和與學(xué)術(shù)活動(dòng)相關(guān)的費(fèi)用等，但只為國際學(xué)生提供交通費(fèi)，不包括其他費(fèi)用，體現(xiàn)了該法案初期美國利益優(yōu)先的原則，在資助對象和資助范圍上具有局限性。

由于教育交流的對象最初只限于擁有美國戰(zhàn)后剩余物資的國家，造成富布賴特計(jì)劃的實(shí)施對象頗為局限，美國國會(huì)又于1948年通過了由參議員亞歷山大·H·史密斯（Alexander H.Smith）與卡爾·E·蒙特（Karl E.Mundt）聯(lián)合提交的《美國信息與教育交流法》（United States Information and Educational Exchange Act），又稱《史密斯—蒙特法》（Smith-Mundt Act）。作為《富布賴特法》的補(bǔ)充，《史密斯—蒙特法》在美國與其他國家互惠互利的前提下，擴(kuò)大了國際學(xué)生、教師、學(xué)者等的交流范圍，將項(xiàng)目延展到租賃國以外的國家，批準(zhǔn)以最低限度出售剩余戰(zhàn)備物資所得資金開展教育交流活動(dòng)，外幣可以用于支付國際學(xué)生到美國的交通費(fèi)用，并新增美元外匯條款，解決了原項(xiàng)目資金不足的問題。

我們不難得出結(jié)論，這一階段的《富布賴特法》和《史密斯—蒙特法》在文化教育層面配合了“馬歇爾計(jì)劃”（The Marshall Plan）和“第四點(diǎn)計(jì)劃”（Point Four Program）的對外援助政策方針，通過與其他國家進(jìn)行有選擇的教育文化交流活動(dòng)，輸出美國的文化價(jià)值觀，利用教育手段培養(yǎng)未來領(lǐng)袖的親美情結(jié)，達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的政治目的。

（二）以培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家為核心的政策階段

1957年10月，前蘇聯(lián)第一顆人造衛(wèi)星“斯普特尼克1號”（Sputnik-1）的成功發(fā)射不僅打破了美國一向在科技領(lǐng)域的自我沉醉感，更是改變了美國國家利益的內(nèi)涵。1958年，美國出臺(tái)的《國防教育法》（National Defense Education Act，簡稱NDEA）中赤裸裸地表達(dá)了留學(xué)教育應(yīng)該從國家利益出發(fā)，通過外語研究和區(qū)域研究應(yīng)對國際挑戰(zhàn)的核心思想，高等教育也因?yàn)榕c國防安全的緊密聯(lián)結(jié)而得到巨額的聯(lián)邦資助資金。NDEA第六章“語言發(fā)展”（Language Development）部分授權(quán)教育署專員以簽訂合同的方式在美國高校設(shè)立現(xiàn)代外語中心，用于培養(yǎng)聯(lián)邦政府亟需的外語（阿拉伯語、漢語、日語、印度語、葡萄牙語和俄語）人才，還授權(quán)對應(yīng)用這些語言的區(qū)域和國家的歷史、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地質(zhì)學(xué)和人類學(xué)等必要領(lǐng)域進(jìn)行研究。[5]NDEA的出臺(tái)標(biāo)志著留學(xué)教育不再僅僅是各州政府的事情，聯(lián)邦政府正式將留學(xué)教育與國防安全聯(lián)系起來。至此，聯(lián)邦政府的國際學(xué)生流動(dòng)政策發(fā)生了大角度轉(zhuǎn)變，國防安全成為重中之重。

