摘要：《監(jiān)察法》的貫徹實(shí)施，為職務(wù)犯罪案件提供了一種全新的“監(jiān)察調(diào)查—刑事訴訟”辦案模式。在這種模式下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，而非偵查。這種兼具職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查的綜合性調(diào)查權(quán)在打擊職務(wù)違法犯罪時(shí)更加有力，但同時(shí)也在監(jiān)察案件銜接刑事訴訟程序時(shí)產(chǎn)生了諸多問題。刑事立案程序的價(jià)值和功能主要在于：刑事立案程序的開局性;刑事立案程序是偵查（調(diào)查）及強(qiáng)制措施適用的前提。若以監(jiān)察立案替代刑事立案，會(huì)產(chǎn)生刑事訴訟門檻的降低以及強(qiáng)制措施等制度適用困難等。增設(shè)監(jiān)察案件刑事立案程序，有助于解決這一區(qū)分難題，不再制約監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的配合，有效地實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪;監(jiān)察案件;刑事訴訟;刑事立案程序

中圖分類號(hào)：D925.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）22-0078-03

一、問題緣起

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（后文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）于2018年第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過。根據(jù)《監(jiān)察法》，以往由檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被全新的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)而取代，統(tǒng)一由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。這種全新模式下的調(diào)查權(quán)顯然要更具綜合性，因?yàn)槠渚C合了黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)[1]10-20。這種整合了反腐敗資源的綜合性調(diào)查權(quán)無疑提升了反腐敗工作的工作效率。但是問題同樣接踵而至。首先，職務(wù)犯罪案件在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)并未進(jìn)行過刑事立案，而僅有監(jiān)察立案。這就在邏輯上產(chǎn)生了疑問：監(jiān)察調(diào)查程序在何時(shí)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟程序？其次，《刑事訴訟法》修正后規(guī)定，監(jiān)察案件在移送至檢察機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須先拘留被調(diào)查人。這樣做在法理上亦存難題：當(dāng)某一案件確實(shí)刑事立案程序時(shí)，能否直接進(jìn)入審查起訴程序？或者直接適用強(qiáng)制措施[2]167-172？拘留等涉及人身自由的強(qiáng)制措施是最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，這就要求做出此類強(qiáng)制措施決定的程序必須合法無瑕疵。在我國(guó)傳統(tǒng)的刑事訴訟理論中，被使用刑事強(qiáng)制措施的人必須是刑事案件中的犯罪嫌疑人。而在監(jiān)察案件中，沒有刑事立案程序就對(duì)被調(diào)查人采取刑事強(qiáng)制措施，顯然突破了傳統(tǒng)刑事訴訟理論對(duì)強(qiáng)制措施的做法，在邏輯上產(chǎn)生了疑問。諸如此的邏輯與法理難題還有很多，或多或少地制約著《監(jiān)察法》 與 《刑事訴訟法》的配合， 并且在一定程度上造成了我國(guó)刑事訴訟程序的不統(tǒng)一。為了能夠有效地打擊職務(wù)犯罪，必須要順暢地實(shí)現(xiàn)兩法的銜接。就目前來看，無論是修改《刑事訴訟法》抑或是一些銜接辦法，都無法很好地解決既存問題，這是因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是一種“體制創(chuàng)新”[3]2-7，單純地依靠現(xiàn)有的刑事訴訟理論，無法充分解決這種全新體制所帶來的法法銜接問題，同時(shí)這些問題也制約著監(jiān)察案件的起訴、審判等程序。應(yīng)當(dāng)明確，《監(jiān)察法》 與 《刑事訴訟法》的銜接實(shí)質(zhì)上是監(jiān)察調(diào)查程序向刑事訴訟程序的轉(zhuǎn)化，目前的銜接問題主要是兩個(gè)程序銜接節(jié)點(diǎn)模糊，適用法律不明確，從而出現(xiàn)了監(jiān)察案件辦理過程中各機(jī)關(guān)之間的配合制約不到位等問題。構(gòu)建監(jiān)察案件刑事立案程序?qū)⒂兄谄平獯祟愲y題，刑事立案程序本身所具有開啟刑事訴訟程序的功能，對(duì)監(jiān)察案件進(jìn)行刑事立案程序，明確刑事訴訟階段的開啟，可使理論上和實(shí)務(wù)中的邏輯得以通順。

