□ 楊璐萌 劉田翔

（中共湖南省委黨校法學(xué)教研部，湖南 長沙 410000）

鄉(xiāng)村中矛盾糾紛的化解是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方面，黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”［1］，是對構(gòu)建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制的創(chuàng)新要求。2021年中央一號文件指出要加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理必須創(chuàng)建與發(fā)展鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理能力，最終達(dá)到實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。

一、鄉(xiāng)村矛盾的根源與特點

黨的十九大指出我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，在此基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村存在著由于利益分配不均所引發(fā)的各種矛盾糾紛。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先應(yīng)當(dāng)解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛的化解，構(gòu)建和諧穩(wěn)定發(fā)展的新農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的進(jìn)程中，我國農(nóng)村以“自給自足”為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活、利益分配方式產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村中長期存在的利益分配格局被瓦解，擴(kuò)大了群眾之間的利益獲取差別化，貧富差距擴(kuò)大致使群眾間的矛盾糾紛增多。

鄉(xiāng)村矛盾的特點主要有以下三方面。第一，鄉(xiāng)村矛盾內(nèi)容復(fù)雜化。隨著社會的不斷發(fā)展與進(jìn)步，鄉(xiāng)村矛盾呈現(xiàn)出由簡單到復(fù)雜、由一方面到全方面的復(fù)雜化矛盾糾紛。農(nóng)村的矛盾主要涵括了宅基地權(quán)屬糾紛、農(nóng)田權(quán)屬糾紛、婚姻家庭糾紛、醫(yī)療糾紛、村民間債務(wù)糾紛等多種方面。同時還有新型網(wǎng)絡(luò)平臺打賞、通過微信、支付寶借貸等新型矛盾糾紛。

第二，鄉(xiāng)村矛盾主體多元化。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程不斷推進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)為主要方面的多項現(xiàn)代化因素隨之向鄉(xiāng)村下沉，鄉(xiāng)村中發(fā)生的矛盾糾紛出現(xiàn)了多重主體的情況。同時由于依法治國的深入推進(jìn)，村民的法治意識不斷提高，維權(quán)意識不斷增強(qiáng)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的物質(zhì)生活水平獲得了質(zhì)的飛躍，進(jìn)而更容易爆發(fā)波及多元主體的矛盾。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村相對應(yīng)的變成了“半陌生社會”?；诖?，村民矛盾糾紛越發(fā)增多，呈主體多元化發(fā)展的態(tài)勢。

第三，鄉(xiāng)村矛盾解決難度大。我國正在加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)民的法律意識提高，但維權(quán)用法能力還不足。因此，在某些小矛盾糾紛未及時解決時就會使用具有沖擊性的方式，使得群體性的矛盾糾紛嚴(yán)重破壞了社會秩序，增加了矛盾糾紛化解難度。應(yīng)該將矛盾及時解決在萌芽階段，構(gòu)建鄉(xiāng)村三治融合的新型糾紛化解機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)提供制度保障。在法律規(guī)范的架構(gòu)上，融合制定鄉(xiāng)村自治村民規(guī)約與新式鄉(xiāng)賢的德治教化建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村多元化解紛機(jī)制現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制主要包括以自治為主的私力救濟(jì)、以德治和法治為主的社會救濟(jì)和以法治為主的公力救濟(jì)三種方式，對于化解鄉(xiāng)鄰間的矛盾糾紛，創(chuàng)建平安鄉(xiāng)村起著重要的作用。不過，由于當(dāng)今矛盾糾紛的多樣性、復(fù)雜性和牽連性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村多元化解紛機(jī)制“心有余而力不足”。

（一）私力救濟(jì)是化解小矛盾最重要的方式

私力救濟(jì)是鄉(xiāng)村自治的體現(xiàn)，鄉(xiāng)村中多數(shù)矛盾都是微不足道的原因引起的，對私力救濟(jì)的使用時需要正確的引導(dǎo)方式保證矛盾糾紛的正常解決。在村民維權(quán)時最先使用的方法往往是去對方家中理論，這是一個和解的過程，和解成功矛盾化解，和解失敗可能會觸發(fā)更嚴(yán)重的后果，致使矛盾更加深化。由于沒有正確的引導(dǎo)方式，村民雙方“公說公有理，婆說婆有理”，有時會產(chǎn)生宗族之間的矛盾，嚴(yán)重者甚至采取“黑社會”性質(zhì)的打擊報復(fù)等方式，對維護(hù)和諧的鄉(xiāng)村治安產(chǎn)生重大負(fù)面影響。

