張 暉

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。近年來(lái)，鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村所承擔(dān)的治理責(zé)任與其擁有的資源之間不相匹配，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)村莊公共服務(wù)供給不足、公共事務(wù)治理弱化等問(wèn)題。究其原因，與村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展?fàn)顩r有著密切的關(guān)系。而如何有效地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)方面的積極作用，需要在鄉(xiāng)村治理的視閾下全面審視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)及其現(xiàn)實(shí)作用，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮治理功能，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的手段和能力。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史演進(jìn)中的治理意蘊(yùn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有鮮明中國(guó)特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)鄉(xiāng)村治理有著特殊的作用和影響，是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理和繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是健全鄉(xiāng)村治理體系的必由之路。其以集體所有制為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地作為主要生產(chǎn)資料，以成員為創(chuàng)造主體和價(jià)值主體，擔(dān)負(fù)著組織農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)民的重任，在歷史演進(jìn)過(guò)程中，其不單單具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有政治和社會(huì)治理的功能。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政治屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，帶有與生俱來(lái)的政治屬性。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，從最初的互助組到后來(lái)的高級(jí)合作社，建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始形成。到了人民公社階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予協(xié)調(diào)國(guó)家、集體和個(gè)人三方利益關(guān)系的行政管理職能，為當(dāng)時(shí)國(guó)家工業(yè)化完成資本積累提供重要保障。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村行政組織在結(jié)構(gòu)、職能上產(chǎn)生粘連和重疊，即便人民公社已經(jīng)解體，其依然具有強(qiáng)大的發(fā)展慣性，中共中央于1982年發(fā)布中央一號(hào)文件（即“全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要”），仍將人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)稱(chēng)為“集體經(jīng)濟(jì)組織”便可見(jiàn)一斑。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在職能界定上存在相互交叉。通常認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)分別承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)，二者之間不存在行政從屬關(guān)系，并且各自的性質(zhì)和職能也不同。但《村民委員會(huì)組織法》第八條指出，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。這又表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的職能存在交叉。為何有如此規(guī)定，究其原因，恐怕還是囿于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的約束。從鄉(xiāng)村治理的行政邊界和集體土地邊界重合的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，村民委員會(huì)作為一種替代性制度安排，能夠彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于建設(shè)發(fā)展的日趨式微而可能導(dǎo)致的管理職能上的空缺。

（三）集體經(jīng)濟(jì)和村級(jí)組織之間的實(shí)踐邏輯。2006年我國(guó)全面廢除農(nóng)業(yè)稅，“三提五統(tǒng)”及各項(xiàng)雜費(fèi)也隨之取消，村級(jí)組織收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)上繳國(guó)家的局面一去不返，其作為“統(tǒng)”這一層面的作用不斷弱化，對(duì)農(nóng)戶(hù)的服務(wù)能力也逐漸弱化。這在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的地方較為常見(jiàn)。相反，如果集體經(jīng)濟(jì)搞得好，或集體有一定的收入，村級(jí)組織就有能力回應(yīng)農(nóng)戶(hù)的需要，幫助單家獨(dú)戶(hù)的農(nóng)戶(hù)和農(nóng)民解決生產(chǎn)生活困難。這個(gè)實(shí)踐邏輯凸顯出農(nóng)村問(wèn)題很難“政治歸政治、經(jīng)濟(jì)歸經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村治理具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。一旦村級(jí)組織作為幫助農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和解決農(nóng)村公共社會(huì)問(wèn)題的重要手段缺失，農(nóng)村基層組織的治理效能就難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而使得鄉(xiāng)村治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)作用