進(jìn)入20世紀(jì)60年代，亞、非、拉地區(qū)掀起的民族獨(dú)立與解放狂潮導(dǎo)致了新興國家的出現(xiàn)，形成權(quán)力的真空地帶，引發(fā)蘇、美兩大陣營對這些國家的爭奪。1961年，美國國會(huì)通過了《教育與文化交流法》（Mutual Educational and Cultural Exchange Act），又稱《富布賴特—海斯法》（Fulbright-Hays Act）。在《富布賴特法》的基礎(chǔ)上，新法案擴(kuò)大了原有教育交流活動(dòng)規(guī)模和資金使用范圍，授權(quán)以美元和外幣為富布賴特計(jì)劃提供資金來源，打破了將富布賴特計(jì)劃與外幣掛鉤的枷鎖，為富布賴特計(jì)劃的長期發(fā)展提供了物質(zhì)保障。此外，新法案免除了受助人從美國組織、機(jī)構(gòu)或外國政府和基金會(huì)獲得資助的稅收，放寬了他們在美國的工作許可，為短期訪美的外國學(xué)生和教師提供貨幣兌換服務(wù)，還史無前例地給他們的家屬發(fā)放與本人相同類型的簽證。這段時(shí)期與接收國際學(xué)生有關(guān)的政策還有1966年通過的《國際教育法》（International Education Act，簡稱IEA）。IEA授權(quán)衛(wèi)生、教育與福利部（Department of Health，Education and Welfare，簡稱DHEW）部長對國際教育撥款，加強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)或相關(guān)機(jī)構(gòu)的高級國際研究中心的設(shè)立和運(yùn)行，同時(shí)將研究生的國際教學(xué)計(jì)劃拓展到本科階段。此外，IEA還試圖促成聯(lián)邦政府對留學(xué)教育進(jìn)行長期和穩(wěn)定的資助，并鼓勵(lì)聯(lián)邦政府和大學(xué)以外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行與留學(xué)教育有關(guān)的教育活動(dòng)。[6]

從1946年到1966年的二十年中，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的發(fā)展進(jìn)入“騰飛階段”。由于大量注入的公共和私人資金，加之受到政府和企業(yè)決策者的政策鼓勵(lì)，美國大學(xué)在高等教育領(lǐng)域的教育交流項(xiàng)目、人員和專業(yè)知識達(dá)到前所未有的程度。雖然在約翰遜總統(tǒng)的極力推動(dòng)下，IEA在國會(huì)內(nèi)部好評如潮并通過了立法程序，但國會(huì)立法委員會(huì)認(rèn)為聯(lián)邦政府已經(jīng)為教育援助投入了過多資金，加之受到國內(nèi)民權(quán)運(yùn)動(dòng)與國外越南戰(zhàn)爭的影響，IEA最終成為“一紙空文”。

（三）以提升經(jīng)濟(jì)競爭力為核心的政策階段

IEA撥款失敗后，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策進(jìn)入較長時(shí)間的均衡發(fā)展期。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困境、水門事件加之在越南戰(zhàn)場的失敗使美國重新陷入孤立主義，聯(lián)邦政府對參與國際教育事務(wù)缺乏興趣，在接收國際學(xué)生政策上沒有任何積極性舉措，已經(jīng)實(shí)施的政策也面臨重重困境。由于來自聯(lián)邦政府和私立基金會(huì)資金的減少，美國大學(xué)的留學(xué)教育發(fā)展一度處于“原地踏步”狀態(tài)，許多有關(guān)留學(xué)教育的計(jì)劃被束之高閣。另一方面，在經(jīng)歷了50年代后期到60年代的迅速發(fā)展后，70年代初的美國高等教育面臨著學(xué)生數(shù)量減少、資金入不敷出的危機(jī)，幾乎每一家媒體都認(rèn)為美國的高等教育處于財(cái)政不景氣之中。[7]不斷惡化的財(cái)政條件迫使高校一方面努力控制支出，一方面尋找新的資金來源。美國的大學(xué)和學(xué)院開始依賴于地方政府而不是聯(lián)邦政府或基金會(huì)的資助，積極參與到國際學(xué)生的接收中。

進(jìn)入80年代后，隨著教育全球化的不斷深入，美國的大學(xué)和學(xué)院逐漸擺脫了對聯(lián)邦政府的政策依賴，成為聯(lián)邦政府在國際學(xué)生流動(dòng)政策停滯時(shí)期的主要執(zhí)行者。1988年，美國州立大學(xué)與贈(zèng)地學(xué)院協(xié)會(huì)（National Association of State University and Land-Grant College）在《為了90年代美國大學(xué)和國際事務(wù)就國際教育優(yōu)先選項(xiàng)致新一屆政府的聲明》（Statement to the New Administration on International Education Priorities for the 1990s.U.S.Universities and World Affairs）中明確指出，發(fā)展留學(xué)教育，擴(kuò)大國際學(xué)生交流，應(yīng)該是美國公立教育機(jī)構(gòu)的優(yōu)先發(fā)展事務(wù)。[8]與此同時(shí)，美國大學(xué)也逐漸意識到單純依靠聯(lián)邦政府的幾個(gè)法案推動(dòng)國際學(xué)生流動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，一些有條件的大學(xué)，尤其是研究型大學(xué)，紛紛采取措施對大學(xué)的留學(xué)教育進(jìn)行專門化管理，推動(dòng)大學(xué)課程的國際化，為更多的國際學(xué)生提供教學(xué)和實(shí)踐的機(jī)會(huì)。例如，耶魯大學(xué)（Yale University）就在60年代末成立了國際與區(qū)域研究委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)助國際關(guān)系研究的工作。美國賓夕法尼亞州州立大學(xué)（Pennsylvania State University）在70年代末設(shè)立了學(xué)生事務(wù)副校長辦公室，負(fù)責(zé)管理國際學(xué)生的事務(wù)。[9]

