■王 靜

閔行區(qū)作為“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”“全國(guó)三資管理示范縣”，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、“三資”管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面一直勇于實(shí)踐探索。新形勢(shì)下，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制滯后等難題，經(jīng)過(guò)調(diào)研分析，梳理存在的瓶頸難點(diǎn)，從拓寬發(fā)展路徑、規(guī)范支出管理等方面提出解決的思路和建議。

一、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景及意義

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)村級(jí)自我保障和服務(wù)群眾的能力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。這對(duì)于堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，鞏固和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提升農(nóng)村基層黨組織的組織力，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，全面建成小康社會(huì)具有深遠(yuǎn)重要的歷史意義。

2011年起，閔行區(qū)作為全國(guó)第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)24個(gè)試點(diǎn)之一，承擔(dān)了“多種形式推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革”的試驗(yàn)任務(wù)。2014年又獲批承擔(dān)“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”的任務(wù)，2019年再次承擔(dān)“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”的拓展試驗(yàn)。通過(guò)研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段和探索多種發(fā)展形式，著力解決城市化進(jìn)程中長(zhǎng)期制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性、根本性問(wèn)題，努力補(bǔ)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀及分析

（一）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2019年底，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量約為1345億元、凈資產(chǎn)307億元、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)824億元，三項(xiàng)指標(biāo)占比均位于上海市涉農(nóng)區(qū)前列。農(nóng)村集體總收入約為89億元，總支出約為77億元。有82個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(包括虹橋、七寶、莘莊3個(gè)鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社、79個(gè)村經(jīng)組織)實(shí)現(xiàn)收益分配，分配總額7.7億元，受益成員20.52萬(wàn)人，人均分配3526.8元（最高的人均3.8萬(wàn)元，最低的人均200元），人均分配水平位居全市涉農(nóng)區(qū)前列。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程分析

2015年起，閔行區(qū)開(kāi)始“五違四必”拆違整治工作，農(nóng)村集體資產(chǎn)累計(jì)拆除近660萬(wàn)平方米。但隨著生態(tài)環(huán)境改善及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，集體資產(chǎn)租金水平有所提高，到2018年底集體收益基本恢復(fù)到拆違前水平。與此同時(shí)，閔行創(chuàng)新了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方式，建立以村級(jí)資產(chǎn)委托街鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理為核心，以構(gòu)建資產(chǎn)智能化監(jiān)管系統(tǒng)為保障的“村財(cái)鎮(zhèn)管、村資托管”新機(jī)制。制度實(shí)施后共委托經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地近2萬(wàn)畝，房屋及建筑物772.57萬(wàn)平方米。如虹橋鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租單價(jià)增長(zhǎng)率7%左右、租金收繳率100%。2020年，受宏觀經(jīng)濟(jì)與“新冠”疫情的影響，集體資產(chǎn)租賃共減免租金3億多元，惠及承租企業(yè)近萬(wàn)家。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）開(kāi)發(fā)留房型

如華漕鎮(zhèn)，從動(dòng)遷小區(qū)配套中按照成本價(jià)回購(gòu)部分商業(yè)配套；以附條件出讓土地方式，在開(kāi)發(fā)成本價(jià)以?xún)?nèi)為集體回購(gòu)約19000平方米。利用企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，須讓渡開(kāi)發(fā)總面積10%的公益性建設(shè)用地或15%的地上經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的相關(guān)政策優(yōu)惠，通過(guò)大項(xiàng)目撬動(dòng)，增加集體經(jīng)濟(jì)性物業(yè)面積15146平方米。顓橋鎮(zhèn)在劍川路商務(wù)區(qū)一期減量化地塊出讓中，由鎮(zhèn)資產(chǎn)公司和10個(gè)村以成本價(jià)回購(gòu)近3萬(wàn)平方米的物業(yè)，著力培育集體“造血”功能。

（二）存量改造型

如華漕鎮(zhèn)，利用“五違四必”整治后續(xù)資源開(kāi)發(fā)，遴選18個(gè)符合條件的項(xiàng)目通過(guò)區(qū)會(huì)議決議后開(kāi)展二次改造。物業(yè)建筑面積由改造前2.4萬(wàn)平方米增加到10.32萬(wàn)平方米，并明確大健康產(chǎn)業(yè)定位，吸引一批優(yōu)質(zhì)醫(yī)療領(lǐng)域獨(dú)角獸企業(yè)落戶(hù)，實(shí)現(xiàn)物業(yè)租金單價(jià)增長(zhǎng)1.9倍。再如莘莊鎮(zhèn)，結(jié)合“美麗園區(qū)”建設(shè)，以友東路兩側(cè)為重點(diǎn)，啟動(dòng)莘東偉昊園、莘瀝海天園、南馬安娜奧園、東吳工業(yè)園、黎安1366號(hào)園等園區(qū)成片式改造，預(yù)計(jì)年產(chǎn)稅利1.3億元。