（二）社會救濟(jì)是化解鄉(xiāng)村矛盾最主要的方式

社會救濟(jì)主要包括民間調(diào)解和仲裁兩種。在鄉(xiāng)村中，鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，村民之間具有一定的熟悉度，采用調(diào)解解決矛盾應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村中的首選方式。在我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)不斷深化改革的背景下，鄉(xiāng)村中保持的秩序被重新構(gòu)建，使得調(diào)解的效果開始縮小。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)設(shè)置還不完全，一些鄉(xiāng)村中沒有專門的調(diào)解部門，調(diào)解人員的專業(yè)化程度不夠，一般是村兩委負(fù)責(zé)人或者德高望重的鄉(xiāng)賢進(jìn)行調(diào)解，他們多是從道德層面調(diào)解，缺乏專業(yè)的法律知識。調(diào)解的結(jié)果不具有法律強(qiáng)制性，若一方反悔，則整個結(jié)果付之東流。仲裁具有期限短、程序快捷和啟動容易等優(yōu)點，但除勞動仲裁外的商事仲裁收費(fèi)高致使村民間的接受度和使用度不高，在鄉(xiāng)村中的仲裁程序基本上還處于未發(fā)展階段。

（三）公立救濟(jì)是化解鄉(xiāng)村矛盾最后的方式

司法是解決村民矛盾糾紛的最后一道防線。公力救濟(jì)是指司法機(jī)關(guān)參與化解糾紛的活動，主要的方式就是訴訟。當(dāng)村民用盡了和解、調(diào)解、仲裁等方式時會尋求公權(quán)力化解糾紛，訴訟是具有國家強(qiáng)制力保障、最具權(quán)威性的活動。由于鄉(xiāng)村中長期以來形成的具有本土特色的“習(xí)慣法”，所以在實際判決中往往會出現(xiàn)法律與本土常識的沖突，致使訴訟化解矛盾的作用減輕。訴訟還有著期限長、執(zhí)行難等問題，迫不得已村民不會選擇訴訟。鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制的種類多樣，本應(yīng)能成為化解村民間糾紛提供可靠的途徑，但由于各種方法之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，一件事可能經(jīng)過多次多部門調(diào)解，加大了化解糾紛的成本。需要加強(qiáng)各解紛機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村環(huán)境。

三、構(gòu)建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制的困境

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村中混合了大量非本土化因素，使得鄉(xiāng)村中矛盾糾紛頻發(fā)且呈現(xiàn)出多樣性特征。為了促進(jìn)矛盾糾紛的化解，必須綜合運(yùn)用多重解紛機(jī)制，但由于城鄉(xiāng)間存在著巨大的差異，導(dǎo)致鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制的構(gòu)建十分落后。

（一）主體單一、分工模糊

鄉(xiāng)村中矛盾糾紛的化解主要是依靠村兩委工作人員、鄉(xiāng)村精英和基層政府部門工作人員組成。實踐中，調(diào)解矛盾糾紛時并無明確的分工協(xié)作，最終導(dǎo)致調(diào)解失敗的案例比比皆是。因此，鄉(xiāng)村中矛盾糾紛僅依靠村兩委和基層政府的力量去化解是十分困難的。一是化解矛盾糾紛主要以村兩委和基層政府為主，社會組織機(jī)構(gòu)少且參與度低。政府負(fù)擔(dān)著解決鄉(xiāng)村中絕大多數(shù)的矛盾糾紛。調(diào)解類社會組織少且往往以被動的形式參與到矛盾糾紛中。二是專業(yè)化社會組織參與度低。社會組織主要包括調(diào)解委員會、仲裁委、律師協(xié)會等具有專門法律知識的組織，鄉(xiāng)村不具有城市中完善的社會組織，發(fā)生矛盾后未能及時原地化解矛盾，導(dǎo)致矛盾的擴(kuò)大。

