張少云

概要：本文通過對(duì)深圳市基層消防安全管理現(xiàn)狀的調(diào)研和分析，指出了基層消防安全管理工作面臨的問題和困難，分析了賦予街道實(shí)施行政處罰權(quán)的必要性和可行性，為立法授權(quán)街道開展消防執(zhí)法提供實(shí)踐支撐。

關(guān)鍵詞：基層消防安全管理 ? 立法授權(quán) ?消防執(zhí)法

根據(jù)《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）修訂工作的需要，為客觀、全面掌握深圳市基層（包括鎮(zhèn)街和社區(qū)）消防安全管理現(xiàn)狀，今年以來筆者組織調(diào)研組對(duì)深圳市基層消防安全管理的情況開展了專題調(diào)研。調(diào)研期間，調(diào)研組共向深圳市74個(gè)街道（含大鵬新區(qū)3個(gè)辦事處）、深汕特別合作區(qū)4個(gè)鎮(zhèn)及中英街管理局從事消防安全管理工作的相關(guān)人員發(fā)放2500份調(diào)查問卷，回收2212份調(diào)查問卷;前往公明、新安、桂園、龍華、吉華、馬田街道六個(gè)街道開展了實(shí)地走訪調(diào)研，召開了六場(chǎng)專題座談會(huì)。結(jié)合各相關(guān)單位報(bào)送的信息數(shù)據(jù)以及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研實(shí)地了解的情況，筆者對(duì)各街道報(bào)送的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)當(dāng)前深圳基層消防安全管理工作面臨的問題和困難進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)通過特區(qū)立法授權(quán)深圳市基層街道開展消防執(zhí)法必要性和可行性進(jìn)行了研究，對(duì)《條例》創(chuàng)新提出授權(quán)街道開展消防執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了初步探索。

一、調(diào)研的背景

2019年4月23日，新修正的《中華人民共和國(guó)消防法》正式施行，新《消防法》的修訂構(gòu)建了新的消防監(jiān)督管理體系，進(jìn)一步調(diào)整了消防救援機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能部門的職權(quán)范圍，由此也提出了修改地方性消防法規(guī)確保法律統(tǒng)一適用的現(xiàn)實(shí)要求。2021年7月15日起生效施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估”，為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過立法創(chuàng)新基層消防安全管理體制機(jī)制提供了新的思路。2019年10月，深圳市消防救援支隊(duì)正式啟動(dòng)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例（2017修正）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）修訂工作，目前已形成《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例（草案送審稿）》報(bào)送至市司法局進(jìn)行審查。

二、調(diào)研的基本情況

（一）深圳市消防安全管理形勢(shì)

深圳是中國(guó)四大一線城市之一，粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一，同時(shí)也是中國(guó)三大全國(guó)性金融中心之一，2020年GDP總額達(dá)27670.24億元，增速3.1%。除深汕合作區(qū)（飛地）外，全市下轄9個(gè)行政區(qū)和1個(gè)新區(qū)，總面積1997.47平方公里。截至2019年末，全市實(shí)際管理人口超2000萬人，共有常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人，常住非戶籍人口849.10萬人，人口密度為6728人/平方公里。全市各類建筑物67.4萬棟，其中高層建筑1.5萬多棟，超過100米的超高層建筑399棟，地下建筑2156座，大型商業(yè)綜合體232個(gè);歷史遺留建筑37萬多棟（居住約740萬人），為全國(guó)之最;城中村1522個(gè)，城中村面積160.81萬平方米，占全市土地面積的6.52%。全市消防安全重點(diǎn)單位6479家（含火災(zāi)高危單位790家）;企業(yè)及個(gè)體工商戶368.6萬家，各類“三小”場(chǎng)所超40萬家，實(shí)際在業(yè)的廢品等再生資源回收企業(yè)2106家，電動(dòng)自行車保有量約350萬輛。2016年-2020年，全市共發(fā)生火災(zāi)7700起，直接財(cái)產(chǎn)損失12166.5萬元，火災(zāi)造成38人死亡，101人受傷。

深圳作為快速發(fā)展形成的超大型城市，承受了發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度效應(yīng)給城市消防安全帶來的巨大管理壓力，再加上新技術(shù)、新運(yùn)用、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式不斷涌現(xiàn)，新材料、新工藝等一些“想不到、不知道”的安全風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯，基層各類消防安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控難度越來越大。

