胡銀利

（湖南省糧食和物資儲備局，湖南 長沙 410008）

習近平總書記強調(diào)，各級黨委和政府及有關(guān)部門要全面做好食品安全工作，堅持最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，增強食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實提高食品安全監(jiān)管水平和能力。

糧食質(zhì)量安全是食品安全的源頭，也是食品安全的關(guān)鍵控制點[1]。糧食產(chǎn)業(yè)鏈條較長，其質(zhì)量安全監(jiān)管涉及全產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門較多。而目前國內(nèi)承擔不同食品安全管理職能的行政部門并不是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，而是在當?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下進行工作[2]。這種多頭管理和橫向分割的行政管理體制，不利于食品安全管理工作的開展。文章擬對目前糧食質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的問題進行分析，并提出相應(yīng)的解決措施。

1 糧食質(zhì)量安全監(jiān)管概述

糧食生產(chǎn)經(jīng)營者是糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的第一責任人，要積極實施預(yù)防、管理、管控及追溯等相關(guān)措施，確保生產(chǎn)經(jīng)營的糧食符合有關(guān)食品安全國家標準中對感官、理化指標、有毒有害菌類、植物種子限量、污染物限量和真菌毒素限量、農(nóng)藥殘留限量、食品添加劑和食品營養(yǎng)強化劑等的限量標準要求。生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、糧食、市場監(jiān)督管理等部門從不同環(huán)節(jié)對糧食質(zhì)量安全履行監(jiān)管責任。

2 糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題

2.1 糧食質(zhì)量安全監(jiān)管法律法規(guī)有待完善

目前，涉及糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)條款包括《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2018年修訂）第六章監(jiān)督管理第三十四條規(guī)定：縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對生產(chǎn)中或市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查?！吨腥A人民共和國食品安全法》（2018 年修訂）第二條 供食用的源于農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，但是食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售等遵守本法；第一百一十條 縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門履行食品安全監(jiān)督管理職責……對生產(chǎn)經(jīng)營者遵守本法的情況進行監(jiān)督檢查?！都Z食流通管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第666號）監(jiān)督檢查第三十四條規(guī)定：糧食行政管理部門依照本條例對糧食經(jīng)營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動……進行監(jiān)督。第三十五條、三十六條、三十七條分別規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生等部門職責。

按產(chǎn)業(yè)鏈劃分，生產(chǎn)糧食和銷售糧食監(jiān)管為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門；收購糧食、儲存糧食和運輸糧食的監(jiān)管為糧食行政管理部門；糧食生產(chǎn)經(jīng)營者采購糧食、加工糧食和銷售糧食的監(jiān)管為市場監(jiān)督管理部門。

從法律法規(guī)看，糧食監(jiān)管責任在農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場監(jiān)督管理部門，未對糧食行政管理部門一直履行的糧食收購儲存等環(huán)節(jié)監(jiān)管責任作出規(guī)定；從法規(guī)層面看，《糧食流通管理條例》未規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村對生產(chǎn)銷售糧食的監(jiān)管責任；從部門規(guī)章層面看，《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》明確了糧食行政管理部門責任。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)督管理部門對糧食質(zhì)量安全的監(jiān)管責任無相應(yīng)的配套條款。

2.2 糧食質(zhì)量安全監(jiān)管體系有待健全

目前糧食質(zhì)量安全監(jiān)管是多部門、多環(huán)節(jié)監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、糧食、市場監(jiān)督管理部門之間未形成監(jiān)管合力。特別是糧食行政管理部門，由于機構(gòu)改革，縣級、市級甚至省級糧食行政管理部門的職能職責合并到發(fā)改、商務(wù)等部門，監(jiān)管人員配置不到位，導(dǎo)致監(jiān)管責任與能力不匹配。國家經(jīng)過3 年“優(yōu)質(zhì)糧食工程”質(zhì)監(jiān)體系的建設(shè)，基本形成了全國糧油檢驗檢測體系，但基層檢驗檢測機構(gòu)經(jīng)費無法保障，檢驗檢測人員缺乏[3]，加之糧食行業(yè)本是微利行業(yè)，糧食生產(chǎn)經(jīng)營者很難買得起少則十多萬、多則幾十萬的高精準度檢驗檢測設(shè)備，這對糧食質(zhì)量安全監(jiān)管不利。