（二）立法缺失，習(xí)慣沖突

法律是保障制度良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，由于立法的缺失導(dǎo)致多元化解糾紛制度的不完善。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是在熟人社會與血緣關(guān)系兩因素間且長期穩(wěn)定于某一地區(qū)內(nèi)形成的，有其獨(dú)特的治理機(jī)制。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會依靠自治與德治形成了一套牢固的解紛機(jī)制，但由于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，一些城市中的矛盾因素下沉到了農(nóng)村社會，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村中存在著現(xiàn)有解紛機(jī)制無力的情況。為了應(yīng)對鄉(xiāng)村中存在的城市化矛盾因素，必須依靠法律規(guī)范來化解矛盾。一是多元化解糾紛制度沒有法律保障。在國家層面，僅有《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，該意見存在著框架松散缺乏體系性、機(jī)制構(gòu)建略顯單薄和條文規(guī)范籠統(tǒng)模糊等問題。在地方層面，順應(yīng)國家政策的發(fā)展，黑龍江、福建、山東等九個省份已經(jīng)出臺本省的多元化解糾紛條例，為本地區(qū)的多元化解糾紛機(jī)制構(gòu)建提供了制度設(shè)計。除此之外其他省份仍未出臺適用于本省的多元化解糾紛條例，在這些省份中會出現(xiàn)無規(guī)則可用的情況。二是單行法制定缺失。我國現(xiàn)有的化解糾紛類法律只有《人民調(diào)解法》和《仲裁法》，但這兩部法律并未能處理所有的矛盾糾紛，且由于法律的滯后性，《人民調(diào)解法》需要不斷地補(bǔ)充及完善，所以僅僅靠這兩部法律難以形成“共建共治共享”的社會治理新形態(tài)，需要加快法律的制定，提升鄉(xiāng)村解紛水平。

（三）各解紛機(jī)制銜接不暢

“各糾紛解決方式雖有單法加以規(guī)定，卻無明確的宏觀流轉(zhuǎn)機(jī)制和規(guī)范化的操作流程?！保?］現(xiàn)實中，由于缺乏機(jī)制間的聯(lián)動，村民訴求無門或者在各部門中難以選擇。一是行政機(jī)關(guān)銜接不足。當(dāng)矛盾雙方村民和解失敗時則會求助于行政機(jī)關(guān)的幫助，通常行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自己的管轄范圍，則將案件退回，而不是移交給有關(guān)部門解決。二是基層部門整合不足。當(dāng)前，基層政府均加快了糾紛化解中心的構(gòu)建。由于是多部門聯(lián)合創(chuàng)建，糾紛化解中心并不是實體化的國家機(jī)關(guān)，且缺乏制度保障各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，致使在化解矛盾糾紛時往往還是“各自為政”，整合性糾紛處理格局還未形成。

（四）基層解紛人員水平有限

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)與市場經(jīng)濟(jì)向鄉(xiāng)村地區(qū)的深入，鄉(xiāng)村中的矛盾糾紛呈現(xiàn)出矛盾主體多元化、牽扯利益關(guān)系復(fù)雜化和指向的矛盾客體多樣化。由于矛盾糾紛的難度不斷提高，對解紛人員的專業(yè)解紛知識、基礎(chǔ)法律的掌握、解紛口才的運(yùn)用、國家政策的貫徹等要求越發(fā)加大。比如，鄉(xiāng)村中的借貸糾紛，對于借貸關(guān)系的界定、約定的利息是否符合法律規(guī)定、未約定利息是否需要償還利息等內(nèi)容需要解紛人員精通民法典等相關(guān)法律內(nèi)容?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村解紛人員多是由村兩委工作人員、鄉(xiāng)村中德高望重的人和鄉(xiāng)村中的能人等鄉(xiāng)村精英構(gòu)成，同時基層政府部門的法律素質(zhì)與解紛能力普遍不高，導(dǎo)致基層解紛人員水平不足。

四、構(gòu)建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制的完善路徑

（一）拓寬糾紛化解渠道

構(gòu)建多元化解糾紛格局，要求拓寬解紛化解的渠道，使得基層群眾能夠通過多種方式化解糾紛，多樣主體都能夠有效的解決問題，同時層層遞進(jìn)，有效銜接。一是建立專門的解紛職能部門。當(dāng)前鄉(xiāng)村中各部們化解糾紛相對孤立，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配合，難以形成高效的化解糾紛機(jī)制。需要搭建專門的解紛職能部門，統(tǒng)籌各部門力量，真正實現(xiàn)社會矛盾糾紛和信訪事項“一站式受理、一攬子調(diào)處、一條龍服務(wù)”。二是構(gòu)建信息化解紛平臺。由于各部門間信息的閉塞，未能及時預(yù)判出矛盾糾紛、上訪、投訴案件的產(chǎn)生。依托解紛職能部門構(gòu)建信息化解紛平臺，加強(qiáng)數(shù)字化分析預(yù)防矛盾。

