趙邦華

一、內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要

近年來(lái)，國(guó)家和當(dāng)?shù)卣畬?duì)科學(xué)研究的重視度越來(lái)越高，對(duì)科研業(yè)務(wù)和科研經(jīng)費(fèi)管理出臺(tái)了諸多力度很大的優(yōu)惠政策。從“放管服”到試行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，每一步都是對(duì)科研工作重大支持，同時(shí)又對(duì)依托單位的管理提出了更高要求。上級(jí)部門(mén)“放權(quán)”，依托單位要“接得下，管得住”?？蒲袠I(yè)務(wù)和科研經(jīng)費(fèi)管理貫穿于內(nèi)部控制建設(shè)的全過(guò)程，如何管得住、管得好，單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要。同時(shí)，科學(xué)事業(yè)單位既承擔(dān)著相關(guān)科研基礎(chǔ)性研究任務(wù)，又承擔(dān)著服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)用型研究任務(wù)。科學(xué)研究的廣度和深度在橫縱向擴(kuò)展，學(xué)科間、產(chǎn)學(xué)研等融合在日益增強(qiáng)，科研的綜合性和復(fù)雜性是近年來(lái)科研工作的重要特征。對(duì)科研業(yè)務(wù)進(jìn)行有效放權(quán)和管理，就要適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，建立完善一整套適合目前科研業(yè)務(wù)特性的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)全面系統(tǒng)有效管理。

（二）防范潛在風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制主要集中于六大業(yè)務(wù)類型：預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理和合同業(yè)務(wù)管理。各業(yè)務(wù)以及業(yè)務(wù)之間都存在各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，內(nèi)部控制建設(shè)就是通過(guò)對(duì)制度和流程的規(guī)范，防范在各業(yè)務(wù)類型中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。六大業(yè)務(wù)模塊中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要分為兩種類型：一是程序性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；二是人為性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。程序性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于內(nèi)部控制本身的不健全不完善，主要體現(xiàn)在流程不規(guī)范、部門(mén)間管理職責(zé)不清晰等，需要完備的內(nèi)控制度進(jìn)行控制。人為性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是指在有相關(guān)內(nèi)部控制制度而不執(zhí)行或執(zhí)行不到位而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，如人為不合理調(diào)整科研經(jīng)費(fèi)使用等，防范人為性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的舉措主要靠信息化建設(shè)和嚴(yán)格監(jiān)督。通過(guò)信息化建設(shè)，堵住人為風(fēng)險(xiǎn)操作的可能，不留風(fēng)險(xiǎn)的空隙。

（三）提高管理水平

內(nèi)部控制是單位本身管理的過(guò)程，而且是長(zhǎng)期的不間斷的管理過(guò)程，貫穿于單位管理和業(yè)務(wù)過(guò)程的始終。內(nèi)部控制建設(shè)包括兩個(gè)方面內(nèi)容，內(nèi)控制度建設(shè)和內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制，圍繞六大業(yè)務(wù)建設(shè)適合本單位具體情況的制度和執(zhí)行機(jī)制，將單位的業(yè)務(wù)管理流程化、程序化、科學(xué)化。適應(yīng)科研單位和科研項(xiàng)目管理的具體特點(diǎn)，建立從科研項(xiàng)目申報(bào)到項(xiàng)目實(shí)施和課題驗(yàn)收直至績(jī)效評(píng)價(jià)的閉環(huán)管理模式。落實(shí)中央和地方關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，科研單位對(duì)于科研項(xiàng)目的管理著眼于“兩頭”績(jī)效，即績(jī)效目標(biāo)填報(bào)和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立事前績(jī)效設(shè)置和事后績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。這對(duì)提高單位管理水平、實(shí)現(xiàn)管理全覆蓋有著重要的意義。

二、內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

科學(xué)事業(yè)單位的主要任務(wù)是科研業(yè)務(wù)，以科研為中心，圍繞工作重心對(duì)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析?？茖W(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面主要存在以下幾個(gè)突出問(wèn)題。

（一）制度不夠完善

在科學(xué)事業(yè)單位中，制度建設(shè)是全方位的，主要包括政策落實(shí)制度、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、事前事后績(jī)效管理制度等。目前，科學(xué)事業(yè)單位制度建設(shè)不夠完善主要體現(xiàn)在：第一，對(duì)上級(jí)政策、外部因素、行業(yè)信息的落地不夠及時(shí)和具體，對(duì)于外部制度和政策，沒(méi)有及時(shí)結(jié)合本單位具體情況真正落地，只是將外部制度和政策進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，存在“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象，這對(duì)于單位落實(shí)上級(jí)政策的指導(dǎo)性不強(qiáng)，對(duì)于單位業(yè)務(wù)發(fā)展起到的激勵(lì)作用不夠；第二，制度廣度不夠，存在著缺少科研業(yè)務(wù)配套管理制度的情形，對(duì)于專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)要有專項(xiàng)配套管理制度，涉及到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)六大模塊，都要提出明確的制度規(guī)范要求。