從發(fā)生火災(zāi)的原因來看，2016年-2020年，電氣原因引發(fā)的火災(zāi)占火災(zāi)總數(shù)的比為44.21%，為火災(zāi)發(fā)生的主要原因，生活用火不慎、自燃引起的火災(zāi)占比較高，分別為10.51%、10.19%。2016-2020年，電氣火災(zāi)呈先增后降趨勢(shì)，電氣火災(zāi)數(shù)量占每年火災(zāi)數(shù)量的比呈上升趨勢(shì)。

從火災(zāi)發(fā)生場(chǎng)所來看，2016年-2020年，居住場(chǎng)所火災(zāi)數(shù)量最多，為3106起，占火災(zāi)總數(shù)的比為40.35%;交通工具火災(zāi)起數(shù)較高，占火災(zāi)總數(shù)的比為13.82%。居住場(chǎng)所火災(zāi)起數(shù)呈先增后降，火災(zāi)占比呈上升趨勢(shì)。交通工具火災(zāi)占比上升趨勢(shì)較為明顯。

從火災(zāi)典型案例來看，“三小”場(chǎng)所、城中村、出租屋、住宅等區(qū)域仍是當(dāng)前致死致傷火災(zāi)事故發(fā)生的重點(diǎn)區(qū)域。結(jié)合火災(zāi)分布的場(chǎng)所以及形成原因分析可知，基層消防安全管理面臨的工作壓力尤其突出：一是基層人群流動(dòng)性較大，安全意識(shí)淡薄，缺乏發(fā)現(xiàn)、消除常見消防安全隱患風(fēng)險(xiǎn)的常識(shí)，消防器材使用和逃生自救能力較弱，不懂得如何撲救初期火災(zāi);二是電氣線路設(shè)備敷設(shè)使用不規(guī)范，建筑自身火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，建筑內(nèi)設(shè)備老舊、線路老化、亂拉亂接電線的現(xiàn)象較為普遍;三是公共消防設(shè)施和建筑內(nèi)消防設(shè)施建設(shè)不足，維護(hù)保養(yǎng)不到位，無法滿足滅火救援實(shí)戰(zhàn)需要;四是居住部分與非居住部分未做好防火分隔，部分樓棟建筑物與首層設(shè)置的“三小”場(chǎng)所存在“前店后家”現(xiàn)象，共用首層安全出口，未采取有效的防火分隔措施，住宅無獨(dú)立的樓梯間疏散通道，一旦該建筑單元發(fā)生火災(zāi)極易造成群死群傷事故;五是電動(dòng)車違規(guī)停放、充電，進(jìn)樓入戶現(xiàn)象難以杜絕，電動(dòng)車火災(zāi)多數(shù)發(fā)生在充電過程中，電動(dòng)車用戶通常將電動(dòng)車在室內(nèi)停放和充電，有的甚至停放在建筑的首層門廳、走道、樓梯間等公共區(qū)域，一旦起火，火焰和濃煙將封堵建筑的安全出口和逃生通道，人員逃生困難，極易造成傷亡乃至群死群傷事故。

（二）深圳市消防安全管理工作基本情況

2008年7月，深圳市公安消防支隊(duì)組建成立。2009年3月，深圳市滅火救援和防火監(jiān)督工作實(shí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，深圳市公安消防支隊(duì)主要負(fù)責(zé)滅火和綜合應(yīng)急救援工作，深圳市公安局消防監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)防火監(jiān)督管理工作。2018年10月消防改革轉(zhuǎn)隸后，市消防支隊(duì)承接原公安局消防監(jiān)督管理局承擔(dān)的防火監(jiān)督職能，實(shí)行“防消合一”新體制。

2019年12月，改革轉(zhuǎn)隸后的深圳市消防救援支隊(duì)正式掛牌成立，主要承擔(dān)城市綜合性消防救援工作，承擔(dān)火災(zāi)預(yù)防、消防監(jiān)督執(zhí)法以及火災(zāi)事故調(diào)查處理相關(guān)工作，依法行使消防安全綜合監(jiān)管職能，但全市消防執(zhí)法力量在機(jī)構(gòu)改革后未得到及時(shí)補(bǔ)充。