二、刑事立案程序的價(jià)值和功能

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義中指出，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)直接依法審查、提起公訴，具體工作由現(xiàn)有公訴部門負(fù)責(zé)，不需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行立案①。司法實(shí)踐中也基本都按照此種觀點(diǎn)進(jìn)行操作。學(xué)界中有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)察立案時(shí)，所要求的“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”之證明標(biāo)準(zhǔn)明顯高于“有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任”的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，因此無需檢察機(jī)關(guān)再次立案。此觀點(diǎn)似乎是解決了監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的審查起訴銜接問題，但仍然存在著邏輯不恰之處。從立法角度來看，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》，前者主要規(guī)定的是職務(wù)違法犯罪案件監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查等內(nèi)容，屬監(jiān)察調(diào)查階段;后者則規(guī)定的主要是犯罪案件進(jìn)入到刑事訴訟程序之后的具體內(nèi)容。因此，監(jiān)察立案與刑事立案并非擇一的排他關(guān)系，而是分別規(guī)定職務(wù)犯罪案件各階段的必經(jīng)程序。前述觀點(diǎn)僅從證明標(biāo)準(zhǔn)的高低上判斷適用法的取舍，過于注重實(shí)務(wù)的可操作性，忽視了《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的配合，以及法律理論自身的邏輯自洽性。傳統(tǒng)訴訟法理論將立案視為刑事訴訟開啟的標(biāo)志，即沒有立案程序，就沒有刑事訴訟。即便是全新的“監(jiān)察調(diào)查—刑事訴訟”辦案模式，也應(yīng)當(dāng)遵循“無立案，無訴訟”的傳統(tǒng)規(guī)則，這不僅通順了辦理職務(wù)犯罪案件流程的邏輯，同時(shí)維持了刑事訴訟法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從上述方面來看，刑事立案程序不可省略，也不可被監(jiān)察立案所取代。從立案程序的價(jià)值和功能方面分析，更容易明確此種觀點(diǎn)。

（一）刑事立案程序的開局性

刑事案件必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行，但在訴訟過程中，可能因某種法定事由或其他客觀原因的出現(xiàn)導(dǎo)致訴訟程序終止[4]。由此類規(guī)定不難看出，并非全部的刑事案件都需要經(jīng)過所有的訴訟階段。然而，立案則是每一個(gè)刑事案件都必須經(jīng)過的階段，這也是由刑事立案程序自身的功能所決定的。

立案程序的“開局性”功能還在于其明確了刑事案件和犯罪嫌疑人的產(chǎn)生起點(diǎn)。需要明確的是，在職務(wù)犯罪案件中，案件根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查，而并非依據(jù)《刑事訴訟法》。當(dāng)監(jiān)察案件要根據(jù)《刑事訴訟法》審查起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑事訴訟法》將監(jiān)察案件轉(zhuǎn)化為刑事案件，將被調(diào)查人轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人，這是監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的審查起訴銜接的核心問題[5]19-24，也是實(shí)現(xiàn)法法順暢銜接的關(guān)鍵。按照《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接節(jié)點(diǎn)似乎是監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查的所有案卷材料、證據(jù)及被調(diào)查人移送至檢察機(jī)關(guān)。然而在普通刑事案件中，材料及人的到案并非意味著刑事訴訟的開啟。例如，犯罪嫌疑人的自首及如實(shí)供述自己的犯罪行為并不意味著訴訟程序的開啟，只有當(dāng)公安機(jī)關(guān)立案之后，上述的到案行為才產(chǎn)生法律上的意義。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送行為并非刑事訴訟程序開啟的標(biāo)志，只有經(jīng)過了刑事立案程序，刑事案件和犯罪嫌疑人才產(chǎn)生。倘若材料及人的到案就產(chǎn)生了立案的效果，對(duì)于自首及扭送的普通刑事案件，立案程序也就失去了意義。