（二）信息化程度不高

信息化程度不高主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)六大模塊業(yè)務(wù)并未進(jìn)行信息化全覆蓋，細(xì)化到審批流程、業(yè)務(wù)管理各個(gè)步驟，信息化程度未實(shí)現(xiàn)全面管理；二是各個(gè)業(yè)務(wù)流程之間并未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，對(duì)于流程連貫性程序延續(xù)性和管理延伸都產(chǎn)生了一定影響，增加了科研管理成本和科研人員負(fù)擔(dān)；三是專門(mén)的科研項(xiàng)目管理信息化建設(shè)系統(tǒng)不夠完善，將科研項(xiàng)目全過(guò)程管理納入信息化管理體系不夠充分，未能完全在系統(tǒng)中全面體現(xiàn)從科研項(xiàng)目申報(bào)直至項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行有效性不足

內(nèi)部控制建設(shè)兩個(gè)主要環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制制度建設(shè)和制度執(zhí)行，其中，制度制定是基礎(chǔ)，制度執(zhí)行是保障。只有制度沒(méi)有執(zhí)行則是空談，無(wú)法有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一項(xiàng)制度只有得到有效執(zhí)行，才能發(fā)揮其在相關(guān)領(lǐng)域防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。在科研項(xiàng)目執(zhí)行中，科學(xué)事業(yè)單位中存在著對(duì)制度執(zhí)行不力或者繞開(kāi)制度的現(xiàn)象，使得制度建設(shè)成為“擺設(shè)”，管理的程序化和科學(xué)性有時(shí)并未執(zhí)行落實(shí)，加大了業(yè)務(wù)處理和管理的風(fēng)險(xiǎn)。

三、內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)對(duì)的方略

通過(guò)對(duì)科學(xué)事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性分析和內(nèi)部控制建設(shè)的必要性分析，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部控制建設(shè)和完善勢(shì)在必行，且必須與單位業(yè)務(wù)特性相契合。在上述分析的基礎(chǔ)上，對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行分類梳理，主要存在制度不夠完善、信息化程度不高和內(nèi)部控制執(zhí)行有效性不足等問(wèn)題，據(jù)此針對(duì)性地提出以下應(yīng)對(duì)方略。

（一）完善制度建設(shè)

相比于其他性質(zhì)的單位，科學(xué)事業(yè)單位對(duì)于制度的敏感性更強(qiáng)。國(guó)家宏觀政策調(diào)控、中央和地方對(duì)科研工作指導(dǎo)意見(jiàn)和激勵(lì)制度、科研行業(yè)風(fēng)向乃至于國(guó)際環(huán)境的變化都會(huì)對(duì)科研工作產(chǎn)生較大的影響。將上級(jí)部門(mén)政策應(yīng)用好、將外部政策細(xì)化到本單位科研制度中來(lái)，這是科學(xué)事業(yè)單位亟待解決的問(wèn)題。將上級(jí)和外部的政策、制度、因素在本單位落地，真正有效運(yùn)用和執(zhí)行，制定適合本單位內(nèi)部控制管理制度并考慮時(shí)效性可行性，這是內(nèi)部控制制度建設(shè)的方向。此外，擴(kuò)展內(nèi)部控制制度建設(shè)廣度，圍繞六大業(yè)務(wù)模塊，完善相應(yīng)配套制度，使之與業(yè)務(wù)、科研經(jīng)費(fèi)管理相匹配，使得各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)有章可循，有規(guī)可依。

（二）提高信息化水平

在管理學(xué)領(lǐng)域，信息化的出現(xiàn)對(duì)于管理水平提高是史無(wú)前例的?！耙孕畔⒓夹g(shù)代替人”進(jìn)行流程控制和管理，防范人為因素導(dǎo)致的各種風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)事業(yè)單位業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域廣、研究有深度、時(shí)效性強(qiáng)，這就對(duì)管理提出了很高要求，信息化是應(yīng)對(duì)這一難題的有效手段。將業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)深度融合，建設(shè)“業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化”、“財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)共享平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等六大業(yè)務(wù)模塊的互聯(lián)互通，將內(nèi)部控制管控的關(guān)鍵點(diǎn)嵌入各模塊信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，使業(yè)務(wù)處理在各模塊間能自動(dòng)流轉(zhuǎn)銜接，實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化、程序化，有效規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督

應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行的有效方式就是監(jiān)督，這也是內(nèi)部控制建設(shè)的保障措施。第一，單位建立事前事中事后全過(guò)程監(jiān)督程序，對(duì)于重要業(yè)務(wù)和性質(zhì)特殊金額較大的業(yè)務(wù)進(jìn)行全流程監(jiān)督，將執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防范在萌芽中。第二，建立常態(tài)化巡察審計(jì)機(jī)制，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)把控。第三，對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。建立問(wèn)題清單制度，對(duì)整改落實(shí)情況比照問(wèn)題清單進(jìn)行檢查落實(shí)，督促規(guī)范內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，促進(jìn)流程和程序執(zhí)行的規(guī)范性。第四，完善科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)家對(duì)財(cái)政資金管理提出的明確要求，由財(cái)政資金支持的科研項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)這也是內(nèi)部控制管理的現(xiàn)實(shí)需要。建立科研項(xiàng)目事前和事后績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性和完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)控制，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目閉環(huán)管理。