一方面，因工作職能原因，原公安消防支隊(duì)專職負(fù)責(zé)滅火救援工作，無防火監(jiān)督相關(guān)崗位人員編制。根據(jù)《應(yīng)急管理部消防救援局、森林消防局“三定”規(guī)定和消防救援隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍總隊(duì)以及以下單位機(jī)構(gòu)編制方案》，中央編辦核定深圳市消防救援機(jī)構(gòu)編制為一類支隊(duì)，編制員額1017名（指揮干部、專業(yè)技術(shù)干部306名，消防員專項(xiàng)編制711名），截至2021年4月深圳市在編消防指戰(zhàn)員實(shí)有964人，其中具有消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)限的執(zhí)法人員僅87人;全市在編消防員與常住人口配比僅為0.76人/萬人，與全國(guó)1.19人/萬人、廣州1.01人/萬人、北京3.46人/萬人、上海2.93人/萬人相比有較大差距，遠(yuǎn)低于香港14.4人/萬人的水平，與深圳市經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量、建筑體量等不匹配。當(dāng)前，市消防救援支隊(duì)在街道一級(jí)設(shè)置的執(zhí)勤消防救援站共44個(gè)，未能確保全市74個(gè)街道和辦事處以及深汕合作區(qū)4個(gè)鎮(zhèn)滿足1：1配置，且消防救援站屬于各區(qū)消防救援大隊(duì)的直屬機(jī)構(gòu)，以履行滅火和城鄉(xiāng)綜合性消防救援工作為主要職責(zé)，無消防執(zhí)法主體資格。

另一方面，隨著《中華人民共和國(guó)消防法》修正，原公安監(jiān)管體制下，全市具備執(zhí)法資格的884名專職公安消防民警，在機(jī)構(gòu)改革后整體劃歸深圳市公安局，分流至其他警種（少數(shù)轉(zhuǎn)崗至住房和建設(shè)部門從事建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收和備案抽查工作），不再?gòu)氖孪辣O(jiān)管工作;原街道一級(jí)各公安派出所948名兼職消防民警也分流至其他崗位。目前，公安派出所不再對(duì)除違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》以外的消防安全違法行為進(jìn)行處罰，消防監(jiān)督檢查覆蓋面和執(zhí)法力度大大削弱。

在消防改革過渡期間，面對(duì)全市300余萬家商事主體、存量巨大的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)隱患，在執(zhí)法人員緊缺、工作任務(wù)繁重的情況下，深圳市消防救援支隊(duì)充分發(fā)揮消防安全委員會(huì)議事協(xié)調(diào)的平臺(tái)作用，按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的原則，以壓實(shí)區(qū)街消安委管理責(zé)任、掛牌整治火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、實(shí)施消防安全綜合治理等一系列措施應(yīng)對(duì)火災(zāi)防控的高壓高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)，確保了近年來全市火災(zāi)形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定。經(jīng)過不懈努力，深圳市初步形成“社會(huì)化”消防安全新格局，近五年火災(zāi)發(fā)生起數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、直接財(cái)產(chǎn)損失等指標(biāo)保持平穩(wěn)。連續(xù)七年未發(fā)生重大以上火災(zāi)責(zé)任事故，十萬人口死亡率為0.052，處于近十年較低位。

當(dāng)前全市火災(zāi)形勢(shì)整體可控得益于各級(jí)政府、行業(yè)部門、社會(huì)單位“三位一體”的消防安全責(zé)任體系有效建立，基層街道開展了大量的基礎(chǔ)性消防安全管理工作，群防群治履職成效顯著。然而，街道在落實(shí)屬地監(jiān)管職責(zé)和督促社會(huì)單位履行消防安全主體責(zé)任之間，仍存在如權(quán)責(zé)不一致、缺乏有效執(zhí)法手段等根本性問題。針對(duì)如何提升街道消防安全管理

成效，化解防火工作在街道層級(jí)的僵局，打通基層火災(zāi)防控“最后一公里”，調(diào)研組對(duì)街道消防安全管理情況進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)查研究。

（三）深圳街道消防安全管理的基本情況

1、街道消防安全管理的職責(zé)

在現(xiàn)行的法律法規(guī)制度體系下，街道辦事處承擔(dān)的消防安全管理職責(zé)如下：

序號(hào) 主要職責(zé) 法律法規(guī)

1 第三條 國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的消防工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將消防工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障消防工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

第六條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，提高公民的消防安全意識(shí)。

第三十二條 城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展群眾性的消防工作。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進(jìn)行防火安全檢查。 《中華人民共和國(guó)消防法》

2 第十二條 ?城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)履行下列消防安全職責(zé)：

（一）宣傳消防法律、法規(guī)，普及消防安全知識(shí);

（二）督促本行政區(qū)域內(nèi)的單位制定消防安全制度、消防安全操作規(guī)程，落實(shí)消防安全責(zé)任制;

（三）指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會(huì)開展群眾性消防工作;

（四）組織消防安全檢查，消除火災(zāi)隱患;

（五）根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作;

（六）發(fā)生火災(zāi)時(shí)，協(xié)助有關(guān)部門開展滅火救援和火災(zāi)事故調(diào)查工作;