（三）優(yōu)化管理型

如莘莊鎮(zhèn)，積極探索租稅聯(lián)動(dòng)。通過(guò)構(gòu)建樓宇、地塊基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，邀請(qǐng)第三方研究建立“租稅聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)模型”，對(duì)資產(chǎn)租賃單價(jià)、年度產(chǎn)出等要素綜合評(píng)估，給出租金和稅收基準(zhǔn)價(jià)格。莘吳村黎安路1187號(hào)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，租金由1.04元/平方·天增長(zhǎng)至2.3元/平方米·天，稅收從零提升至1500萬(wàn)元。再如梅隴鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管平臺(tái)中建立資產(chǎn)臺(tái)賬、資產(chǎn)立項(xiàng)、合同管理、履約管理、供需服務(wù)等“五本”電子臺(tái)賬，開(kāi)展線(xiàn)上招商招租和實(shí)時(shí)會(huì)審。又如虹橋鎮(zhèn)，強(qiáng)化集體樓宇租賃標(biāo)后管理，優(yōu)化資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控平臺(tái)，2019年集體收益約17億元。還有七寶鎮(zhèn)對(duì)資產(chǎn)招租項(xiàng)目開(kāi)展線(xiàn)上全生命周期監(jiān)管，為集體資產(chǎn)監(jiān)管提供了新鮮經(jīng)驗(yàn)。

（四）三產(chǎn)融合型

如吳涇鎮(zhèn)，通過(guò)環(huán)境整治及減量化生態(tài)復(fù)墾，將放鶴路北側(cè)208畝拆違地塊建設(shè)成集農(nóng)業(yè)科技、家庭園藝和休閑觀光于一體的“放鶴谷景觀生態(tài)園”，引入“線(xiàn)上+線(xiàn)下”的園藝新商業(yè)模式，打造“上海國(guó)際家庭園藝生產(chǎn)展示基地”。再如浦錦街道，以豐收村為試點(diǎn)，將村民空置房屋租賃給專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)提前安置就業(yè)、房屋免費(fèi)改建、老人安置補(bǔ)貼等手段完成收儲(chǔ)，幫助村民實(shí)現(xiàn)“不動(dòng)遷也能改善生活”的“豐收夢(mèng)”。分批實(shí)施閑置存量物業(yè)的改造升級(jí)，以出租方式，引入啟客集團(tuán)、歸園居文化發(fā)展公司等社會(huì)資本，打造“文化藝術(shù)集”和“海派藝術(shù)長(zhǎng)廊”。

四、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革瓶頸及難點(diǎn)

從面上看，閔行區(qū)集體經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展趨勢(shì)較平穩(wěn)，但是也存在地區(qū)間發(fā)展不平衡、發(fā)展高度依賴(lài)土地資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大、收支不平衡等情況。

（一）地區(qū)間發(fā)展不平衡

城市化地區(qū)如七寶、莘莊、虹橋、梅隴等區(qū)域，村級(jí)組織利用自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)經(jīng)營(yíng)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2019年村均總收入7121萬(wàn)元。城市化進(jìn)程地區(qū)如華漕、顓橋、吳涇，近幾年發(fā)展資源較為充足，發(fā)展勢(shì)頭良好。2019年華漕鎮(zhèn)的村均總收入2487萬(wàn)元、顓橋鎮(zhèn)村均總收入1564萬(wàn)元、吳涇鎮(zhèn)村均總收入1512萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，如浦江鎮(zhèn)2019年村均總收入只有580萬(wàn)元，村級(jí)組織基本運(yùn)行需要依托財(cái)政扶持。

（二）發(fā)展高度依賴(lài)土地資源

目前，許多街鎮(zhèn)已接近規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”，而且存量土地再開(kāi)發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)等二次改造，缺乏有效路徑。如華漕鎮(zhèn)已經(jīng)完成二次改造的村級(jí)項(xiàng)目，新建廠(chǎng)房與原有房產(chǎn)證不符，承租企業(yè)無(wú)法辦理注冊(cè)登記，為資產(chǎn)出租帶來(lái)不便。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大

全區(qū)村級(jí)2015年凈收益16.84億元，因“五違四必”整治2016年凈收益降至8.32億元。2017年緩慢增長(zhǎng)到9.44億元。2018年達(dá)到14.89億元，基本恢復(fù)到“五違四必”整治前水平。2019年又下降到9.71億元。整體來(lái)看，村級(jí)凈收益增長(zhǎng)緩慢，究其原因主要為收入來(lái)源單一，規(guī)模與質(zhì)量存在矛盾。體現(xiàn)在物業(yè)回購(gòu)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的投資回報(bào)期較長(zhǎng)，其次為環(huán)境整治、垃圾分類(lèi)等治理支出逐步增加，因疫情影響集體資產(chǎn)租賃出現(xiàn)物業(yè)空置率上升的情況，村級(jí)凈收益增長(zhǎng)不明顯。

（四）剛性支出增長(zhǎng)較快收支不平衡

通過(guò)對(duì)51個(gè)村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村級(jí)組織剛性支出增速超過(guò)了收入增速。這主要體現(xiàn)為工作人員隊(duì)伍龐大，支出占比25%，除村“兩委”班子人員外其他工作人員村均59人，村均人員經(jīng)費(fèi)約342萬(wàn)元；外購(gòu)服務(wù)支出較多，占比13%，村均約287萬(wàn)元；福利等支出負(fù)擔(dān)較重，占比12%，村均約265萬(wàn)元，而且成員對(duì)于收益分配的預(yù)期每年都在增長(zhǎng)。撤隊(duì)后生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)仍按原有人數(shù)及工作報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)發(fā)放，運(yùn)行成本未能有效控制。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革思路及建議