我國(guó)農(nóng)村最重要的制度條件是農(nóng)村集體所有制，農(nóng)村土地集體所有，這就從根本上決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)農(nóng)村治理基本框架的重要組成部分。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)橛心芰貞?yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要從而使農(nóng)村能夠具有內(nèi)生秩序的能力，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有效治理的重要前提和基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有效治理的重要保障。從我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政能力不足以支持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。從中西部農(nóng)村調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看，盡管近年國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入持續(xù)增加，但不少村級(jí)組織的辦公經(jīng)費(fèi)還是比較少。大部分村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)極為薄弱，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難，村干部對(duì)于一些公共管理事務(wù)即便有心也覺(jué)得無(wú)力。與之形成鮮明對(duì)比的是，江蘇、浙江一些地方有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入的村莊，不僅能夠確保村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，還能自主開(kāi)展村域內(nèi)的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，為村民提供各種福利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織蘊(yùn)含著治理內(nèi)涵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般意義上的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或其他農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織，其經(jīng)營(yíng)收入首要用來(lái)保障村級(jí)機(jī)構(gòu)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，為村民提供公共服務(wù)等。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，不但能夠改善村民生活、改變村容村貌，而且能夠提升村民的幸福指數(shù)，讓更多村中外出務(wù)工人員愿意留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，幫助村莊治理走上良性發(fā)展道路，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是鄉(xiāng)村治理的重要主體。農(nóng)業(yè)稅及各種雜費(fèi)取消后，某種程度上去除了農(nóng)民對(duì)村集體負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)，村集體和個(gè)體農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系變得越來(lái)越模糊。久而久之，建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村共同體概念便漸漸淡出農(nóng)民的生產(chǎn)生活，村里許多中青年村民外出打工，也使得共建、共治、共享的意識(shí)變得淡漠。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地集體所有為基礎(chǔ)，集體成員和集體資產(chǎn)具有明確的地域邊界，成員的社區(qū)性特征顯著，從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)內(nèi)是不以營(yíng)利為目的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，村民以多種不同形式廣泛參與到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，通過(guò)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度關(guān)系與職責(zé)分工，使集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展與村民的利益息息相關(guān)，“一榮俱榮，一損俱損”，利益共同體的存在從根本上增強(qiáng)村民對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)同感和歸屬感，強(qiáng)化集體的向心力和凝聚力。

同時(shí)，村民可以切實(shí)參與到農(nóng)村集體組織管理中，保障農(nóng)民自身合法權(quán)益的完整性，激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和主人意識(shí)，調(diào)動(dòng)積極性，增強(qiáng)責(zé)任感，培育集體主義意識(shí)。調(diào)動(dòng)村民對(duì)村中事務(wù)的關(guān)注度和熱情，使其可以及時(shí)反饋農(nóng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題以及積極建言獻(xiàn)策，村莊治理因此得以不斷完善。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，村莊治理越有效，村民對(duì)自己故土的認(rèn)同度與好感度會(huì)相應(yīng)地增加。在能夠獲得穩(wěn)定受益的情況下，與外出務(wù)工相比，村民更愿意回鄉(xiāng)謀發(fā)展，親自參與到村集體經(jīng)濟(jì)組織和村莊的治理當(dāng)中，以主人翁的身份切實(shí)感受家鄉(xiāng)變化。事實(shí)表明，集體經(jīng)濟(jì)組織是把村民的人和心聚合在一起的重要中介，其不僅是組織形式，更是利益載體，能夠有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與集體行動(dòng)和公共事務(wù)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮發(fā)展和村莊有效治理的重要主體。

三、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理功能的現(xiàn)實(shí)路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任決定其發(fā)展壯大是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性支撐，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要抓手。各地區(qū)積極探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的方式和方法，并從中找到實(shí)際有效的實(shí)現(xiàn)路徑。要在正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，不斷探索發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理功能的現(xiàn)實(shí)路徑，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理水平。

（一）積極探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升工作的通知》，指導(dǎo)各地探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑。從當(dāng)前來(lái)看，探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的途徑，常見(jiàn)的有如下三種類(lèi)型：依靠先天資源發(fā)展型，即憑靠村莊邊界內(nèi)的土地、礦產(chǎn)、林地、水塘等天然的資源稟賦作為村莊集體資產(chǎn)，通過(guò)承包、租賃、流轉(zhuǎn)、開(kāi)采等多種經(jīng)營(yíng)形式盤(pán)活增收；依靠國(guó)家資源輸入型，即在當(dāng)下國(guó)家的重視和政府的扶持下，通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)，依靠上級(jí)政府項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；依靠村企合作推進(jìn)型，即村集體或村民以土地、資金等生產(chǎn)要素入股，外面企業(yè)提供資金、技術(shù)、市場(chǎng)等資源，進(jìn)行股份合作，推動(dòng)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”。這三種類(lèi)型都不同程度地促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是村企合作推進(jìn)型較為常見(jiàn)，其發(fā)展模式上具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性，值得進(jìn)一步總結(jié)和完善。