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全職責(zé)。 《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》

3 第四條第三款 街道辦事處、公安派出所應(yīng)當(dāng)按照本條例及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，開展消防宣傳教育活動(dòng)。

第十條 ?街道辦事處履行下列職責(zé)：

（一）開展消防安全宣傳教育，指導(dǎo)居民委員會(huì)制定防火公約;

（二）定期對(duì)本轄區(qū)消防安全狀況進(jìn)行評(píng)估;

（三）協(xié)助公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)組織、管理、培訓(xùn)消防安全大使;

（四）督促、協(xié)助有關(guān)單位建立專職消防隊(duì)或者志愿消防隊(duì);

（五）協(xié)助公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)開展消防監(jiān)督檢查;

（六）協(xié)助公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)開展滅火救援工作;

（七）區(qū)政府交辦的其他消防工作。

街道辦事處可以委托消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)本轄區(qū)消防工作進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估報(bào)告報(bào)區(qū)政府和公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案。

第二十六條第二款 街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城中村、舊工業(yè)區(qū)、老城區(qū)消防安全工作的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要改造公共消防設(shè)施，配備必要的消防裝備。

第二十八條 ?街道辦事處應(yīng)當(dāng)制定區(qū)、街道消防安全監(jiān)督檢查責(zé)任制，組織開展消防安全專項(xiàng)檢查，落實(shí)檢查責(zé)任，開展消防演練。轄區(qū)內(nèi)公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)及相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)參加或者予以配合。 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》

4 第九條 ?街道辦事處消防工作職責(zé)：

（一）建立消防安全組織，明確專人負(fù)責(zé)消防工作，制定消防安全制度，落實(shí)消防安全措施。

（二）根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救、應(yīng)急救援等職能，并開展消防宣傳、防火巡查、隱患查改。

（三）因地制宜落實(shí)消防安全“網(wǎng)格化”管理的措施和要求，加強(qiáng)消防宣傳和應(yīng)急疏散演練。

（四）部署消防安全整治，組織開展消防安全檢查，督促整改火災(zāi)隱患。

（五）指導(dǎo)村（居）民委員會(huì)開展群眾性的消防工作，確定消防安全管理人，制定防火安全公約，根據(jù)需要建立志愿消防隊(duì)或微型消防站，開展防火安全檢查、消防宣傳教育和應(yīng)急疏散演練，提高城鄉(xiāng)消防安全水平。 《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕87號(hào)）

5 第九條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行消防工作職責(zé)，并加強(qiáng)以下消防工作：

（一）明確負(fù)責(zé)消防工作的具體機(jī)構(gòu)和人員，落實(shí)本轄區(qū)內(nèi)的消防安全“網(wǎng)格化”管理措施，健全網(wǎng)格員消防培訓(xùn)、履職激勵(lì)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制;

（二）加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)老舊建筑、小型場(chǎng)所、“三合一”場(chǎng)所、公共娛樂場(chǎng)所、農(nóng)家樂（民宿）、電動(dòng)自行車和電動(dòng)摩托車停放充電場(chǎng)所的消防安全檢查，督促整改火災(zāi)隱患;

（三）加強(qiáng)對(duì)村級(jí)工業(yè)園等農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的用火用電安全管理，落實(shí)防火措施和責(zé)任;

（四）協(xié)調(diào)處理住宅物業(yè)消防安全管理問題，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)租賃房屋的消防安全檢查;

（五）按照位置相鄰、行業(yè)相近等原則，組織轄區(qū)內(nèi)單位開展消防安全區(qū)域聯(lián)防工作。 《廣東省消防工作若干規(guī)定》

當(dāng)前深圳街道的消防安全管理工作主要由街道消防安全管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“街道消安委”）作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，由街道消防安全管理委員會(huì)辦公室（設(shè)在街道應(yīng)急管理辦公室，以下簡(jiǎn)稱“街道消安辦”）負(fù)責(zé)街道消安委日常工作，街道消安辦主任一般由街道應(yīng)急管理辦公室主任或副主任兼任。調(diào)研中了解到，街道消防安全管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)消防安全巡查、消防隱患整改、消防宣傳教育、內(nèi)勤運(yùn)營(yíng)管理、值守、應(yīng)急處置（含滅火救援）及聯(lián)合執(zhí)法等工作事項(xiàng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的“三小”場(chǎng)所、城中村、出租屋、公共場(chǎng)所、大型商業(yè)綜合體、集貿(mào)市場(chǎng)、工貿(mào)企業(yè)、住宅、加油、加氣站、廢品回收等場(chǎng)所的火災(zāi)隱患均會(huì)進(jìn)行巡查處理。而全市除消防安全重點(diǎn)單位6479家（含火災(zāi)高危單位790家）之外，街道對(duì)其他場(chǎng)所均需承擔(dān)屬地消防安全管理職責(zé)，包括但不限于近130萬家個(gè)體工商戶，超過40萬家的各類“三小”場(chǎng)所等，街道需要進(jìn)行消防安全管理的對(duì)象數(shù)量巨大，工作任務(wù)繁重，工作責(zé)任艱巨。

