馬冉 馬帥

摘 要：把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，與時俱進(jìn)提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、塑造我國國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢作出的重大戰(zhàn)略判斷和戰(zhàn)略抉擇。黨的十八大以來，國務(wù)院聚焦企業(yè)關(guān)切，為推動營商環(huán)境政策落實，更好地服務(wù)市場主體，相繼出臺了多項優(yōu)化營商環(huán)境文件。文章總結(jié)了我國營商環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的實踐歷程，基于政策工具視角與內(nèi)容分析法，借助NVivo 12軟件對我國31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺的優(yōu)化營商環(huán)境條例進(jìn)行編碼分析，并歸納總結(jié)試點城市營商環(huán)境建設(shè)成效，最后提出進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的政策建議。

關(guān)鍵詞：公共政策;營商環(huán)境;高質(zhì)量發(fā)展;Nvivo 12

基金項目：中國社會科學(xué)評價研究院創(chuàng)新工程資助課題“高質(zhì)量發(fā)展綜合評價研究”（casses202001）。

[中圖分類號] F723 [文章編號] 1673-0186（2021）011-0106-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.009

優(yōu)化營商環(huán)境是把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)性工作之一，這對于推動我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的指導(dǎo)意義。提供良好的營商環(huán)境保障是政府幫助企業(yè)擴(kuò)大業(yè)務(wù)、增加企業(yè)利潤的最佳選擇。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角看，政府之所以實施競爭政策、建立公平競爭的市場機(jī)制，一個基本的共識在于公平競爭是優(yōu)化資源配置、激勵創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增進(jìn)社會福利的最為重要的前提[1]。國務(wù)院2019年10月22日頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱條例），《條例》進(jìn)一步推動建立全國統(tǒng)一的營商環(huán)境評價指標(biāo)、評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，良好的營商環(huán)境已成為現(xiàn)代創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，只有商業(yè)環(huán)境的不斷改善，企業(yè)才能使自己的社會服務(wù)職能更充分地發(fā)揮出來，才能協(xié)助社會解決紛繁復(fù)雜的各類經(jīng)濟(jì)問題。

一、我國營商環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的實踐概述

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動高質(zhì)量發(fā)展這一時代命題的題中應(yīng)有之義。營商環(huán)境是一項涉及經(jīng)濟(jì)、社會和對外開放等眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)改革工程，體制機(jī)制改革是營商環(huán)境改革的核心組成部分。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我們必須著力解決營商環(huán)境建設(shè)在國家職能機(jī)構(gòu)體系中的障礙和弊端，從政府管理的角度來看，優(yōu)化營商環(huán)境也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

（一）中央高度重視優(yōu)化營商環(huán)境

黨的十八大以來，從“風(fēng)清氣正的商業(yè)環(huán)境”到“溫馨的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境”，從“寬松有序的投資環(huán)境”到“有利的國際貿(mào)易環(huán)境”，習(xí)近平總書記陸續(xù)發(fā)表了“營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤”“打造便捷高效、公平競爭、穩(wěn)定透明的營商環(huán)境”“率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”等系列重要論述[2]。李克強(qiáng)總理在政府工作報告中多次提到營商環(huán)境，先后發(fā)表了“營造國際化法治化便利化營商環(huán)境”“必須進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入”“中國開放的大門會越開越大，必將繼續(xù)成為最富吸引力的外商投資目的地”等重要論述[3]。這體現(xiàn)出中央領(lǐng)導(dǎo)人對優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視，也為當(dāng)前和今后一段時間我國營商環(huán)境營造提供了重要指導(dǎo)。2017年7月17日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議重點研究改善投資和市場環(huán)境，推動資源合理配置，促進(jìn)市場化改革等問題。

國務(wù)院聚焦企業(yè)關(guān)切，為推動營商環(huán)境政策落實，更好地服務(wù)市場主體，相繼出臺了多項優(yōu)化營商環(huán)境文件。如在國內(nèi)貿(mào)易流通、跨境貿(mào)易便利化等方面，總結(jié)了部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法，復(fù)制推廣借鑒工作。同時，圍繞推進(jìn)納稅繳費便利化、推動和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職方面出臺相關(guān)文件。政策體系由宏觀到微觀，由局部到整體，由淺入深，由表及里，全方位指導(dǎo)我國營商環(huán)境建設(shè)。

