仇曉麗

清末立憲運(yùn)動是清王朝在民族危急關(guān)頭的自救行為，資政院是在其影響下的直接產(chǎn)物。資政院作為中國歷史上第一個具有國會性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著中國開始由人治向憲治的邁進(jìn)。

資政院設(shè)立的歷史背景

隨著西方列強(qiáng)侵華進(jìn)程的加快，帝國主義與中國大眾、農(nóng)民階級和地主階級的矛盾日益加深，中國面臨著大變局。清王朝為了徐圖自強(qiáng)開始睜眼看世界，逐步經(jīng)歷了從西技到西政的學(xué)習(xí)。在這期間，立憲思潮也在中國發(fā)展了起來。

1895年甲午戰(zhàn)敗后，清王朝深受觸動。1898年6月，以康有為、梁啟超為首的資產(chǎn)階級維新派在光緒皇帝的支持下發(fā)起了長達(dá)100多天的維新運(yùn)動，史稱“戊戌變法”。此次變法在短短一百天內(nèi)頒行詔令高達(dá)上百封，但很少涉及政治層面，政策執(zhí)行力也較差。此次運(yùn)動中康梁也制定了開國會、定憲法的方針，但方針并未實(shí)行。但以立憲思潮救亡的想法在我國顯露頭角。因而“中國的立憲運(yùn)動始于戊戌”。

1901年八國聯(lián)軍攻入北京，慈禧太后和光緒為躲避戰(zhàn)亂一路西逃，在西逃中假以光緒皇帝的名義頒布了一道諭旨：“世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之變法，現(xiàn)在議和，一切政事由須切實(shí)整頓，以期漸致富強(qiáng)。著中央大臣各抒己見，限兩月內(nèi)條議以聞”。4月，清朝成立了新政的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——督辦政務(wù)處。隨后實(shí)施新政，但內(nèi)容基本上延續(xù)了戊戌變法時的舉措。顯然慈禧的新政并不能滿足人們對政治體制改革的需求，故國內(nèi)有識之士紛紛著書立說，要求在政治上進(jìn)行一些改革?？?、梁等知識分子紛紛倡導(dǎo)中國實(shí)行君主立憲政體?？傊?，君主立憲作為一種社會思潮在國內(nèi)發(fā)展起來。

1904年日俄戰(zhàn)爭使君主立憲思潮上升到了高潮。日本的勝利給了國人巨大的震動，這無疑是“白種優(yōu)越論”的破產(chǎn)，更體現(xiàn)了日本建立的立憲新政體優(yōu)于俄國的封建政體。故“日以立憲勝，俄以專制敗”的語調(diào)在中國知識分子上層流行起來，這就推動了國人希冀通過立憲來挽救危亡，逐步形成了全國性的運(yùn)動，立憲派和立憲團(tuán)體也發(fā)展起來。

清朝為了挽救危亡，特意學(xué)習(xí)西方政治改革，但始終不得其要旨。1905年皇帝特派“載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西洋各國考求一切政治”。但8月27日載澤等人乘火車出京時遇炸，有隨從官員受傷，改派尚其亨、李盛鐸替代徐世昌、紹英等二人加入原有的隊(duì)伍一起于11月23日出洋考察，赴美洲、德等國考察。

這次出洋考察使載澤等人開始了睜眼看世界，他們一行人見識了不同于中國的社會，因而國外的變化使他們的思想發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其認(rèn)為中國的落后在于政體的落后，應(yīng)積極實(shí)施立憲，清王朝便可以“皇位永固”“外患減輕”“內(nèi)亂可彌”。

慈禧被考察大臣所說的立憲可使皇位永固等所心動，同時為了消除革命危機(jī)和防止立憲派勢力變大使，慈禧決定以立憲來鞏固統(tǒng)治。

次年9月，清王朝頒布了“仿行立憲”的諭令，上諭中確定了實(shí)行憲政的基本國策。上諭中“我國政令，積久相仍，日處阽危，……時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，以立國家萬年有道之基?！钡浅写蟪颊J(rèn)為國民智未開，實(shí)施憲政的外部條件還不具備。因此我國在向憲政邁進(jìn)的過程中應(yīng)有一定的過渡期，即實(shí)行“預(yù)備立憲”。