正因如此，美國的國際學(xué)生接收工作在政策和管理方面的不利局面下得以持續(xù)有效地推進(jìn)，高校的國際學(xué)生數(shù)量在總體上穩(wěn)中有升（除了1971-1972學(xué)年3.2%的負(fù)增長）。1971-1972年度，在美國高校的國際學(xué)生數(shù)量為140126人，1979-1980年度達(dá)到286343人，增長了一倍多。此后的二十年中，國際學(xué)生數(shù)量發(fā)展的大趨勢是小幅增長，雖有起伏，但總體上幅度不大，顯示出一定的穩(wěn)定性。

（四）以兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)為核心的政策階段

“911”事件預(yù)示著美國地理安全時(shí)代的終結(jié)，在小布什總統(tǒng)的圍堵戰(zhàn)略下，美國發(fā)動(dòng)了反恐戰(zhàn)爭，不僅要從內(nèi)部掃除潛在的威脅，也試圖將所有潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)拒之門外?！?11”事件后的四個(gè)月中，國會(huì)幾乎把全部注意力都放在防止外來移民突破美國安全防線的議題上，在通過的24項(xiàng)新法案中，對接收國際學(xué)生影響最大的就是2001年10月出臺(tái)的《美國愛國者法案》（USA PATRIOT Act）。該法案授權(quán)移民規(guī)劃局全面啟動(dòng)“學(xué)生與訪問學(xué)者信息系統(tǒng)”（Student and Exchange Visitor Information System，簡稱SEVIS），對每名赴美留學(xué)生和訪問學(xué)者進(jìn)行電子監(jiān)控與追蹤，并對所有違反簽證規(guī)定的國際學(xué)生進(jìn)行清理。2002年5月，小布什又簽訂了《加強(qiáng)邊境安全和簽證入境改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act），更為詳細(xì)地規(guī)定了國際學(xué)生簽證的流程，旨在強(qiáng)化對赴美留學(xué)人員的跟蹤。

“911”事件后，美國聯(lián)邦政府為保障國土安全相繼出臺(tái)的一系列緊縮政策一度對國際學(xué)生流動(dòng)政策的發(fā)展造成了負(fù)面影響。但事實(shí)表明，“911”事件并沒有對美國的國際學(xué)生流動(dòng)政策造成持續(xù)性影響，聯(lián)邦政府很快意識到限制人才流入對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技研究及國際地位的沖擊。為了再次加入世界留學(xué)市場競爭，重塑美國在國際學(xué)生心中的形象，改變國際留學(xué)人員數(shù)量不斷下降的局面，美國參議院在《2006財(cái)政年衛(wèi)生、服務(wù)和教育機(jī)會(huì)法案修正案》（Amendments to Health，Services and Education Opportunity Act for Fiscal Year 2006）中提出，重新調(diào)整赴美留學(xué)生簽證制度和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，加快人員排查速度，改進(jìn)危險(xiǎn)人員識別的方法，加強(qiáng)對SEVIS的管理和使用效率，美國接收國際學(xué)生政策回歸理性。

2008年金融危機(jī)后，美國的國際學(xué)生流動(dòng)政策與國家安全和經(jīng)濟(jì)力量有機(jī)結(jié)合起來，吸收優(yōu)質(zhì)人才為我所用逐漸內(nèi)化為美國國際人才戰(zhàn)略的潛在核心原則。為搶占國際高新技術(shù)人才，重振美國經(jīng)濟(jì)，民主黨和共和黨參議員于2012年5月共同提交了《創(chuàng)業(yè)法案2.0》（Start-Up Act 2.0），提議為在美國大學(xué)取得STEM碩士和博士學(xué)位的國際學(xué)生提供新的STEM簽證（EB-6），使他們可以獲得綠卡并留在美國創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而為美國創(chuàng)造更多的工作崗位。同年11月，眾議院通過《STEM就業(yè)法案》（STEM Jobs Act），取消多元化移民簽證（Diversity Immigrant Visa），重新分配5.5萬張綠卡給美國大學(xué)STEM相關(guān)領(lǐng)域畢業(yè)的國際學(xué)生。[10]2015年的《美國國家安全戰(zhàn)略》和2017年的《2017高技能職業(yè)移民誠信與公平法案》（High-Skilled Integrity and Fairness Act of 2017）也能很好地反映出新形勢下美國發(fā)展留學(xué)教育的邏輯。每年吸引全球最優(yōu)秀的學(xué)生，繼續(xù)吸引世界上任何角落的移民，擴(kuò)大國際交流與合作，從不斷增長的勞動(dòng)力和充滿活力的多元化經(jīng)濟(jì)中受益，將成為美國保持國際領(lǐng)導(dǎo)地位和國家活力的重要舉措。