（二）我國營商環(huán)境試點城市成效顯著

2021年9月8日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署在部分城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點，支持地方深化改革先行先試，并選擇北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點[4]。一方面因為這6個城市較為發(fā)達(dá)，市場主體集中;另一方面這6個城市的營商環(huán)境建設(shè)總體上走在全國前列，因此把它們作為試點城市能起到較好的示范帶動效應(yīng)。

在協(xié)同發(fā)展上，北京立足本市實際，圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，提出協(xié)同推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境工作。上海加強(qiáng)與長江三角洲區(qū)域相關(guān)省、市的交流合作，推動建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，提升長江三角洲區(qū)域整體營商環(huán)境水平。重慶構(gòu)建了兩江新區(qū)，將充分發(fā)揮國家級新區(qū)、重慶自貿(mào)試驗區(qū)、中新示范項目“三區(qū)”疊加的開放型政策優(yōu)勢，降低企業(yè)發(fā)展的制度成本，同時充分發(fā)揮內(nèi)陸開放平臺和通道優(yōu)勢，為企業(yè)提供全要素的保障。

在制度創(chuàng)新方面，北京在營商環(huán)境建設(shè)中進(jìn)行了五大制度創(chuàng)新，即審批制度、監(jiān)管制度、政務(wù)服務(wù)制度、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同制度、政策保障制度。重慶落實審查制度及信用審批制度，推動川渝地區(qū)誠信記錄共享共用，建立重點領(lǐng)域跨區(qū)域聯(lián)合獎懲機(jī)制等。

在對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上，北京構(gòu)建了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)平臺以及有關(guān)案件行政處理的快速通道，完善了各機(jī)關(guān)之間的案件移送和線索通報制度。杭州構(gòu)建了知識產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解機(jī)制，成立浙江（杭州）知識產(chǎn)權(quán)訴調(diào)中心和中國（杭州）知識產(chǎn)權(quán)國際商事調(diào)解云平臺，成為全國首批中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略推進(jìn)試點城市和國家知識產(chǎn)權(quán)運營服務(wù)體系建設(shè)重點城市。

在數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用中，上海在全國率先實現(xiàn)電子營業(yè)執(zhí)照和電子印章同步發(fā)放，通過串聯(lián)電子執(zhí)照、電子印章、實體印章系統(tǒng)，打通企業(yè)登記和印章制作數(shù)據(jù)，這在全國率先走出了一條簡化開辦企業(yè)環(huán)節(jié)、降低企業(yè)成本的上海模式，為“無紙化”創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營開啟了無限可能。重慶積極深化商事制度改革，開辦企業(yè)實現(xiàn)線上“一網(wǎng)通辦”、線下“一窗綜辦”，材料一次提交，全流程“一日辦結(jié)”。杭州在全國首創(chuàng)“親清在線”平臺，該平臺通過數(shù)據(jù)共享改造業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)端對端“瞬間兌付”，推動政策資金直達(dá)地方、直達(dá)基層、直達(dá)民生。

在優(yōu)化稅務(wù)服務(wù)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面，杭州通過率先應(yīng)用“稅小蜜”智能咨詢服務(wù)、推廣“非接觸式”辦稅模式等系列舉措優(yōu)化企業(yè)辦稅服務(wù)，全面確保減稅降費政策紅利直達(dá)市場主體。深圳推動簡單管理審批事項集中辦、“無紙化”辦理事項擴(kuò)圍至上百項等系列升級舉措，持續(xù)且高質(zhì)量優(yōu)化納稅人核心體驗指標(biāo)。廣州國稅部門提供定制服務(wù)和“貼近式”政策輔導(dǎo)，通過加大“即時辦結(jié)、限時辦結(jié)”事項力度，開放“線上申請、線下領(lǐng)取”便捷方式和采取及時審批、優(yōu)先退稅政策等措施。

在破解中小微企業(yè)融資難擔(dān)保難方面，杭州出臺系列金融扶持政策，深化政銀企合作，首創(chuàng)“政策性信保+銀行授信+政策風(fēng)險擔(dān)?！蹦Ｊ?，持續(xù)加大對中小微企業(yè)金融支持力度。重慶市通過完善多層次資本市場對接降低企業(yè)融資成本，同時探索推行惠企政策“免申即享”，簡化申報手續(xù)、減少申報環(huán)節(jié)。

綜上，這6個試點城市充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，走出了一條符合地方實際的高質(zhì)量發(fā)展之路，也為我國其他城市營商環(huán)境建設(shè)提供了有利遵循。從實際出發(fā)，及時總結(jié)地方的創(chuàng)新做法和鮮活經(jīng)驗，是繼續(xù)深入推進(jìn)放管服改革、有效服務(wù)市場主體、打造一流營商環(huán)境的有效路徑[5]。