隨后，清廷主要對中央官制進(jìn)行改革，其他方面涉及較少。之后，清政府加快了準(zhǔn)備工作的進(jìn)程，設(shè)立憲政編查館來取代考察政治館，使其成為預(yù)備立憲的辦事機(jī)構(gòu)。還另派官員出洋“專就憲法一門，詳細(xì)調(diào)查”，同時還籌辦資政院、培養(yǎng)所需人才等。在這一時期，立憲派以此為契機(jī)積極展開行動，以立憲為主題的團(tuán)體紛紛涌現(xiàn)，他們活躍在地方咨議局的選舉活動之中，并占有一席之地，這一系列行為促進(jìn)了地方民意機(jī)構(gòu)的建立，為資政院提供了民選議員。由此作為國會不完全替代品的資政院在1910年如期開院。

資政院的設(shè)立及運(yùn)作

隨著國人對君主立憲政體的向往越來越急迫，作為國會的過渡性機(jī)構(gòu)——資政院建立的呼聲也越來越高。

1906年，中央官制率先被變革的同時，時人便提出建立資政院以限制行政大臣的權(quán)力，但這一議案只是提出，并未執(zhí)行，卻為資政院的建立提供了基本的架構(gòu)。次年8月，清廷下令“立憲政體取決公論，上下議院實(shí)為行政之本。中國上下議院一時未能成立，即宜設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)，著派溥倫、孫家鼐充該院總裁?！钡逭€沒有開始選舉議員，這時資政院只有名無實(shí)。1910年后，清廷陸續(xù)制定了有關(guān)資政院的一些章程，比如：《資政院會奏酌擬議事細(xì)則及分股辦事細(xì)則折并單》《資政院旁聽規(guī)則》等等，此舉為資政院第一次常年會的召開奠定了基礎(chǔ)。同時欽選及各省咨議局互選議員的相關(guān)選舉已完畢。1910年8月20日，資政院第一次議員會議于北平召開，這標(biāo)志著資政院的成立，當(dāng)天場面壯觀，時人稱中國數(shù)千年未有之盛典。

資政院的職權(quán)包括議決下列事件：國家年出入預(yù)算事件;國家年出入決算事件;稅法及公債事件;新定法典及以后修訂修改事件，但憲法不在此限;其余奉旨交議事件。前四事件均由軍機(jī)大臣或者是由各部大臣提前擬定并上奏皇帝，在資政院開會時在會上決議，但是稅法和公債事件以及修改法律應(yīng)該由資政院總裁及副總裁和行政大臣一起向皇帝上奏，等候圣裁。

資政院在行使其職權(quán)時一般通過開會的方式來體現(xiàn)。資政院的會議共有兩種類型，分為常年會和臨時會。常年會每年都會召開，通常是從九月初一開始到十二月初一結(jié)束，為期3個月，事情若商討無果，可延長一個月;臨時會是在常年會期之外舉行，如遇特殊情況，由行政衙門或總裁、副總裁來商討決議，或由數(shù)量過半的議員來奏明皇上召開臨時會。資政院召開會議時到會議員應(yīng)在三分之二以上才可開庭;在決議案件時必須有30票以上才可通過該議案;會議召開前應(yīng)由總裁及副總裁通知議員議事日程，并將該表上交行政部門以供核查備案;議員若未到會超過十日，總裁及副總裁即可予以除名;若商討議案與議員本人或親屬有關(guān)，議員應(yīng)予以回避等。

預(yù)備立憲期間，每年召開一次常年會，是資政院的主要方式。但隨著辛亥革命的爆發(fā)，常年會實(shí)際上只召開了兩次。

資政院的第一次常年會議是在1910年農(nóng)歷8月20日——12月11日結(jié)束，持續(xù)時間長達(dá)110多天，共召開了42次會議，除去第一次和最后一次的開幕式和閉幕式，實(shí)際上正式議事的會議有40次。在第一次會議中，有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等方面的議案被議員們廣泛討論，同時也審議了一些關(guān)于地方督撫與咨議局之間的爭端事件等等。這里主要以爭端最為嚴(yán)重的兩個議案來說明。

資政院開會的時候是國會請?jiān)高\(yùn)動的高潮，速開國會被提上了議事日程。1910年10月，議員們激烈地討論此事。第一個發(fā)言的一四九號羅杰議員，他說道：“國會速開一事為我國存亡問題……此案不決，諸案皆不能決”。一二三號江辛議員說：“現(xiàn)在國家危險已達(dá)極點(diǎn)，救亡問題除速開國會更無別法，如再遲延，則國家前途，本議員就不忍再說了”。副議長沈家本即宣布討論開始，進(jìn)行起立表決。隨后議員起草了有關(guān)速開國會奏稿，此奏稿已經(jīng)形成便得到了全體議員的一致通過。11月4日，清廷將召開國會的時間縮短了3年，于1913年召開，但仍然引起了民選議員的不滿，又掀起了新的國會請?jiān)高\(yùn)動，繼而又被清廷壓制。因此，速開國會案也逐漸沉寂。