（二）刑事立案程序是偵查（調(diào)查）及強(qiáng)制措施適用的前提

根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》，偵查的前置程序即為刑事立案。偵查的重要功能之一在于依法適時(shí)地采用拘留、逮捕等強(qiáng)制措施。而適用強(qiáng)制措施，是為了保障訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行?！侗O(jiān)察法》通過后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的做法是先拘留，再?zèng)Q定是否采取逮捕等強(qiáng)制措施。根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定以及傳統(tǒng)刑事訴訟理論，強(qiáng)制措施涉及公民人身自由等權(quán)利，在適用時(shí)必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定和程序，最重要的是主體“適格”，也即適用強(qiáng)制措施的人應(yīng)當(dāng)是犯罪嫌疑人或者被告人。學(xué)界對(duì)于這種先拘留再?zèng)Q定的做法有所質(zhì)疑：未經(jīng)刑事立案的案件能否進(jìn)行審查起訴程序并采取強(qiáng)制措施？這顯然是對(duì)刑事訴訟體系又一沖擊。在傳統(tǒng)刑事訴訟程序中，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榻K結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)在接受公安機(jī)關(guān)移送的案件時(shí)，只需辦理受案手續(xù)。此種做法與監(jiān)察案件的辦理十分相似，卻又有質(zhì)的不同。公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，是依據(jù)《刑事訴訟法》立案?jìng)刹榈男淌掳讣?，也就是說，刑事案件和犯罪嫌疑人自立案時(shí)就已經(jīng)產(chǎn)生，檢察機(jī)關(guān)只需決定是否繼續(xù)沿用相應(yīng)的強(qiáng)制措施即可。而監(jiān)察案件的產(chǎn)生依據(jù)于《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察立案本身不僅針對(duì)職務(wù)違法行為，還針對(duì)職務(wù)犯罪行為。在二者尚存差異的前提下，監(jiān)察立案并不能代替刑事立案為案件的偵查及強(qiáng)制措施的適用提供合法依據(jù)，這將造成明顯的程序不協(xié)調(diào)的問題。

三、監(jiān)察立案與刑事立案的差異

學(xué)界亦有觀點(diǎn)：監(jiān)察立案可以取代刑事立案。其理由為：在刑事訴訟程序中，將立案作為偵查的前置程序，其目的在于避免任意地啟動(dòng)偵查程序，導(dǎo)致犯罪嫌疑人的合法權(quán)益受到侵犯，這暗含著立案對(duì)偵查的控制功能。但是，監(jiān)察案件在移送審查起訴時(shí)已經(jīng)完成了犯罪調(diào)查和證據(jù)收集工作，立案程序也已不再能發(fā)揮上述功能。為監(jiān)察案件辦理刑事立案手續(xù)，既要判斷是否有案件發(fā)生，又要判斷是否滿足逮捕起訴條件，在程序上“鋪床疊被”[7]73-76。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)指出了監(jiān)察立案與刑事立案的不同，但有些以偏概全。監(jiān)察立案與刑事立案的差異集中體現(xiàn)在立案對(duì)象的差異，即案件對(duì)象性質(zhì)的差異。不同性質(zhì)的立案程序會(huì)開啟不同的訴訟階段，也會(huì)由此產(chǎn)生對(duì)案件不同的處理方式。若以監(jiān)察立案替代刑事立案，會(huì)產(chǎn)生如下問題。

（一）刑事訴訟門檻的降低

要搞清楚監(jiān)察立案與刑事立案的差異，首當(dāng)其沖的問題就是明確二者的立案對(duì)象，這關(guān)乎監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，也關(guān)乎兩種程序的啟動(dòng)。監(jiān)察立案的對(duì)象是職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為。同時(shí)，監(jiān)察案件的立案應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)條件：一是確有職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的事實(shí)發(fā)生②;二是需要追究法律責(zé)任;三是按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。而刑事立案的對(duì)象是犯罪行為，必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是有犯罪事實(shí)發(fā)生;二是需要追究刑事責(zé)任。