三、間斷—均衡理論視角下美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷邏輯

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府開始關(guān)注留學(xué)教育，從“促進(jìn)教育文化交流”到“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”，到“提升經(jīng)濟(jì)競爭力”，再到“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”，聯(lián)邦政府通過出臺(tái)一系列的國際學(xué)生流動(dòng)政策，建立了較為完善的國際學(xué)生接納和培養(yǎng)體制，對其高等教育國際化進(jìn)程產(chǎn)生了積極的影響。盡管受到特朗普政府排外情緒和留學(xué)簽證政策收緊的影響，美國大學(xué)的國際學(xué)生增長幅度有所放緩，但美國在全球留學(xué)教育市場上的領(lǐng)跑者地位一時(shí)難以撼動(dòng)，其國際學(xué)生接收數(shù)量依舊雄踞榜首。研究美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷邏輯，有利于透析其政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和問題。

（一）美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的變遷是在漸進(jìn)模式和間斷均衡模式下交替進(jìn)行的

查閱1946年至2018年美國國會(huì)通過的所有與國際學(xué)生流動(dòng)相關(guān)的法案，可以發(fā)現(xiàn)，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策是在漸進(jìn)的緩流和快速的變更中交替進(jìn)行的。1946年制定的《富布賴特法》在1948年、1952年、1961年、1966年進(jìn)行了4次修正，1958年制定的《國防教育法》在1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008年先后進(jìn)行了7次重新授權(quán)，2001年出臺(tái)的《美國愛國者法案》在2005年、2015年進(jìn)行了兩次修訂，像1966年出臺(tái)的《國際教育法》由于沒有獲得國會(huì)撥款而未經(jīng)修正的法案是極少數(shù)的。

當(dāng)美國國際學(xué)生流動(dòng)政策處于漸進(jìn)式變遷時(shí)期，政策子系統(tǒng)內(nèi)部形成政策壟斷，政策制定者在保持目標(biāo)不變的前提下，對政策中的計(jì)劃或項(xiàng)目、工具配置、機(jī)構(gòu)或人員配置方面進(jìn)行細(xì)微的修正，所以新舊政策之間能夠保持較好的連續(xù)性。當(dāng)美國國際學(xué)生流動(dòng)政策處于間斷均衡式變遷時(shí)期，政策子系統(tǒng)內(nèi)壟斷被打破，占統(tǒng)治地位的政策決策者的政策圖景發(fā)生變化，政策目標(biāo)的改變意味著現(xiàn)有政策發(fā)生了飛躍、中斷甚至終結(jié)。

（二）政策壟斷的變化為政策變遷提供直接驅(qū)動(dòng)力

分析美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)政策壟斷的建立為政策的漸進(jìn)式變遷提供了政治保障，政策壟斷的崩潰為政策的間斷式變遷提供了直接動(dòng)力。在《富布賴特法》和《國防教育法》第六章的變遷過程中，以富布賴特為代表的政策決策者在政策子系統(tǒng)中占據(jù)了主導(dǎo)地位，正如他在提交該法案的演講中所言，整個(gè)聽證會(huì)期間，幾乎沒有人反對該法案，他的小組委員會(huì)和外交事務(wù)全體委員會(huì)也一致贊成這項(xiàng)決議。此外，《富布賴特法》《富布賴特—海斯法》《國防教育法》的順利實(shí)施和發(fā)展也離不開關(guān)注留學(xué)教育的大型基金會(huì)、美國國際教育協(xié)會(huì)（IIE）、美國教育理事會(huì)（ICA）、美國全國外國學(xué)生事務(wù)聯(lián)合會(huì)（NAFSA）等多方利益相關(guān)者的通力支持。