2、街道消防工作力量情況

根據(jù)深圳市10個(gè)區(qū)和深汕合作區(qū)消安委辦公室提供的數(shù)據(jù)，初步統(tǒng)計(jì)，截至2021年3月底，深圳市所管理的79個(gè)鎮(zhèn)街（含大鵬新區(qū)3個(gè)辦事處、鹽田區(qū)中英街管理局及深汕特別合作區(qū)4個(gè)鎮(zhèn)）中，從事消防安全管理工作的人員有11337人，其中具有公務(wù)員編制的工作人員248位，具有事業(yè)編編制的工作人員175位，兼職工作人員為8344位，兼職工作人員所在單位主要為應(yīng)急管理辦、網(wǎng)格管理中心、社區(qū)工作站等部門，負(fù)責(zé)的消防安全管理工作包括消防安全巡查、消防隱患整改、消防宣傳教育、內(nèi)勤運(yùn)營(yíng)管理、值守、應(yīng)急處置（含滅火救援）及聯(lián)合執(zhí)法。

3、街道綜合執(zhí)法力量的情況

根據(jù)深圳市10個(gè)區(qū)和深汕合作區(qū)消安委辦公室提供的數(shù)據(jù)，初步統(tǒng)計(jì)，截至2021年3月底，深圳市所管理的79個(gè)鎮(zhèn)街（含大鵬新區(qū)3個(gè)辦事處、鹽田區(qū)中英街管理局及深汕特別合作區(qū)4個(gè)鎮(zhèn)）中，街道綜合執(zhí)法工作的工作人員有3028人，其中具有公務(wù)員編制的工作人員762位，具有事業(yè)編編制的工作人員108位，其中具有執(zhí)法資格的專職執(zhí)法人員727位，兼職執(zhí)法人員510位，不具有執(zhí)法資格但參與協(xié)助綜合執(zhí)法工作人員1801位。

4、街道消防安全管理工作情況

（1）依托網(wǎng)格管理系統(tǒng)建立消防動(dòng)態(tài)管理體系。調(diào)研中了解到，各街道普遍建立了消防安全網(wǎng)格化管理體系，依托街道網(wǎng)格管理中心、安全生產(chǎn)網(wǎng)格等網(wǎng)格管理系統(tǒng)，劃分若干消防安全管理網(wǎng)格，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的單位、場(chǎng)所等進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，包括日常消防巡查、火災(zāi)隱患集中整治、消防安全宣傳教育等。例如，新安、桂園、龍華、馬田等街道將消防安全管理網(wǎng)格劃分為街道、社區(qū)、場(chǎng)所三級(jí)管理網(wǎng)格，明確各級(jí)網(wǎng)格消防安全管理的人員、職責(zé)和任務(wù)，通過整合網(wǎng)格員、社區(qū)工作站、居委會(huì)成員、樓棟長(zhǎng)、消防專干、志愿者等力量構(gòu)建了基層消防動(dòng)態(tài)管理和街道、社區(qū)分級(jí)分類管理體系。

（2）通過發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量提升消防安全管理能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為增強(qiáng)街道消防安全管理能力，街道充分發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量，通過聘請(qǐng)消防專干、消防協(xié)管員等方式，吸納具有消防專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員加入基層消防安全管理隊(duì)伍，作為街道提升消防安全管理力量的重要方式。例如，吉華街道，不僅配備了消防專干，在2020年完成6宗執(zhí)法案件，而且充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，通過消防培訓(xùn)、演練以及企業(yè)宣講等，將消防事故苗頭、火災(zāi)隱患化解在萌芽狀態(tài)。此外，光明區(qū)的馬田街道，不僅吸納了原公安體系下消防輔警23名充實(shí)消防工作隊(duì)伍，還聘請(qǐng)了5名具有豐富消防安全管理經(jīng)驗(yàn)的消防專干，有效提升了消防綜合管理能力。

