萬志彬

[摘 要]樞紐型基層黨建模式是城市治理新形勢(shì)下城市基層黨建工作的實(shí)踐創(chuàng)新。浙江省平湖市當(dāng)湖街道“友鄰善治”在樞紐型框架內(nèi)的創(chuàng)新性探索形成了一套有效做法，對(duì)基層黨建模式研究有著重要作用。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);社區(qū)治理;樞紐型黨建;友鄰善治

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治和德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)” ①，這為新時(shí)期探索社區(qū)治理現(xiàn)代化指明了發(fā)展方向。浙江省平湖市當(dāng)湖街道認(rèn)真踐行 “八八戰(zhàn)略”，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，順應(yīng)新時(shí)代人民對(duì)美好生活的需求，改革創(chuàng)新社區(qū)治理體制，著力打造社區(qū)治理共同體，不斷提升基層治理水平，在基層黨建模式的探索上做出重要貢獻(xiàn)。

一、樞紐黨建：將紅色嵌入架構(gòu)之內(nèi)

隨著改革開放的進(jìn)程，社會(huì)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。這對(duì)于黨組織而言，如何將大量的社會(huì)組織吸納到黨旗之下成為黨建的重要課題。黨建引領(lǐng)是我國社區(qū)建設(shè)的政治特色，也是社區(qū)資源整合的組織優(yōu)勢(shì)之一 ②。正是在這種背景之下，涌現(xiàn)出了一大批創(chuàng)新性基層黨建工作做法諸如服務(wù)型黨建、區(qū)域化黨建、網(wǎng)格黨建、樓宇黨建等。

樞紐型社會(huì)組織的概念最早可以追溯至2008年的北京，并于次年正式提出 ③。雖然在當(dāng)時(shí)還特指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等兼具政治與社會(huì)屬性的組織，但在實(shí)踐發(fā)展中卻逐漸超出這個(gè)范圍。目前看來，樞紐型組織主要包括三種類型：第一是傳統(tǒng)的政治性人民團(tuán)體，包括上述的工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián);第二則是經(jīng)濟(jì)類或是社會(huì)類的行業(yè)協(xié)會(huì)和聯(lián)合會(huì);第三就是綜合性的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)或社區(qū)組織服務(wù)中心 ④。

樞紐型組織具有重要的政治功能 ⑤，是黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重要社會(huì)基礎(chǔ) ⑥，但是樞紐型組織架構(gòu)與黨建相融合一方面要依靠政府幫扶，獲取資源，另一方面又要保持獨(dú)立性，避免“行政化”趨勢(shì) ⑦。通過樞紐型組織，黨可以分領(lǐng)域、分類別進(jìn)行管理，建立一個(gè)分層管理的立體網(wǎng)絡(luò)，從“劃槳人”變成“掌舵人”。

當(dāng)湖街道在探索“友鄰善治”社區(qū)治理模式的同時(shí)，堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)、友鄰善治”，以“鄰里”作為社區(qū)黨建的創(chuàng)新突破，將觸角延伸至社區(qū)的每一個(gè)角落，逐漸摸索出一種“大融合”的樞紐型基層黨建模式。

二、友鄰善治：樞紐型黨建的典型樣本

當(dāng)湖街道為進(jìn)一步適應(yīng)城市基層治理的新情況、新問題，依托“友鄰善治”三級(jí)網(wǎng)絡(luò)立體網(wǎng)絡(luò)，多措并舉激發(fā)集合多元主體的內(nèi)生力，形成一個(gè)綜合性的社區(qū)服務(wù)中心。

1. 立體網(wǎng)絡(luò)：激發(fā)友鄰活力

當(dāng)湖街道的黨建工作并不是“東一榔頭，西一棒槌”，而是嵌于“立體式”友鄰體系，利用樞紐型三級(jí)友鄰體系構(gòu)建社會(huì)治理，更好地開展黨建工作。

（1）串點(diǎn)成線：搭建三級(jí)網(wǎng)絡(luò)

當(dāng)湖街道共建立1個(gè)街道級(jí)友鄰中心，27個(gè)友鄰站和250個(gè)友鄰點(diǎn)，從縱向上架構(gòu)了“友鄰中心—友鄰站—友鄰點(diǎn)”的框架。同時(shí)以各類服務(wù)、服務(wù)的形式將三級(jí)友鄰體系串聯(lián)起來，形成以友鄰中心為中樞、友鄰站為關(guān)節(jié)、友鄰點(diǎn)為觸角的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制。