（一）拓寬發(fā)展路徑

一要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式。根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和發(fā)展實(shí)際，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)要由單一的租賃模式向靈活多樣的經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，逐步拓展和延伸租賃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，提供物業(yè)、保潔、食堂等配套服務(wù)，逐步提高非租賃收入比重，提升租賃經(jīng)濟(jì)附加值。二要引入有品牌、有實(shí)力、有資金的社會(huì)投資方共同開(kāi)發(fā)，通過(guò)合作共建、代建代管等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三要鼓勵(lì)與引導(dǎo)國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)開(kāi)展投資，以項(xiàng)目方式給予扶持。四要積極探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)二次開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)型，打造科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地或以招商入駐形式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。五要鼓勵(lì)村級(jí)組織將閑置宅基地房屋改造成鄉(xiāng)村人才公寓，為承租企業(yè)提供員工居住服務(wù)。六要提倡村級(jí)組織回購(gòu)或改造優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力。

（二）規(guī)范支出管理

一是全面推行村級(jí)預(yù)算管理。涉農(nóng)街鎮(zhèn)制定村級(jí)預(yù)算管理制度，村級(jí)組織按照“實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧、增收節(jié)支、量入為出、留有余地”原則，合理編制村級(jí)財(cái)務(wù)收支預(yù)算，確保收支有結(jié)余，預(yù)算編制情況錄入“三資”監(jiān)管平臺(tái)。二是嚴(yán)格控制村級(jí)組織外購(gòu)服務(wù)行為，除專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度大而且依靠村級(jí)力量無(wú)法完成的項(xiàng)目外，原則上不得外購(gòu)服務(wù)。三是街鎮(zhèn)制定福利發(fā)放范圍及要求，福利發(fā)放納入村級(jí)預(yù)算管理。村級(jí)組織按照“以收定支，總量控制”原則，制定福利發(fā)放方案，報(bào)街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門(mén)審核。四是堅(jiān)持效益決定分配原則，建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制，在提取公積金、公益金后進(jìn)行成員收益分配。提倡鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)收益向村級(jí)分配。在按股（份）分配基礎(chǔ)上，探索將收益分配與鄉(xiāng)村治理工作相銜接。五是涉農(nóng)街鎮(zhèn)應(yīng)明確村級(jí)組織工作人員的配備標(biāo)準(zhǔn)及工作報(bào)酬，除村“兩委”班子成員以外，原則上只出不進(jìn)。

（三）提高工作要求

一是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)及管理等工作納入對(duì)街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的年度政績(jī)考核。二是實(shí)行資產(chǎn)租賃指導(dǎo)價(jià)制度，涉農(nóng)街鎮(zhèn)要建立租金定價(jià)及調(diào)整機(jī)制。每年將租金指導(dǎo)價(jià)格在鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)管理平臺(tái)上發(fā)布，對(duì)超過(guò)20年租期、租金價(jià)格過(guò)低或顯失公平的租賃合同開(kāi)展清理，分類(lèi)整改。三是建立資產(chǎn)租賃合同履行誠(chéng)信評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)方跟蹤了解與債權(quán)清收。四要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)型人才的教育培養(yǎng)和任用，拓寬經(jīng)營(yíng)型人才交流的渠道，構(gòu)建經(jīng)營(yíng)型人才考核獎(jiǎng)懲的機(jī)制。街鎮(zhèn)要充實(shí)穩(wěn)定農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍，建立委派會(huì)計(jì)“公開(kāi)考選、動(dòng)態(tài)考核、定期輪崗”管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村財(cái)務(wù)人員管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（四）完善保障措施

一要建立各級(jí)黨組織書(shū)記為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，創(chuàng)造條件發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。二是推動(dòng)資金、項(xiàng)目、政策進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)困難村傾斜，街鎮(zhèn)要切實(shí)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源，推動(dòng)鎮(zhèn)村、村村、村企抱團(tuán)發(fā)展。三要深化“村財(cái)鎮(zhèn)管、村資托管、村購(gòu)鎮(zhèn)管”工作機(jī)制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)租審批備案管理、合同履行跟蹤管理、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所網(wǎng)格化管理等措施，加強(qiáng)轉(zhuǎn)租行為管控。四要完善區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)人負(fù)責(zé)，對(duì)合同、租金等開(kāi)展監(jiān)控預(yù)警，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。五是對(duì)涉農(nóng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)、改造或開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)物業(yè)的銀行貸款，給予一定比例的貼息補(bǔ)貼。對(duì)基本農(nóng)田地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵(lì)補(bǔ)償資金用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。落實(shí)美麗鄉(xiāng)村長(zhǎng)效管理等惠農(nóng)政策，減輕村級(jí)組織社會(huì)治理等支出壓力，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。