二、我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境政策文本分析

政策文獻(xiàn)同時具備基本結(jié)構(gòu)要素[6]。政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運用的達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[7]。根據(jù)政策文件內(nèi)容，本文采用了羅斯維爾和澤格維爾德的“供給型—環(huán)境型—需求型”政策工具分類法[8]，對我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例進(jìn)行分析。供給型政策工具是指政府通過各種方式的支持，推動營商環(huán)境建設(shè)的深度和廣度，通常包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、人才支持、資金投入和組織領(lǐng)導(dǎo)支持。環(huán)境型政策工具是指政府為企業(yè)提供良性發(fā)展而營造的有利政策環(huán)境，通常包括法律法規(guī)、策略性措施、金融支持、目標(biāo)規(guī)劃及輿論宣傳等。需求型政策工具是指充分調(diào)動社會各方力量參與企業(yè)發(fā)展，改善營商環(huán)境，通常包括服務(wù)外包、貿(mào)易管制、政府采購、消費端補(bǔ)貼、鼓勵激勵、試點示范等。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)主要來源于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府網(wǎng)站。分別在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府門戶網(wǎng)站以“優(yōu)化營商環(huán)境”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，原則是選取2019年10月22日之后最新發(fā)布的最具代表性的文件，即根據(jù)國務(wù)院出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》而擬定的文件，最終篩選出31份政策文本。

（二）研究方法與步驟

本研究將扎根理論①與內(nèi)容分析法②相結(jié)合，構(gòu)建規(guī)劃本文分析框架。扎根理論特別強(qiáng)調(diào)從資料中提升理論，認(rèn)為只有通過對資料的深入分析，才能逐步形成理論框架。該框架一定要可以追溯到其產(chǎn)生的原始資料，一定要有經(jīng)驗事實作為依據(jù)[9]。扎根理論不受時間、地點和人物的限制。就研究成果的可推廣性來說，扎根理論既可以是本地的和實質(zhì)的，又可以是延伸的和形式的理論成果[10]。

扎根理論的操作程序依次可概括為：從材料中提煉概念、對資料與概念多次比較、建立概念關(guān)系、對資料系統(tǒng)性編碼、構(gòu)建理論。首先將31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的優(yōu)化營商環(huán)境條例文本導(dǎo)入軟件。其次，經(jīng)過認(rèn)真閱覽這30個文件文本，把具體的條例逐漸概括為小標(biāo)題，再對可以合并的標(biāo)題予以整合，最終上升到政策工具層面。再次，通過NVivo 12編碼功能對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的優(yōu)化營商環(huán)境條例文本進(jìn)行編碼[11]。最后根據(jù)需要運用軟件功能進(jìn)行分析，如運用文本搜索查詢、編碼、詞頻分析等功能分析各省份制定優(yōu)化營商環(huán)境條例的情況，最終得出研究結(jié)論和建議。

1.關(guān)鍵詞分析

用NVivo 12軟件對30篇條例文件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計，并對其中的無關(guān)詞語如一些無實質(zhì)作用的動詞例如加強(qiáng)、實施、推動等建立停用詞表，最后生成詞云圖如圖1所示，詞云圖中的字號大小表示的是該詞或短語在規(guī)劃文本中出現(xiàn)的頻數(shù)，字號越大表示該詞或短語在文本中出現(xiàn)的頻次越多，反之亦然。

由圖1可知，頻率由高到低排序的前十位詞匯有：服務(wù)、市場、主體、企業(yè)、行政、環(huán)境、政務(wù)、監(jiān)管、依法、機(jī)制。其中詞頻最高的是“服務(wù)”，主要是由于我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例注重以各項政策工具營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。其次是“市場”和“主體”，一方面，市場主體在各個文件中都是連續(xù)出現(xiàn)的，另一方面，政府提供的各項服務(wù)都是圍繞市場主體進(jìn)行的。因為我國在不斷推行放管服改革的過程中已經(jīng)不直接參與資源配置，把權(quán)力交給了市場，因此都是從市場主體利益出發(fā)，即堅持市場化原則。畢竟?fàn)I商環(huán)境優(yōu)不優(yōu)，市場主體最有發(fā)言權(quán)[12]。再次是“環(huán)境”一詞，“環(huán)境”一詞由于是各省文件的主題詞因此會占有一定數(shù)量，同時在更具體的措施中也會緊扣“環(huán)境”這個主題，因此詞頻有所提高，接下來的“監(jiān)管、依法、機(jī)制”等強(qiáng)調(diào)了條例施行中的保障作用。由此可見，政府優(yōu)化營商環(huán)境，就是要運用各種機(jī)制為各類企業(yè)等市場主體提供有益于其發(fā)展的因素和條件[13]。