（3）基層消防安全管理當(dāng)前仍處于“運(yùn)動(dòng)式”管理模式。調(diào)研中了解到，為履行街道屬地管理責(zé)任，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的消防安全隱患，街道普遍采用“運(yùn)動(dòng)式”管理模式，即街道主要領(lǐng)導(dǎo)每周定期帶隊(duì)巡查處置消防安全問題，發(fā)動(dòng)街道全體工作人員巡查處置消防安全隱患，部分發(fā)生了火災(zāi)事故的街道還拿出專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，針對(duì)消防隱患聘請(qǐng)了專項(xiàng)巡查隊(duì)伍進(jìn)行消防巡查。例如，龍華區(qū)龍華街道全體干部職工采取每周三白天開展消防巡查、每周四晚上開展消防夜查的工作模式對(duì)全街道火災(zāi)隱患整治保持高壓態(tài)勢(shì);羅湖區(qū)桂園街道主要領(lǐng)導(dǎo)每周均會(huì)在晚上帶隊(duì)進(jìn)行巡查，對(duì)消防安全隱患進(jìn)行專項(xiàng)整治;光明區(qū)馬田街道每周發(fā)動(dòng)街道全體消安辦、應(yīng)急辦、網(wǎng)格員巡查整治消防安全隱患。

（4）執(zhí)法權(quán)限不足，對(duì)部分存在重大消防安全隱患的場(chǎng)所進(jìn)行的臨時(shí)處置，存在執(zhí)法不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研中，街道工作人員表示，對(duì)于巡查發(fā)現(xiàn)的消防違法問題或者火災(zāi)隱患，街道消防安全管理人員普遍采用的方式是勸阻和教育方式，對(duì)于存在嚴(yán)重消防安全隱患的場(chǎng)所，經(jīng)勸阻仍拒不改正的，部分街道工作人員采用了“貼土封條”的方式進(jìn)行臨時(shí)處理。例如，某街道反映，某業(yè)主將房屋的夾層出租給租客居住，夾層空間與外界連接處疏散通道不暢，一旦發(fā)生火災(zāi)極易造成人員傷亡，情況較為緊急，因此，街道不得不對(duì)該場(chǎng)所張貼封條，停止使用。但是，由于街道當(dāng)前沒有對(duì)場(chǎng)所進(jìn)行查封的權(quán)力，因此，其所采取的臨時(shí)制止部分消防違法行為的措施雖能起到防止發(fā)生群死群傷火災(zāi)和事故的作用，但對(duì)于該執(zhí)法行為而言仍屬于執(zhí)法主體“不合規(guī)”行為，街道消防安全管理工作的臨時(shí)性舉措處于兩難之局。

（四）街道消防安全管理工作能力情況

1、街道消防安全管理工作經(jīng)驗(yàn)情況

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)，街道目前具有消防安全管理工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員中，參與消防安全管理工作的時(shí)間超過10年的有266人，占比12.03%，5-10年的有387人，占比17.5%，3-5年的有481人，占比21.75%，即具有三年以上工作經(jīng)驗(yàn)的人員超過50%。

2、街道消防執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)情況

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)，街道目前具有消防安全管理工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員中，具有街道隱患巡查經(jīng)歷的1723人，占比77.89%，具有隱患整改經(jīng)歷的1542人，占比69.71%，具有協(xié)助執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的1185人，占比53.57%。

3、關(guān)于街道是否具備承接消防執(zhí)法權(quán)限的能力的認(rèn)識(shí)

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為街道已經(jīng)具備承接消防執(zhí)法權(quán)限能力的有417人，占比18.85%，認(rèn)為街道具備大部分能力，需要補(bǔ)齊短板的有853人，占比38.56%。

4、關(guān)于在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》修訂中授權(quán)街道承接消防執(zhí)法工作職能的意愿

根據(jù)收回的2212份調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)，支持授權(quán)，并認(rèn)為條件已具備的有562人，占比25.41%，支持授權(quán)，但認(rèn)為仍需政府加大投入的1358人，61.39%，而不支持授權(quán)的僅202，占比9.13%。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)分析，街道當(dāng)前從事消防安全管理的工作人員中，具有五年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員將近30%，具有三年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員超過50%，說明街道工作人員對(duì)消防安全管理工作具有基本的工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。此外，具有參與隱患整改經(jīng)歷工作人員占比為69.71%，具有協(xié)助執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的工作人員占比為53.57%，進(jìn)一步說明街道工作人員對(duì)消防隱患整改和消防執(zhí)法工作都具有相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)，具備相應(yīng)的基層消防執(zhí)法基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)顯示，基層消防安全管理工作人員對(duì)授權(quán)街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)的呼聲較高，一方面，18.85%的工作人員認(rèn)為街道已具備承接消防執(zhí)法工作的能力，38.56%的工作人員認(rèn)為街道具備大部分能力，需要補(bǔ)齊短板，即需要解決街道消防執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)、物資和執(zhí)法專業(yè)能力等方面的不足;另一方面，86.8%的工作人員支持授權(quán)，僅9.13%的工作人員不支持授權(quán)，上述數(shù)據(jù)體現(xiàn)了基層消防安全管理工作人員對(duì)授權(quán)街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)的期盼。