（二）全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化建設(shè)的必由之路。我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，根據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額6.5萬(wàn)億元，集體土地總面積65.5億畝。如此數(shù)量龐大的集體資產(chǎn)面臨如何激活和有效管理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤(pán)活農(nóng)村資源增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是當(dāng)務(wù)之急。全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革必須因地制宜、精準(zhǔn)施策，從農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)。在東部沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，應(yīng)充分盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，推動(dòng)土地入股，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展引來(lái)資本、技術(shù)、人才、市場(chǎng)等活水資源。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、難度大，要根據(jù)集體資產(chǎn)狀況、土地資源稟賦等提前充分謀劃，依托政策設(shè)計(jì)做好集體股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押融資、贈(zèng)予、繼承、有償退出等，對(duì)以村集體名義形成的債權(quán)債務(wù)全面核算，明確資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬，合理評(píng)估各類(lèi)資產(chǎn)價(jià)格，平穩(wěn)有序地推進(jìn)成員界定、股份量化等工作。

同時(shí)，基于實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理雙重職能，在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，要強(qiáng)化制度層面的供給，建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，民主確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，完善財(cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)制度，健全集體資產(chǎn)交易管理制度和集體收益分配制度，充分保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)利職能體系，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，有效強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中的帶動(dòng)及服務(wù)能力。

（三）構(gòu)建以集體化機(jī)制為核心的鄉(xiāng)村治理體系。通過(guò)重建集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將分散的大小農(nóng)戶(hù)集中起來(lái)，發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，有利于再造村莊共同體，形成利益共同體、組織共同體和生活共同體的新型村莊共同體。在促使新型村莊共同體形成的基礎(chǔ)上，有利于治理主體在治理權(quán)威、治理資源、治理手段以及協(xié)商治理形式的多樣化創(chuàng)新，構(gòu)建以集體化機(jī)制為核心的鄉(xiāng)村治理體系，提升治理能力，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。實(shí)踐表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)兩者相輔相成，喪失經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村民委員會(huì)不可能很好地開(kāi)展工作，同時(shí)，喪失了政治基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不可能保持其公共治理的功能。當(dāng)前，亟須在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，借助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)結(jié)一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)戶(hù)，幫助處理集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，提供各種制度交融、政策執(zhí)行的平臺(tái)和載體。

同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資源的管理，利用好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)法人治理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制和權(quán)益分配機(jī)制，重建農(nóng)民與集體的關(guān)系，明確農(nóng)民在集體組織中的具體責(zé)任和義務(wù)，在享受集體成員身份帶來(lái)的收益時(shí)必須遵守相應(yīng)的集體組織賦予的相關(guān)義務(wù)，鼓勵(lì)農(nóng)民自主參與集體事務(wù)決策監(jiān)督的全部環(huán)節(jié)，提供利益訴求表達(dá)渠道，完善民主參與機(jī)制，發(fā)揮好村民參與決策的主觀能動(dòng)性，讓農(nóng)民真正地成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理制度。

（四）加強(qiáng)村級(jí)黨組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，村級(jí)黨組織是黨在農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)有之義。要強(qiáng)化基層黨組織在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，明確農(nóng)村基層黨組織在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功能定位及其在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的工作要求。同時(shí)，用足派遣第一書(shū)記和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展輔導(dǎo)員等政策措施，引聚一批懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的優(yōu)秀人才，全方位地強(qiáng)化促進(jìn)機(jī)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才支撐。此外，積極發(fā)揮村級(jí)黨組織的核心作用，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)走可持續(xù)發(fā)展道路。要在實(shí)踐中用好和創(chuàng)新財(cái)政惠農(nóng)支農(nóng)政策，加強(qiáng)對(duì)多元政策資源的整合協(xié)同力度，提高政策和資金的支持和使用效率，將發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、公共服務(wù)建設(shè)等各類(lèi)政策有機(jī)銜接，支持集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)和政府公益性服務(wù)，合理引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。