2.政策工具分析

政策工具是一項政策中政策主體為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而采取的手段，也是政策目標(biāo)與政策應(yīng)用環(huán)境間的橋梁，是政策制定者將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)及理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的途徑，通過對政策工具的分析可以發(fā)現(xiàn)政府在實現(xiàn)特定目標(biāo)時所采取手段或路徑的偏好[14]。政策工具的類型多樣，應(yīng)用最廣泛的是按照工具對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響力角度的不同分為供給型、需求型、環(huán)境型三個大類。研讀政策文件后劃分出的最終政策工具分類如表2所示。

（三）研究發(fā)現(xiàn)

經(jīng)過編碼分析后得出各省政策工具數(shù)量，具體如表3所示。

由表3可知，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中共有1169個政策工具，其中供給型政策工具有439個，占比約38%;環(huán)境型政策工具有559個，占比約47%;需求型政策工具有171個，占比約15%。目前我國主要依靠環(huán)境型政策工具推動營商環(huán)境建設(shè)?；趯φ呶谋镜牧炕治鲆约皩φ吖ぞ叩木幋a解讀，可以看到各類政策工具比例結(jié)構(gòu)不夠均衡，三類政策工具所占比重如圖2所示。

1.供給型政策工具作用顯著

良好的營商環(huán)境建設(shè)的推進(jìn)工作主要需政府部門自上而下推動，包括財政支持、機(jī)構(gòu)支持、基礎(chǔ)設(shè)施、科技支持、人才支持、人員培訓(xùn)、融資支持、信息支持等。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各省（自治區(qū)、直轄市）在營商環(huán)境建設(shè)的過程中，供給型政策工具使用數(shù)量占比接近38%，貫穿于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例的方方面面。比如，科學(xué)技術(shù)發(fā)展成果使辦理業(yè)務(wù)的方式也在發(fā)生著變化，辦理流程縮減，申請材料簡潔，最多跑一次甚至一次也不用跑。不僅如此，為提高辦事效率，還有許多舉措如多規(guī)合一、多審合一、多證合一;辦事窗口也分門別類、多管齊下，有通辦窗口、主題窗口、專業(yè)窗口，為市場主體提供無差別服務(wù)和精準(zhǔn)服務(wù)。

雖然各項供給型政策工具比例分配相對平均，但是人才支持和人員培訓(xùn)同為供給型政策工具的相對弱項。實際上，這與對良好的營商環(huán)境的認(rèn)識有很大關(guān)系，良好的營商環(huán)境的發(fā)展不僅需要政府的主導(dǎo)供給型力量，也需要其他主體的廣泛參與。在社會活動中，人的作用是非常重要的，人才更是稀有資源，在后期營商環(huán)境建設(shè)中要加強(qiáng)對人才的重視[15]。

2.環(huán)境型政策工具支持力度最大

環(huán)境型政策工具在良好的營商環(huán)境建設(shè)中，主要通過規(guī)范辦事程序、法規(guī)管制、監(jiān)管措施、救助措施、簡化審批程序、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保障、制度建設(shè)和組織保障等體現(xiàn)，對良好的營商環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生直接或間接的規(guī)范性影響。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在營商環(huán)境建設(shè)的過程中，環(huán)境型政策工具使用數(shù)量占比接近50%。首先，某些政策工具如制度、監(jiān)管等非常多，但這些制度能不能全部實行，能不能切實起到保障作用，監(jiān)管能不能達(dá)到規(guī)范的效果等，這仍需要時間的檢驗。當(dāng)然制度多也不是壞事，拋開執(zhí)行情況看，起碼制度已形成體系，意味著營商環(huán)境建設(shè)已走上規(guī)范化道路。我們應(yīng)該注意的是不要讓制度過于冗雜，讓制度束縛住手腳，任何一項簡單的辦事程序都要形成制度是不可取的[16]。