《國際教育法》和《美國愛國者法案》證明了外部刺激可以導(dǎo)致政策壟斷的崩潰，繼而引發(fā)政策的終結(jié)或間斷。從《國際教育法》獲得通過到之后的執(zhí)行撥款期間，越南戰(zhàn)爭、通貨膨脹和國內(nèi)反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)的環(huán)境導(dǎo)致該法案的最大支持者約翰遜總統(tǒng)失勢，同時(shí)結(jié)束了民主黨長期統(tǒng)治白宮的局面。另外，對該法案存有偏見的喬治·馬洪（George Mahon）當(dāng)選眾議院撥款委員會(huì)主席，國務(wù)院、司法部和商務(wù)部小組委員會(huì)也對該法案毫無興趣，這些都對撥款委員會(huì)的撥款決策產(chǎn)生了重大影響?！睹绹鴲蹏叻ò浮返恼Q生則完全是小布什總統(tǒng)在全國進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)的情況下，利用國民恐懼情緒，控制大眾傳媒信息，跳過正常立法程序，開啟政策黑箱的結(jié)果。否則，既沒有理性也沒有質(zhì)量的《美國愛國者法案》不可能以史上最快速度獲得國會(huì)通過。

（三）政策圖景的變化是政策重大變遷的關(guān)鍵發(fā)生機(jī)制

間斷—均衡理論認(rèn)為，政策的大規(guī)模間斷不是來自于偏好的改變，就是來源于注意力的改變，而政策圖景的轉(zhuǎn)變可以改變公眾的注意力，促使政策由子系統(tǒng)上升至宏觀的政治議程中，造成短時(shí)期內(nèi)政策的重大變遷。在二戰(zhàn)后初期至60年代末這段時(shí)間，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策基本上是與實(shí)現(xiàn)教育文化交流、增進(jìn)國際理解、維護(hù)世界和平等正面圖景聯(lián)系在一起的，政策處于均衡式的變遷過程中。越南戰(zhàn)爭爆發(fā)后，反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、民權(quán)運(yùn)動(dòng)以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)滯脹成為政策焦點(diǎn)，“內(nèi)憂外患”中的美國不再關(guān)注國際教育，從而導(dǎo)致了《國際教育法》變遷的失敗，引發(fā)了政策間斷。從《國際教育法》變遷失敗至90年代末，國際學(xué)生流動(dòng)政策再次回歸到均衡式變遷過程中。而在突如其來的“911”事件后，政府和公眾的注意力幾乎全部轉(zhuǎn)移到反恐上，美國的國際學(xué)生流動(dòng)政策一度與危害國土安全、占用國內(nèi)資源等負(fù)面圖景聯(lián)系在一起，最終導(dǎo)致《美國愛國者法案》的通過。

（四）政策議定場所的變化是引發(fā)政策變遷的重要條件

在美國，政策議定場所的多樣性導(dǎo)致了針對同一議題的、相互對立的政策圖景能夠同時(shí)活躍在政治舞臺(tái)上。政策議定場所也會(huì)像政策圖景一樣隨著時(shí)間的推進(jìn)而發(fā)生改變，進(jìn)而造成政策的變遷。自二戰(zhàn)后初期到20世紀(jì)70年代末，美國的高等教育國際化主要由聯(lián)邦政府主導(dǎo)，國際學(xué)生流動(dòng)政策的制定屬于聯(lián)邦政府的職能，由地方政府和高校進(jìn)行配合。進(jìn)入80年代，里根政府采取的新聯(lián)邦主義通過改變政策議定場所，嘗試將國際學(xué)生流動(dòng)政策的主導(dǎo)權(quán)從聯(lián)邦政府逐漸下放給州政府和高校。進(jìn)入新世紀(jì)，受到“911”事件的影響，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的議定場所再次上移到聯(lián)邦政府，州政府與聯(lián)邦政府相對力量的變化導(dǎo)致了政策的逆轉(zhuǎn)。時(shí)下，美國形成了聯(lián)邦政府、州政府和高校三方驅(qū)動(dòng)的政策議定場所。聯(lián)邦政府主要通過立法對國際學(xué)生的流動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，州政府主要通過制定高校發(fā)展規(guī)劃以及財(cái)政資助指導(dǎo)州立大學(xué)的國際學(xué)生接收，美國高?？梢越Y(jié)合自身情況，采取各項(xiàng)措施吸引世界各地的優(yōu)秀人才到校學(xué)習(xí)。