基于前文所述，刑事立案的對(duì)象相較之于監(jiān)察立案的對(duì)象，最大的區(qū)別就是監(jiān)察立案不僅僅針對(duì)職務(wù)違法行為，也針對(duì)職務(wù)犯罪行為，而刑事立案的對(duì)象則只針對(duì)犯罪行為。因此，在立案對(duì)象的性質(zhì)上存在差異，監(jiān)察立案當(dāng)然無法代替刑事立案，并且監(jiān)察立案的范圍明顯寬于刑事立案。在這種背景下，若以監(jiān)察立案取代刑事立案，則會(huì)導(dǎo)致一些低位階的違法案件被當(dāng)作犯罪案件而進(jìn)入刑事訴訟程序，在實(shí)際上造成了刑事訴訟門檻的降低，這與傳統(tǒng)刑事訴訟體系有所不符，也會(huì)造成國(guó)家刑事程序法制不統(tǒng)一。

（二）強(qiáng)制措施等制度適用困難

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，均屬于《監(jiān)察法》所規(guī)定的調(diào)查對(duì)象，但依據(jù)的法律規(guī)定、處罰方式等均有所不同。換言之，對(duì)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，《監(jiān)察法》缺乏明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在《監(jiān)察法》中所規(guī)定的部分強(qiáng)制措施，如訊問被調(diào)查人、搜查和技術(shù)調(diào)查等措施，僅針對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人適用。這會(huì)給監(jiān)察案件中強(qiáng)制措施的區(qū)別適用帶來困難，有可能導(dǎo)致調(diào)查人員在調(diào)查時(shí)任意地認(rèn)定適用強(qiáng)制措施，不符合程序法定原則。

增設(shè)監(jiān)察案件刑事立案程序，有助于解決這一區(qū)分難題。對(duì)一些輕微的職務(wù)違法案件，進(jìn)行監(jiān)察立案，依據(jù)《監(jiān)察法》所規(guī)定的調(diào)查程序進(jìn)行調(diào)查;而涉嫌職務(wù)犯罪的或者由職務(wù)違法調(diào)查出存在其他職務(wù)犯罪行為的案件，則進(jìn)行刑事立案，以查清犯罪事實(shí)及證據(jù)、是否提起公訴并追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任為目標(biāo)進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)不同的案件性質(zhì)區(qū)別適用不同的調(diào)查程序，這亦避免了調(diào)查人員在案件調(diào)查時(shí)任意地適用強(qiáng)制措施，使程序法定原則更好的體現(xiàn)在監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中。

結(jié)語(yǔ)

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的順暢銜接，不僅有利于各辦案機(jī)關(guān)之間更好地配合制約，以達(dá)到有效打擊職務(wù)違法犯罪行為的目的，同時(shí)也有利于全新的辦理模式銜接傳統(tǒng)刑事訴訟理論體系，以達(dá)到其自身的邏輯自洽。要實(shí)現(xiàn)兩法的順暢銜接，首當(dāng)其沖的問題就是應(yīng)當(dāng)對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，明確《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的不同之處。只有如此才能更加清楚二者之間的關(guān)系并非排它關(guān)系，而是規(guī)定職務(wù)犯罪案件的不同階段的配合制約關(guān)系。既然如此，將監(jiān)察調(diào)查階段與刑事訴訟階段加以區(qū)分，就能更加明確不同階段的法律適用問題。因此，構(gòu)建監(jiān)察案件刑事立案程序就十分必要了。

綜上，確立監(jiān)察案件刑事立案程序不僅能夠解決兩法銜接的法理矛盾，更有助于理清監(jiān)察案件辦理流程，建立邏輯通順的監(jiān)察案件理論體系。同時(shí)，更能加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓監(jiān)察案件的處理結(jié)果更加公平、公正。

注釋：

①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社。

②要強(qiáng)調(diào)的是，此處“事實(shí)”僅指初步確認(rèn)的職務(wù)違法職務(wù)犯罪事實(shí)，而非全部的事實(shí)。無論調(diào)查還是偵查，都是一項(xiàng)由表及里的探究違法犯罪事實(shí)的活動(dòng)，不能要求必須查清全部違法犯罪事實(shí)再進(jìn)行立案，尤其是對(duì)于職務(wù)犯罪來說，經(jīng)常出現(xiàn)犯罪事實(shí)被違法事實(shí)掩蓋或鏈接的情況。

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作者簡(jiǎn)介：黨浩洋（1997—），男，漢族，陜西西安人，單位為西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）