三、深圳基層消防安全管理工作面臨的困難和問題

（一）街道在落實(shí)屬地消防安全管理責(zé)任中權(quán)責(zé)不一致

當(dāng)前消防安全管理職責(zé)劃分中，街道主要承擔(dān)屬地消防安全管理責(zé)任，管轄的單位、場(chǎng)所數(shù)量大、種類復(fù)雜，特別是“三小”場(chǎng)所、城中村、出租屋、老舊建筑等人員密集、建筑安全隱患高、容易造成群死群傷的場(chǎng)所，屬于街道重點(diǎn)管理范疇，因法律法規(guī)未授予街道消防執(zhí)法職權(quán)，各街道不得已對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行兜底式管理。受限于現(xiàn)有行政管理體制，街道在開展消防安全檢查時(shí)，只有監(jiān)督檢查指導(dǎo)權(quán)，而無相對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，從而導(dǎo)致街道一方面在落實(shí)本單位的消防工作職責(zé)中缺乏有效手段，在消防安全管理過程中“沒有抓手”，難以對(duì)發(fā)現(xiàn)的消防隱患和消防違法行為進(jìn)行有效處置，另一方面對(duì)督促相關(guān)單位履行消防安全主體責(zé)任的約束不足，剛性不強(qiáng)，不利于消除消防安全隱患，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡。

（二）街道消防安全管理未能形成執(zhí)法閉環(huán)

由于街道無法對(duì)消防違法行為進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的消防違法行為只能移送給具有執(zhí)法權(quán)限的部門進(jìn)行查處，但是當(dāng)前深圳消防救援機(jī)構(gòu)真正擁有執(zhí)法資質(zhì)能夠從事消防執(zhí)法的人員不足百人，根本無法滿足深圳超大型城市消防違法執(zhí)法的需求。街道在巡查中發(fā)現(xiàn)的消防違法問題因體制機(jī)制原因遲遲無法依照法定程序進(jìn)行處理，消防執(zhí)法環(huán)節(jié)沒有形成閉環(huán)。消防違法行為不及時(shí)處理，一方面造成了消防安全管理法律法規(guī)執(zhí)行不到位，另一方面造成消防違法單位的違法成本過低，威懾力發(fā)揮不足，不利于制止消防違法行為，消除消防安全隱患。

（三）街道消防安全管理隊(duì)伍建設(shè)效果不理想

調(diào)研中，部分基層消防安全管理工作人員反映，由于消防安全管理的責(zé)任在肩，消防安全管理的手段匱乏，難以有效對(duì)消防安全進(jìn)行管控，若不進(jìn)行干預(yù)則消防隱患爆發(fā)可能造成嚴(yán)重后果，若進(jìn)行干預(yù)又因?yàn)闆]有執(zhí)法權(quán)限導(dǎo)致存在違法執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，這一兩難局面所帶來的巨大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致基層消防安全管理工作人員流動(dòng)性很大。同時(shí)，街道作為基層單位本來事務(wù)繁雜待遇不高，專職工作人員少，還要承擔(dān)較其他工作更大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，加劇了基層消防安全管理工作人才的流失。此外，由于各街道消防安全管理工作隊(duì)伍的培訓(xùn)機(jī)制尚未制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，培養(yǎng)模式較為單一，對(duì)消防安全管理工作人員的系統(tǒng)性培訓(xùn)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）現(xiàn)有消防安全管理工作機(jī)制難以應(yīng)對(duì)消防安全管理形勢(shì)

其一，深圳街道需要負(fù)責(zé)對(duì)近130萬家個(gè)體工商戶，超過40萬家的各類“三小”場(chǎng)所等進(jìn)行消防安全管理，其現(xiàn)有消防安全管理力量、管理手段與數(shù)量巨大的消防安全管理場(chǎng)所及繁重的消防安全管理職責(zé)不匹配。其二，當(dāng)前的基層消防安全管理機(jī)制尚未系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化，尚處于“運(yùn)動(dòng)式”管理階段，更多地依賴于行政力量的強(qiáng)力支持和強(qiáng)制推動(dòng)，且當(dāng)前街道普遍采用巡辦分離工作機(jī)制，但巡查和處置的銜接、移送機(jī)制尚未全部理順，基層消防安全管理機(jī)制和流程有待進(jìn)一步優(yōu)化和完善;其三，街道消防安全管理人員多以兼職為主，消防安全管理工作僅僅是其工作職責(zé)的一部分，兼職工作人員自身的能力和素質(zhì)與火災(zāi)隱患處置的需要不匹配，在消防安全管理的覆蓋面和頻次上均難以適應(yīng)當(dāng)前消防安全管理形勢(shì)的需要。