2.3 糧食質(zhì)量安全監(jiān)管難度大

糧食從種子變成人們餐桌上的糧食需要經(jīng)過土壤栽培、糧食選種、育苗、種植、田間管理（灌水、施肥、除草）、收獲和糧食收購、儲存、運輸（谷物）、銷售（谷物）、加工、谷物制品銷售等過程，由于市場上糧食品種多且良莠不齊[4]，個別省的糧食品種達到1 000 種以上，農(nóng)民對優(yōu)質(zhì)品種缺乏鑒別能力。糧食種植面積廣，糧食產(chǎn)量大。糧食生產(chǎn)周期長，受環(huán)境因素影響大[5]。糧食經(jīng)營者眾多，種糧農(nóng)民自產(chǎn)自吃、自產(chǎn)自銷、捐贈行為時有發(fā)生，加之糧食生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主體責任履行不到位，自我監(jiān)管意識不強。糧食行政管理部門一方面要堅守不出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難底線，確保應(yīng)收盡收。另一方面要確?？诩Z安全，不符合食品安全標準的糧食堅決不能進入口糧市場和食品加工企業(yè)。但目前糧食質(zhì)量安全往往是事后監(jiān)管，事后追究。

3 解決糧食質(zhì)量安全監(jiān)管問題途徑

3.1 完善法律法規(guī)，建立糧食質(zhì)量安全全程閉合監(jiān)管體系

完善的法律法規(guī)和配套制度是實施糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的重要保障。通過擬提請審議的《糧食安全保障法》等法律法規(guī)明晰生產(chǎn)經(jīng)營者和生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、糧食、市場監(jiān)督管理部門在糧食質(zhì)量安全監(jiān)管中的責任；通過提高違法成本，壓實糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體自我監(jiān)督責任；通過獎勵等措施鼓勵社會公眾積極參與監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《糧食安全保障法》制訂相應(yīng)的《糧食安全保障條例》，進一步明晰糧食質(zhì)量安全全程閉合式監(jiān)管各相關(guān)監(jiān)管部門職責分工。各市、縣市區(qū)要建立全程閉合式管控具體措施，將監(jiān)管落到實處，督促糧食生產(chǎn)經(jīng)營者建立預(yù)防、管控及各階段追溯制度。這樣才能很好地形成監(jiān)管合力，保障糧食質(zhì)量安全。

3.2 優(yōu)化糧食質(zhì)量風險管理和關(guān)鍵環(huán)節(jié)節(jié)點控制考評，壓實監(jiān)管責任

以糧食質(zhì)量安全省長責任制考核及食安委食品安全考核為抓手，設(shè)置糧食質(zhì)量安全風險及關(guān)鍵節(jié)點監(jiān)管專項指標，有效提升糧食質(zhì)量安全水平。設(shè)置指標的內(nèi)容包括糧食品種的分級管理及種植選擇，對糧食等食品質(zhì)量安全造成不良影響的農(nóng)藥化肥源頭控制及購買管理，收獲前采樣分析及質(zhì)量預(yù)測，糧食收購先檢后收、分倉儲存、分類處置，糧食出庫食品安全指標必檢情況，糧食銷售針對不同糧食用途滿足不同的食品安全要求情況，檢驗檢測機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)及管理等，壓實地方各級人民政府糧食食品安全責任。