（二）完善法治保障

完善法治保障，就是要求加強(qiáng)頂層制度的設(shè)計，總結(jié)各地構(gòu)建多元糾紛化解機(jī)制的經(jīng)驗與教訓(xùn)，完善法律制度，對多元化解糾紛機(jī)制的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、工作原則、分工與銜接、操作流程等進(jìn)行規(guī)范化，法定化。一是依托現(xiàn)有的法律規(guī)范及各地實施多元化解矛盾的社會實踐，加快制定多元化解糾紛法，各省份再依據(jù)各自情況制定本地區(qū)多元化解糾紛條例。二是加快制定單行法律。結(jié)合我國實際情況修改完善《人民調(diào)解法》與《仲裁法》，制定除此之外的單行法，最終形成多元化解糾紛法為統(tǒng)領(lǐng)，各單行法相互協(xié)作的法治局面。

（三）構(gòu)建解紛機(jī)制的銜接

由于矛盾糾紛的復(fù)雜度不斷加大，在化解糾紛時必須加強(qiáng)各解紛機(jī)制間的有機(jī)銜接。加強(qiáng)解紛機(jī)制的有機(jī)銜接，就是要整合現(xiàn)有解紛資源，明確權(quán)責(zé)同時加強(qiáng)各解紛機(jī)制之間的有效溝通。其中主要包括訴訟與調(diào)解、訴訟與仲裁、調(diào)解與仲裁等公力救濟(jì)與私力救濟(jì)的銜接，暢通民事、行政、與刑事調(diào)節(jié)糾紛的渠道。一是推廣我國的“楓橋經(jīng)驗”，大力依靠村民的力量，依據(jù)各矛盾不同的特性制定不同的解紛規(guī)則，將矛盾糾紛化解在最初的形態(tài)。同時借鑒美國、德國等發(fā)達(dá)國家的替代性解決糾紛機(jī)制（ADR機(jī)制），ADR機(jī)制的運(yùn)行原理主要根據(jù)不同矛盾糾紛的產(chǎn)生特點以及所處的發(fā)展階段，對應(yīng)的運(yùn)用不同的化解糾紛方式解決矛盾糾紛。因此，需要完善調(diào)解與訴訟、訴訟與仲裁、調(diào)解與仲裁等各解紛制機(jī)間的有機(jī)銜接，加強(qiáng)鄉(xiāng)村矛盾解紛解決的能力，保障鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定，建設(shè)良善的美麗鄉(xiāng)村。二是隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，大力依靠信息化建設(shè)，構(gòu)建基層解紛一體化網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的分析運(yùn)用能力，根據(jù)不同的矛盾制定不同的化解方案，各解紛機(jī)制根據(jù)方案進(jìn)行調(diào)處，提高化解糾紛的效率，保障司法的公信力，推動建設(shè)網(wǎng)格化的法治鄉(xiāng)村。

（四）建設(shè)高質(zhì)量鄉(xiāng)村解紛隊伍

一套行之有效的解紛機(jī)制必須配套專業(yè)的解紛人員才能實現(xiàn)良好的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)。為了應(yīng)對基層工作人員力量不足，鄉(xiāng)村調(diào)解人員專業(yè)水平不高的情況，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村解紛隊伍建設(shè)。一是通過互聯(lián)網(wǎng)等科技實現(xiàn)對基層解紛人員的專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，提高其化解矛盾糾紛的能力，同時可以通過網(wǎng)絡(luò)與律師等專業(yè)人員進(jìn)行對接，促進(jìn)矛盾的成功化解。二是加強(qiáng)解紛人員與村民之間的聯(lián)系，多與村民聯(lián)絡(luò)不僅能夠提前知曉村民的生活情況，還能夠盡早發(fā)現(xiàn)村民間的矛盾，運(yùn)用矛盾雙方都認(rèn)同的說理規(guī)則，從而將矛盾糾紛遏制在初級階段。三是加強(qiáng)基層政府購買服務(wù)，不僅能夠豐富鄉(xiāng)村的解紛隊伍，同時能為鄉(xiāng)村解紛機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金保障，進(jìn)而提高矛盾糾紛化解的成功與效率。