四、對來華留學(xué)事業(yè)發(fā)展的啟示

二戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府通過出臺(tái)一系列的國際學(xué)生流動(dòng)政策，在全球范圍內(nèi)吸引優(yōu)質(zhì)生源赴美留學(xué)，成為當(dāng)今世界首屈一指的留學(xué)教育強(qiáng)國。然而從2016年起，受到逆全球化浪潮、特朗普政府“美國優(yōu)先”理念和反移民政策的影響，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策進(jìn)退失據(jù)。因此，需要用辨證和發(fā)展的眼光思考美國國際學(xué)生流動(dòng)政策，既要學(xué)習(xí)和借鑒這些政策的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要看到其政策發(fā)展中存在的問題，做到“取其精華，去其糟粕”。

（一）既要保障來華留學(xué)教育政策的均衡發(fā)展，又要對其進(jìn)行適時(shí)調(diào)整

基于間斷—均衡理論的分析表明，漸進(jìn)變遷和劇烈變遷都是美國國際學(xué)生流動(dòng)政策發(fā)展過程中的重要組成部分。美國之所以能成為最大的留學(xué)目的地國，很大程度上得益于其持續(xù)穩(wěn)定的國際學(xué)生流動(dòng)政策。例如，從《富布賴特法》到《富布賴特—海斯法》的變遷過程中，利益集團(tuán)、國會(huì)和政府組成的政策壟斷鐵三角，使政策處于漸進(jìn)式變遷中。需要指出的是，政策的均衡發(fā)展并不意味著一成不變，而是基于不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷地進(jìn)行調(diào)整與完善的。我國發(fā)展來華留學(xué)教育，也需要對原有制約來華留學(xué)教育發(fā)展的政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整與改革。以獎(jiǎng)學(xué)金政策為例，可以借鑒富布賴特計(jì)劃的資助政策，把一些留學(xué)項(xiàng)目發(fā)展成雙邊政府項(xiàng)目，吸引和利用派出國的經(jīng)費(fèi)接收更多的國際學(xué)生。同時(shí)，引導(dǎo)來華留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金向攻讀高層次學(xué)位的留學(xué)生傾斜，改善來華留學(xué)教育質(zhì)量不高的現(xiàn)狀。另一方面，美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的間斷抑或劇烈變遷也會(huì)給美國的留學(xué)教育帶來消極影響?！睹绹鴲蹏叻ò浮肥跈?quán)國土安全部全面啟動(dòng)SEVIS系統(tǒng)，對每名國際學(xué)生和訪問學(xué)者進(jìn)行電子監(jiān)視和追蹤，嚴(yán)重打擊了留學(xué)生赴美深造的熱情，而《美國愛國者法案》的頒布與突然遭受恐怖主義襲擊有著密切聯(lián)系。因此，鞏固和壯大來華留學(xué)教育，需要保證來華留學(xué)教育政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，其前提條件是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維護(hù)政治的穩(wěn)定。

（二）政府適當(dāng)簡政放權(quán)，促進(jìn)高校自主發(fā)展

美國國際學(xué)生流動(dòng)政策的成功發(fā)展得益于其政策議定場所的多樣性，政策議定場所的多樣性又與美國三權(quán)分立的聯(lián)邦體制有著密切的關(guān)系。在美國，三權(quán)分立的聯(lián)邦體制決定了聯(lián)邦政府對國際學(xué)生流動(dòng)政策的調(diào)控始終是宏觀的。聯(lián)邦政府制定的有關(guān)國際學(xué)生流動(dòng)的法案基本上都是規(guī)定其如何向高等教育機(jī)構(gòu)提供資助、如何重點(diǎn)發(fā)展大學(xué)國際化課程、如何向國際學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金等。州政府和高校是國際學(xué)生流動(dòng)政策的自主實(shí)施者，州政府的職責(zé)是制定高校發(fā)展規(guī)劃等，指導(dǎo)州立大學(xué)的國際學(xué)生接收，協(xié)調(diào)政府與高校的關(guān)系，但不直接干涉高校具體的留學(xué)教育事宜。美國高校的自治允許其根據(jù)自身辦學(xué)特色和發(fā)展需要制定國際化戰(zhàn)略，在確定國際學(xué)生招生標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模、招聘國際教師、開設(shè)國際化課程、設(shè)置國際學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金等方面無需申請政府審批。