3.3 加大科技投入，提高高精度檢驗監(jiān)測設(shè)備的研發(fā)力度

檢測數(shù)據(jù)來源于檢測設(shè)備，其準確性是實施糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的重要依據(jù)。目前，糧食快速檢驗檢測設(shè)備的準確性不是很高，與國家規(guī)定的標準檢測方法差異較大，但精確度較高的檢測設(shè)備價格至少在10 萬元以上，而且從前處理到出檢測結(jié)果耗時長，不利于便捷收購。國家要鼓勵科研機構(gòu)、設(shè)備廠商研發(fā)生產(chǎn)準確度高、穩(wěn)定性好、便于攜帶、操作簡便、價格實惠的糧食檢驗檢測設(shè)備，服務(wù)糧食質(zhì)量安全管理。

3.4 加大財政投入，提高檢驗檢測設(shè)備使用普及率

如糧食部門可以通過繼續(xù)推進“優(yōu)質(zhì)糧食工程”質(zhì)監(jiān)體系建設(shè)等方式為縣級糧食檢驗檢測機構(gòu)免費配置檢驗檢測設(shè)備，各級政府可以通過給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、糧食生產(chǎn)經(jīng)營者購置糧食檢驗檢測設(shè)備補貼等方式，讓糧食檢驗檢測機構(gòu)、各類糧食生產(chǎn)經(jīng)營者都能用得上、用得好。

3.5 加快監(jiān)管體系信息化智能化建設(shè)，強化信息共享機制

糧食行政管理部門可以利用全國智能糧食管理系統(tǒng)平臺實現(xiàn)對糧食檢驗檢測機構(gòu)、人員、設(shè)施設(shè)備等的動態(tài)管理，對區(qū)域內(nèi)的收獲、庫存、監(jiān)督檢查等糧食檢驗檢測數(shù)據(jù)進行分析整理及縱向分享，并盡可能直達田間。各級政府的糧食、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及市場監(jiān)督管理部門可以將影響糧食質(zhì)量安全的信息及種植、收獲等方面糧食質(zhì)量安全監(jiān)測信息進行橫向分享，同時加強信息運用，最終實現(xiàn)溯源管理、源頭各相關(guān)影響要素控制。

3.6 加強糧食檢驗檢測機構(gòu)建設(shè)及監(jiān)管

自2017 年開始，國家糧食和物資儲備局連續(xù)3 年在全國實施“優(yōu)質(zhì)糧食工程”質(zhì)檢體系建設(shè)，全國已基本建成“機構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)測全覆蓋、監(jiān)管無盲區(qū)”的糧食質(zhì)量安全監(jiān)管體系。但還有很多縣市區(qū)，包括產(chǎn)糧大縣、人口大縣沒有檢驗檢測機構(gòu)。比如：湖南產(chǎn)糧大縣62 個，實際建設(shè)完成糧食檢驗檢測機構(gòu)的只有48 個縣，產(chǎn)糧大縣覆蓋率77.4%。由于糧食消費是生存需要，建議國家糧食和物資儲備局繼續(xù)深入推進糧食質(zhì)量檢驗檢測體系建設(shè)，各級糧食行政管理部門要利用事業(yè)單位改革契機，以需求為導(dǎo)向，優(yōu)化完善機構(gòu)功能布局，充分發(fā)揮糧食檢驗檢測體系在糧食質(zhì)量安全管理中的技術(shù)支撐作用。

4 結(jié) 論

提升糧食質(zhì)量安全監(jiān)管水平，需要解決糧食監(jiān)管法律法規(guī)制度配套欠完善、部門監(jiān)管責任不明晰、監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接不緊密等監(jiān)管體制機制問題，積極推進全方位、全鏈條、全員參與的監(jiān)管模式，確保群眾“舌尖上的安全”。隨著科技進步，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管技術(shù)越來越先進，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管體制越來越完善，而隨著人們生活水平提高，糧食質(zhì)量安全的追求將長期存在，各地要把確保地方糧食質(zhì)量安全作為黨政同責的重要任務(wù)來抓。