（2）連線成面：發(fā)揮“432”功能

三級(jí)友鄰網(wǎng)絡(luò)體系以友鄰中心為主體，以友鄰站為基礎(chǔ)，把友鄰站延伸至小區(qū)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了縱向上的聯(lián)動(dòng)。從橫向上來看，街道社創(chuàng)中心在友鄰中心內(nèi)引入3家專業(yè)的社會(huì)組織來具體運(yùn)作，承擔(dān)起中樞作用，將鄰里培育孵化、鄰里統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、鄰里信息整合、鄰里能力建設(shè)四大功能充分融入主體功效。友鄰站則依托先鋒站、社工站、志愿服務(wù)站以及文化禮堂，發(fā)揮好鄰里信息收集、鄰里服務(wù)支持、鄰里自治服務(wù)的功能。友鄰點(diǎn)作為最深入的觸點(diǎn)，利用黨員先鋒站、社區(qū)用房、高樓架空層等空間，發(fā)揮好鄰里使者挖掘、鄰里互動(dòng)交流兩大實(shí)踐功能 ⑧。

（3）組面成體：推行三網(wǎng)六事

當(dāng)湖街道在三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)之上，在“小區(qū)熟人網(wǎng)、社區(qū)空間網(wǎng)、街道資源網(wǎng)”內(nèi)開辟出 “自主提事”、民主議事、約請(qǐng)參事、項(xiàng)目定事、專業(yè)評(píng)事、按需推事”的“三網(wǎng)六事”議事法則。依靠三級(jí)友鄰體系層層遞進(jìn)，能夠最高效地解決居民的生活問題。

2. 多措并舉：生成治理動(dòng)力

當(dāng)湖街道除了發(fā)揮三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系的樞紐型作用，還將焦點(diǎn)放在社區(qū)的基層細(xì)胞單元上，探索如何通過實(shí)際有效的行為把工作做到居民群眾的心坎上。

（1）組織體系：推動(dòng)黨的組織覆蓋

當(dāng)湖街道架構(gòu)三級(jí)黨組織體系，推動(dòng)黨的組織和工作在居民小區(qū)形成有效覆蓋。首先以小區(qū)為單元組建友鄰黨支部，由社區(qū)黨組織班子成員擔(dān)任支部書記，選拔優(yōu)秀黨員業(yè)主擔(dān)任支委委員、連居黨員干部擔(dān)任黨建指導(dǎo)員。以相鄰樓道黨員基數(shù)為準(zhǔn)，按年齡、職業(yè)、特長(zhǎng)定崗定責(zé)建立樓道黨小組，并同時(shí)要求每名黨員結(jié)對(duì)聯(lián)系若干戶居民，常態(tài)化開展連心服務(wù)，提升黨群緊密 度。

（2）溝通平臺(tái)：化解社區(qū)矛盾糾紛

當(dāng)湖街道同時(shí)搭建三大溝通平臺(tái)，推動(dòng)群眾的操心事、煩心事、揪心事在小區(qū)內(nèi)即可解決。具體而言，建立小區(qū)矛盾化解平臺(tái)，運(yùn)用“紅色物業(yè)”議事機(jī)制，共同商議解決居民關(guān)注的物業(yè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題;建立小區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)，常態(tài)化收集民情民意，通過“六事工作法”，實(shí)現(xiàn)小區(qū)居民自我管理、自我服務(wù);建立小區(qū)共建共享平臺(tái)，探索小區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌各方資源力量，實(shí)現(xiàn)共建共治。

（3）服務(wù)下沉：實(shí)現(xiàn)居民生活需要

當(dāng)湖街道力保三項(xiàng)服務(wù)下沉，結(jié)合新時(shí)代“網(wǎng)格連心、組團(tuán)服務(wù)”工作，探索將社區(qū)服務(wù)等公共管理和服務(wù)力量下沉小區(qū)，并有序引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入小區(qū)開展服務(wù)，推動(dòng)協(xié)同治理。同時(shí)，積極培育小區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，深入開展系列“鄰里服務(wù)”，共同助力推動(dòng)群眾對(duì)美好生活的需要在居民小區(qū)的逐步實(shí)現(xiàn)。