綜上所述，街道在落實(shí)屬地消防安全管理責(zé)任中權(quán)責(zé)不一致，未能形成執(zhí)法閉環(huán)，消防安全管理法律法規(guī)執(zhí)行不到位，管理效果不佳，街道消防安全管理人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍建設(shè)效果不理想，迫切需要加強(qiáng)深圳市基層消防安全管理能力建設(shè)，通過授權(quán)街道實(shí)施消防行政處罰權(quán)等方式重新建構(gòu)基層消防監(jiān)督管理體制機(jī)制，提升基層消防治理現(xiàn)代化水平。

四、立法授權(quán)街道開展消防執(zhí)法的初步設(shè)想

針對(duì)當(dāng)前深圳街道消防安全管理工作面臨的困難和問題，鑒于深圳街道已具備承接授權(quán)執(zhí)法的基本專業(yè)能力和較好的消防工作隊(duì)伍基礎(chǔ)，結(jié)合調(diào)研的實(shí)際情況，建議以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》修訂為契機(jī)，推動(dòng)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》通過立法授權(quán)街道行使部分消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)，由街道以自身名義行使消防行政處罰權(quán)及其配套行政管理職權(quán)，進(jìn)一步完善基層消防安全管理體制機(jī)制。

（一）科學(xué)合理設(shè)置街道消防執(zhí)法職權(quán)

一是結(jié)合街道的實(shí)際工作能力和現(xiàn)實(shí)工作需要，授予街道行使部分消防執(zhí)法職權(quán)，按照授權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)模塊化、執(zhí)法對(duì)象數(shù)據(jù)化和執(zhí)法程序流程化的要求，明確執(zhí)法范圍、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，合理劃分消防部門和街道的職權(quán)界限;二是科學(xué)設(shè)置執(zhí)法權(quán)限，根據(jù)深圳市消防隱患情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，在特區(qū)立法權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)，適當(dāng)調(diào)整消防行政處罰幅度，根據(jù)實(shí)際需求設(shè)置街道執(zhí)法權(quán)限，提升消防違法成本和消防安全管理制度的威懾力。

（二）建立健全街道消防執(zhí)法指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制

一是結(jié)合街道現(xiàn)有執(zhí)法力量和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，建立健全街道執(zhí)法管理制度和執(zhí)法程序，明確街道一級(jí)消防執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，建立全市統(tǒng)一的街道消防執(zhí)法人員管理制度、執(zhí)法文書管理制度等;二是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，完善街道執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)街道執(zhí)法可能存在的薄弱環(huán)節(jié)，建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和行政執(zhí)法考評(píng)制度，市區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)街道執(zhí)法的指導(dǎo)和監(jiān)督，積極探索制定街道執(zhí)法監(jiān)督管理規(guī)范和程序，完善消防執(zhí)法行政復(fù)議機(jī)制;三是健全街道執(zhí)法操作規(guī)程，消防救援機(jī)構(gòu)可以根據(jù)街道消防安全管理的實(shí)際需要，結(jié)合消防安全管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，量化街道消防執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，制定街道消防執(zhí)法工作指引或工作細(xì)則，編制消防執(zhí)法典型案例，形成全市統(tǒng)一的街道消防執(zhí)法規(guī)程。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)街道執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一是結(jié)合街道消防安全管理對(duì)象、火災(zāi)隱患存量等實(shí)際情況，分類分級(jí)配備相應(yīng)的執(zhí)法人員和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，在人、財(cái)、物方面予以充分的保障，確保每個(gè)街道都擁有一支“專人專職，專崗專責(zé)”的消防執(zhí)法工作隊(duì)伍;二是建立常態(tài)化消防執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制，明確消防執(zhí)法人員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和要求，通過線上線下等多種形式定期開展執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高街道消防執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力;三是探索建立消防執(zhí)法資格考試機(jī)制，推廣聘請(qǐng)消防專干參與消防安全管理的工作模式，為基層消防執(zhí)法人才成長(zhǎng)提供更好平臺(tái)和環(huán)境。