我國長期以來，省、市、自治區(qū)政府包攬了來華留學(xué)的各項(xiàng)事務(wù)，包括來華留學(xué)教育的獎(jiǎng)學(xué)金政策、學(xué)費(fèi)政策、招生政策等。高校在“中央與地方共管”的體制下，很難行使其自主辦學(xué)權(quán)力，在國際學(xué)生招生標(biāo)準(zhǔn)、國際化課程設(shè)置和獎(jiǎng)學(xué)金預(yù)算等方面，還需要經(jīng)過政府部門審批。實(shí)際上，無論政府與高校的權(quán)力分配趨向于哪種模式，作為高等教育系統(tǒng)中最基本的一級，高校始終具有其自身的發(fā)展邏輯，而這種發(fā)展需要必不可少的自由空間。故而，需要學(xué)習(xí)和借鑒美國留學(xué)教育的經(jīng)驗(yàn)成果，逐漸優(yōu)化政府職能，適當(dāng)下放留學(xué)教育的決策和管理權(quán)力，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，將高校置于全球留學(xué)市場的激烈競爭中，使市場機(jī)制在留學(xué)教育中發(fā)揮一定的協(xié)調(diào)作用。具體來說，政府只需要負(fù)責(zé)制定來華留學(xué)教育政策的宏觀規(guī)劃，省級政府依法對高校的來華留學(xué)工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理，而具體的來華留學(xué)事宜，諸如國際學(xué)生招生、學(xué)位、課程、財(cái)政等決策，交予高校在政府制定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)處理，以此強(qiáng)化地方政府與高校的來華留學(xué)責(zé)任主體意識，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、地方政府與高校自主相結(jié)合。

（三）重視留學(xué)教育質(zhì)量，提升院校綜合實(shí)力

質(zhì)量是留學(xué)教育的生命線，美國之所以能成為留學(xué)教育大國，與其發(fā)達(dá)的高等教育密不可分。從《泰晤士報(bào)》（The Times）2020年最新發(fā)布的世界高校排名看，美國大學(xué)獨(dú)占鰲頭，有41所美國高校躋身百強(qiáng)。[11]根據(jù)英國教育組織QS（Quacquarelli Symonds）發(fā)布的世界大學(xué)專業(yè)排名，美國大學(xué)在工程與技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵙?qiáng)勁，麻省理工大學(xué)和斯坦福大學(xué)分列全球第一、第二，加州大學(xué)伯克利分校、哈佛大學(xué)、喬治亞理工學(xué)院和加州理工大學(xué)均在排名前15位中。[12]美國大學(xué)在社會(huì)科學(xué)與管理、自然科學(xué)、生命科學(xué)等領(lǐng)域的研究優(yōu)勢同樣明顯，而這些學(xué)科也是國際學(xué)生赴美留學(xué)選擇的熱門學(xué)科。

2015年，國務(wù)院在印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中，提出了打造世界一流的師資隊(duì)伍，提升科學(xué)研究水平，繼續(xù)提高我國教育發(fā)展水平，加快推進(jìn)國際交流合作。[13]近幾年來，我國在建設(shè)“綜合型、研究性和開放性”的世界一流大學(xué)的道路上取得了矚目成果，但我們也要認(rèn)識到，我國的高等教育相比美國、英國等發(fā)達(dá)國家，還存在較大的差距，在國際學(xué)術(shù)和科研中仍處于相對邊緣的位置。在國際學(xué)生招生和培養(yǎng)方面，雖然規(guī)模逐年擴(kuò)大，但仍面臨學(xué)科專業(yè)分布不平衡、人才培養(yǎng)質(zhì)量偏低、缺乏國際競爭力等問題。[14]而解決這些問題的核心，在于提高教學(xué)質(zhì)量，重視師資力量建設(shè)。教師是提高來華留學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)鍵，擁有高水平、世界領(lǐng)先的師資隊(duì)伍是高水平人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)性條件。高校要想吸引國際學(xué)生，就必須打造出教學(xué)水平過硬、綜合素質(zhì)高、研究能力強(qiáng)的教研團(tuán)隊(duì)。因此，我國在教師隊(duì)伍建設(shè)上，應(yīng)盡快與國際接軌，注重教師的專業(yè)能力發(fā)展，提供更多出國進(jìn)修、訪學(xué)和共同研究的機(jī)會(huì)，使教師的教學(xué)和科研水準(zhǔn)向世界一流大學(xué)的水平看齊。此外，我國高校的外籍專職教師數(shù)量較少，平均不足40人，只占全部專職教師數(shù)量的2.3%[15]，遠(yuǎn)低于日本、德國等發(fā)達(dá)國家水平，需要在教師聘用上進(jìn)一步加強(qiáng)國際化制度的構(gòu)建。