（4）強(qiáng)化保證：確保黨建取得實(shí)效

當(dāng)湖街道還強(qiáng)化三個(gè)方面的保障。一方面，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將小區(qū)黨建作為加強(qiáng)城市基層黨建工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)推進(jìn);另一方面，強(qiáng)化小區(qū)黨支部工作經(jīng)費(fèi)，保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，充分整合小區(qū)內(nèi)現(xiàn)有站點(diǎn)資源，打造小區(qū)黨支部活動(dòng)陣地，確保小區(qū)黨建工作探索和推行取得實(shí)效。

3. 多元主體：夯實(shí)黨建基礎(chǔ)

打造“黨建引領(lǐng) 友鄰善治”這樣一個(gè)黨建“共同體”，需要多元力量齊發(fā)力，過去單純“行政式”的組織方式已經(jīng)不能適應(yīng)居民熱衷于參與公共事務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況。

（1）黨委牽頭：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“黨建引領(lǐng)、友鄰善治”最重要的就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)湖街道黨委辦事處、街道社工委等聯(lián)合市委社工辦，研究出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展、社工人才隊(duì)伍建設(shè)、友鄰基金運(yùn)作管理、友鄰善治社區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)等在內(nèi)的“1+N”制度流程，從發(fā)展思路、政策計(jì)劃、內(nèi)生機(jī)制、實(shí)際舉措四個(gè)方面加強(qiáng)黨建工作的頂層設(shè)計(jì)。通過制定各項(xiàng)友鄰制度來提升“黨建引領(lǐng)”的制度優(yōu)勢(shì)。

（2）組織打造：培育友鄰力量

當(dāng)湖街道打造友鄰力量隊(duì)伍，將黨員志愿者、居民骨干納入友鄰使者隊(duì)伍，以“老娘舅”方式交流，引導(dǎo)居民開展自治協(xié)商。除此之外還選聘法官、檢察官、警官和律師為居民自治提供專業(yè)的法律指導(dǎo)。同時(shí)，以居民需求為導(dǎo)向組建多領(lǐng)域的友鄰組織，如今的當(dāng)湖街道平均每個(gè)社區(qū)都擁有20個(gè)以上的社會(huì)組織，開展各類服務(wù)活動(dòng)2100余次。

（3）社會(huì)力量：多元主體發(fā)力

“黨建引領(lǐng)、友鄰善治”集合政黨組織、政府部門、志愿團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織、基層社工、民間力量等多元主體，在實(shí)踐活動(dòng)中培育共同追求。同時(shí)還吸納老黨員、老干部、政府工作人員、高校教師、鄉(xiāng)賢等有著管理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的居民參與進(jìn)來，廣泛集中民智民意，實(shí)現(xiàn)黨建與基層社會(huì)治理同步開展、同步推進(jìn)。

三、樞紐型基層黨建的經(jīng)驗(yàn)啟示

當(dāng)湖街道圍繞“友鄰善治”理念，將黨建嵌入樞紐型架構(gòu)之中，切實(shí)有效地提升了黨組織的引領(lǐng)能力，可以協(xié)調(diào)好黨委、政府和社會(huì)之間的關(guān)系，并以整合和重構(gòu)傳統(tǒng)鄰里關(guān)系為主題，通過編密友鄰體系、優(yōu)化友鄰服務(wù)、創(chuàng)新友鄰機(jī)制，逐步探索形成了“商圈治理”“紅色物業(yè)”等一系列具有代表性的經(jīng)驗(yàn)做法和治理品牌，走出了一條具有當(dāng)湖特色的城市基層治理新模式，對(duì)于新時(shí)代提升基層治理水平，做好黨建引領(lǐng)工作具有重要啟示。

1. 夯實(shí)秩序基礎(chǔ)，打造基層黨建工作體系

做好黨建工作首先就要完善“大黨委”工作機(jī)制，吸收轄區(qū)單位、共建單位、非公企業(yè)和社會(huì)組織參加，整合社區(qū)與各單位的資源。同時(shí)，在基層做好黨建工作，構(gòu)建一個(gè)以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司“多方聯(lián)動(dòng)”的共同參與、共同治理互幫互助格局以激發(fā)社區(qū)自治的內(nèi)生動(dòng)力。通過加強(qiáng)基層黨支部的建設(shè)，將基層黨建工作實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域覆蓋，形成以黨建引領(lǐng)的居民自治模式。

友鄰善治的樞紐型黨建模式一方面構(gòu)建了黨組織的主軸，將黨組織覆蓋到社區(qū)的各個(gè)角落，另一方面從社區(qū)層面和網(wǎng)格層面兩個(gè)方向夯實(shí)黨建工作的秩序基礎(chǔ)。當(dāng)湖街道的實(shí)踐證明，將黨建融入基層社區(qū)治理，提高了基層黨組織的引領(lǐng)力，夯實(shí)了黨執(zhí)政的秩序基礎(chǔ)。新時(shí)代黨建工作的主要目標(biāo)就是要加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨和政府的信任度。