資政院同軍機(jī)處的斗爭主要是從彈劾軍機(jī)大臣案反映出來的。1911年11月，資政院上奏湖南發(fā)行公債并未經(jīng)過省咨議局通過，便擅自發(fā)行，這是屬于違法行為，應(yīng)予以停止發(fā)行公債，對湖南巡撫楊文鼎進(jìn)行懲罰。但資政院的上奏沒起任何作用，議員們對此非常不滿，甚至有人疾呼“立憲國精神全在法律，督撫違背法律而不予處分，則資政院可以不必設(shè)，咨議局亦可以不必辦，憲亦可以不立”。于是議員們按照院章上的章程彈劾軍機(jī)大臣，上奏說軍機(jī)大臣把由資政院議決的案子交行政衙門去察核，已構(gòu)成違法行為，他們要求軍機(jī)大臣到會說明緣由，但其始終并未到會。

11月20 日，資政院為云南、廣西兩省咨議局與地方官爭執(zhí)的鹽斤加價案和限制外籍學(xué)生向行政機(jī)關(guān)報(bào)告。25日，資政院所議辦理云南與廣西兩案得到了同意。于是“云南、廣西兩案，今日已經(jīng)奉旨依議，此項(xiàng)奏稿可以作廢”，但彈劾軍機(jī)處的奏稿并未取消。12月，資政院正式上奏，奏折中批判軍機(jī)大臣違反法律，侵其職權(quán)，主張應(yīng)成立責(zé)任制內(nèi)閣。但在資政院還未將奏折上奏朝廷之前，軍機(jī)大臣率先采取行動，使得清廷在未接收到奏稿時，已下令制定內(nèi)閣官制。因而資政院的奏折已失去其價值，同時清廷包庇軍機(jī)大臣也使議員們對朝廷更加不滿。

朝廷開設(shè)資政院，本意是向憲政邁進(jìn)，但在彈劾軍機(jī)大臣案上清廷對其的包庇，議員們要求的速開國會也未得到滿足，這使得議員們紛紛寒心并逐漸不再出庭會議。同時，立憲派也看到了清王朝腐朽，放棄了改良的方針，投身于革命。1911年，辛亥革命爆發(fā)，各省紛紛獨(dú)立。在京的議員已失去民意的認(rèn)可，不再具有合法資格;隨著民國的建立，資政院不散而散。

資政院是中國第一個具有國會性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它邁出了中國憲政政體嘗試的第一步。但它并非是真正的國會，而是一個臨時性的國會替代品。資政院具有立法權(quán)，但其不能制定和修訂憲法，制憲權(quán)仍掌握在皇帝手中，因此它的立法權(quán)是不完全的，這與西方的議會制是不同的。但相比中國以前的立法機(jī)構(gòu)是從屬于政府的，資政院的成立打破了中國傳統(tǒng)社會的立法權(quán)和行政權(quán)不分的局面。

資政院中互選議員的選舉名額雖未按照地方咨議局議員總數(shù)比例來分配，但在一定程度上體現(xiàn)了對代議制的探索，雖然仍是由欽定議員占主導(dǎo)地位，它也改變了中國傳統(tǒng)的“事無大小均有上（皇帝）決”，給了國民一定的參政權(quán)和暢所欲言的權(quán)力，對當(dāng)時來說無疑是巨大的進(jìn)步。

資政院在常會中還通過了一系列關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、法律等提案，為民國政府提供了借鑒意義，比如在第二次常年會議中頒布的《十九信條》，雖然清廷并未使用，但卻為民國政府提供了模板。同時，清廷對議會政體的探索，大大解放了民眾的思想，提高了人民的政治意識。

清末新政下的資政院是清政府對議會政體的最初探索，促進(jìn)了中國政體的近代化轉(zhuǎn)型，同時也對民初國會的建立提供借鑒意義。清末新政最初是以維護(hù)清王朝統(tǒng)治而服務(wù)的，但清廷進(jìn)行了一系列的革新，某種程度上松動了清王朝的統(tǒng)治根基。雖說資政院的探索過程中，受時人眼界和對西方政體認(rèn)知程度的影響，還存在著諸多不足，但就當(dāng)時社會而言已經(jīng)是很大的進(jìn)步了，其進(jìn)步意義是值得肯定的。

作者單位：鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院