（四）弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化，增加其國際吸引力

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，建立正面的政策圖景有利于國際學(xué)生流動(dòng)政策的健康發(fā)展。譬如，富布賴特計(jì)劃能夠長期服務(wù)于美國的留學(xué)教育，與聯(lián)邦政府弘揚(yáng)通過留學(xué)教育增進(jìn)國際理解、培養(yǎng)全球公民和世界領(lǐng)袖、實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值觀輸出有很大關(guān)系。反觀中國的一流大學(xué)，在國際學(xué)生的招生和培養(yǎng)中，往往顯得“底氣不足”，鮮有提出培養(yǎng)學(xué)生全球勝任力、增進(jìn)文化理解的理念，這是必須引起重視的問題。由于缺乏對中國文化和制度上的自信，我國大學(xué)在招收國際學(xué)生時(shí)，出于特殊對待的心理，把國際學(xué)生都集中在留學(xué)生公寓，阻礙了他們與中國學(xué)生的接觸。這樣不利于來華留學(xué)生充分運(yùn)用漢語，進(jìn)一步了解中國文化。中國傳統(tǒng)文化博大精深，我國政府有理由通過高校增加中國的“文化軟實(shí)力”[16]，吸引更為優(yōu)質(zhì)的海外生源，通過他們向世界傳播中國文化，開展?jié)h語學(xué)習(xí)。孔子學(xué)院的建設(shè)就是我國在對外文化輸出上的重大戰(zhàn)略措施。雖然我國在海外開設(shè)的孔子學(xué)院數(shù)量每年都在穩(wěn)步增長，但孔子學(xué)院的發(fā)展還不能完全適應(yīng)全球漢語學(xué)習(xí)的需要，面臨著高素質(zhì)教師不足、教材適用性不強(qiáng)、當(dāng)?shù)卣透咝ＶС植蛔愕葐栴}。要想進(jìn)一步提高中國傳統(tǒng)文化在全球的影響力，提高對國際學(xué)生的吸引力，就要提高孔子學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量，改善辦學(xué)條件，突出辦學(xué)特色，健全中文推廣體系，不斷豐富其文化內(nèi)涵，以培養(yǎng)更多知華、友華、親華的優(yōu)秀人才和行業(yè)領(lǐng)袖。

參考文獻(xiàn)：

[1]GIVEL M.The Evolution of the Theoretical Foundations of Punctuated Equilibrium Theory in Public Policy[J].Review of Policy Research，2010，27（2）：187-198.

[2][3]BAUMGARTNER F R，JONES B D.Agendas and Instability in American Politics[M].Chicago：University of Chicago，1993：30.

[4]The Fulbright Act.Public Law 584，§1641，60 Stat.754[Z].Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1946.

[5]National Defense Education Act.Public Law 85-864，72 Stat.1580-1605[Z].Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1958.

[6]International Education Act.Public Law 89-698，80 Stat.1066-1073[Z].Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1966.

[7]DAVID D H.Challenge Past，Challenge Present：An Analysis of American Higher Education Since 1930[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1975：39.

[8]KLASEK C B.Bridges to the Future：Strategies for Internationalizing Higher Education[M].Carbondale，IL：Association of International Education Administrators，1992：11.

[9]BURN B.Expanding the International Dimension of Higher Education[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1980：57.

[10]House of Representatives.H.R.6429：STEM Jobs Act of 2012[EB/OL].（2012-12-04）[2019-05-28].https：//www.govtrack.us/congress/bills/112/hr6429/text.

[11]Times Higher Education.World University Rankings 2020[EB/OL].（2020-01-20）[2020-03-29].https：//www.timeshighereducation.com/world-university-rankings/2020/world-ranking#！/page/0/length/25/sort_by/rank/sort_order/asc/cols/stats.

[12]QS Top Universities.World University Rankings[EB/OL].（2020-01-10）[2020-03-29].https：//www.qschina.cn/subject-rankings-2020.

[13]中華人民共和國教育部.統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案[R/OL].（2015-10-24）[2019-10-26].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.

[14]王英杰.廣義國際化與世界一流大學(xué)建設(shè)[J].比較教育研究，2018（7）：3-10.

[15]程瑩，張美云，俎媛媛.中國重點(diǎn)高校國際化發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析[J].高等教育研究，2014，35（8）：46-54.

[16]劉寶存.高等教育強(qiáng)國建設(shè)與我國高等教育改革的政策走向[J]，河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2012，14（1）：8-13.

（責(zé)任編輯 黃銘釗）