2. 回歸社區(qū)本位，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移

社區(qū)治理的首要目的就是要回應(yīng)居民的正常生活需要與精神追求，社區(qū)的服務(wù)與治理必須要考慮居民真實(shí)的所思所想。樞紐型的黨建模式可以將黨組織的覆蓋面、影響力輻射到最大范圍，同時(shí)基層黨組織還能擁有更大的自主判斷權(quán)，可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況采取最有針對(duì)性的措施?；鶎由鐓^(qū)作為黨建工作的責(zé)任主體，在責(zé)任倒逼的情況下能更有效地激發(fā)社區(qū)活力。

友鄰體系鏈接的并不僅是幾個(gè)社區(qū)、幾個(gè)組織，而是將多元主體包括黨員、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等串聯(lián)起來。它既是人際關(guān)系的節(jié)點(diǎn)，也是公共空間的節(jié)點(diǎn)，承載了社會(huì)治理的無限可能。

3. 增強(qiáng)治理彈性，提升公共空間情感溫度

隨著城區(qū)擴(kuò)建與老舊小區(qū)的拆遷，原先的鄰里網(wǎng)絡(luò)被拆散，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)代的陌生人社會(huì)。而對(duì)于城市內(nèi)的社區(qū)治理而言，最大的問題與挑戰(zhàn)就是如何讓陌生人變成半陌生人，半陌生人變?yōu)榘胧烊?，最終一步步重返熟人社會(huì)。其中最重要的一點(diǎn)，就是要構(gòu)建共同體，創(chuàng)造公共空間，為居民的交流、活動(dòng)提供場(chǎng)所。居民在日常互動(dòng)中彼此熟悉，在公共空間中產(chǎn)生社會(huì)資本，即產(chǎn)生信任。通過社會(huì)資本發(fā)揮作用，推動(dòng)社區(qū)治理匯總多元社會(huì)力量的參與。

樞紐型的友鄰體系極具包容性和彈性，利用天然的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)資源、政策、力量的向下傾斜，民意、需求、問題的向上匯集，經(jīng)黨組織這個(gè)核心實(shí)現(xiàn)資源與信息的雙向循環(huán) ⑨ ⑩。在提供服務(wù)與開展活動(dòng)時(shí)同步構(gòu)建基層治理共同體，利用友鄰網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)社區(qū)居民凝聚力，增進(jìn)社區(qū)居民的感情，培育睦鄰精神的發(fā)展，助力多元主體之間交往的溫度化，利用情感治理的方式提升黨建的組織力。

注釋：

①《中共十九屆四中全會(huì)在京舉行 中央政治局主持會(huì)議 中央委員會(huì)總書記習(xí)近平作重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月1日，第1版。

②楊貴華：《社區(qū)共同體的資源整合及其能力建設(shè)——社區(qū)自組織能力建設(shè)路徑研究》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

③崔玉開：《“樞紐型”社會(huì)組織：背景、概念與意義》，《甘肅理論學(xué)刊》2010年第5期。

④彭善民：《樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

⑤李威利：《從基層重塑政黨：改革開放以來城市基層黨建形態(tài)的發(fā)展》，《社會(huì)主義研究》2019年第5期。

⑥劉玉瑩、上官酒瑞：《樞紐型社會(huì)組織的黨建工作創(chuàng)新——靜安區(qū)白領(lǐng)驛家的探索與啟示》，《黨政論壇》2020年第7期。

⑦葉林：《“陌生人”城市社會(huì)背景下的樞紐型組織發(fā)展》，《中國行政管理》2013年第11期。

⑧浙江省民政廳：《社區(qū)治理共同體創(chuàng)新的浙江樣本》，浙江大學(xué)出版社， 2020年版，第160頁。

⑨張必春、許寶君：《整體性治理：基層社會(huì)治理的方向和路徑——兼析湖北省武漢市武昌區(qū)基層治理》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。

⑩張勇杰：《多層次整合：基層社會(huì)治理中黨組織的行動(dòng)邏輯探析——以北京市黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革為例》，《社會(huì)主義研究》2019年第6期。

作者單位：中共上海市委黨?？粕缃萄胁?/p>

（責(zé)任編輯 周 巍）