其次，救助措施作為“最后一道保護(hù)網(wǎng)”，只有很少幾個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在條例中出現(xiàn)，雖然在救助過程中會耗費大量人力物力財力，但是，要體現(xiàn)出一切為市場主體利益出發(fā)，就必須要有救助措施，通過不斷完善形成制度和機(jī)制，這樣才能使市場主體拋卻雜念，更加全心投入生產(chǎn)與經(jīng)營中。

3.需求型政策工具相對匱乏

該部分政策工具主要由政府采購、推廣鼓勵、示范工程、對外貿(mào)易、招商引資等構(gòu)成。由餅狀圖可知，在各種政策工具中，需求型政策工具缺位嚴(yán)重，所占比例僅有15%，對營商環(huán)境的拉動作用較小。為更精確地測出需求型政策工具在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所占的比重，運用Nvivo 12軟件制作了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各項政策工具的占比情況，如圖3所示。

由此可得：需求型政策工具不僅在政策工具總體的比重中較低，而且具體到各個省，需求型政策工具比重中仍然較少。只有一些少數(shù)沿海地區(qū)如浙江、福建、海南等需求型政策工具比重較大。鑒于放管服改革的實施及市場的主導(dǎo)地位，需求型政策工具也注定其很難成為主導(dǎo)性政策工具，但可以最大化地提高其在各個政策工具中的相對比重，畢竟需求拉動力是一個非常大的力量。不求政府面面俱到的保姆式服務(wù)，況且根據(jù)數(shù)據(jù)顯示各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已加大了政府采購的力度。因此，只需在繼續(xù)加大政府采購力度的同時，在推廣試點和服務(wù)外包等方面多下功夫即可。

三、政策建議

我國在營商環(huán)境建設(shè)方面缺少話語權(quán)，多年來一直跟隨世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行營商環(huán)境探索。2021年9月16日，世界銀行發(fā)表聲明稱，將暫停發(fā)布2020年營商環(huán)境報告[17]，我們一直跟隨的“標(biāo)桿”也已不再為我們提供方向。因此，要想實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，我國必須在營商環(huán)境的道路上自力更生，根據(jù)我國營商環(huán)境建設(shè)過程中遇到的問題采取針對性建議，并及時更新評價體系，積累適合我國自身發(fā)展特點的營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗。

（一）確保各項政策平衡發(fā)展

政策工具豐富完整，需求型政策工具缺乏。雖然涵蓋所有政策工具類型，但不同類型政策工具比例差異較大，仍需完善不同政策工具的比例結(jié)構(gòu)，提高政策體系的科學(xué)性，補(bǔ)齊短板。多政策工具有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化各省（自治區(qū)、直轄市）營商環(huán)境條例體系。適度調(diào)整政策工具使用比例，重視需求型政策工具，強(qiáng)化市場主導(dǎo)作用。政策工具使用的配比沒有固定的要求，一切要以市場主體利益最大化為宗旨，政府需要摸著石頭過河，及時發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而改正。根據(jù)本文研究發(fā)現(xiàn)，良好的營商環(huán)境政策中，以政府為主導(dǎo)的供給型政策工具使用過多，分別就科技創(chuàng)新發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出諸多實踐措施。但需求型政策工具比重低帶來的結(jié)果就是市場積極性不夠，這與放管服改革的大環(huán)境不相稱。雖然在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的營商環(huán)境條例都在強(qiáng)調(diào)市場的作用，但是具體政策還會面臨很多阻礙。即使推出新型應(yīng)用與產(chǎn)品并加入政府采購，但如果仍缺乏其他政策工具的強(qiáng)力拉動，需求型政策工具的有效性仍然發(fā)揮不出來。因此，適度調(diào)整政策工具比例，尤其是要擴(kuò)大需求型政策工具的使用比例。

1.供給型政策工具方面

一是要重視人才在優(yōu)化營商環(huán)境中的作用。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要不斷加大人才方面的財政投入，積極推動發(fā)揮人才對優(yōu)化營商環(huán)境的重要作用。通過增加人才專項經(jīng)費的投入，為引進(jìn)人才和人才工作開展提供強(qiáng)有力的經(jīng)費保障。另外，采取人才津貼、科研補(bǔ)助、人才獎勵等多種形式，對關(guān)鍵領(lǐng)域和重點支持方向予以重點保障，優(yōu)化發(fā)展平臺，充分保障各類人才在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。同時要切實做好人才服務(wù)工作。堅持用事業(yè)聚集人才，積極支持為人才干事創(chuàng)業(yè)提供平臺，著力改善人才的工作和生活條件，充分發(fā)揮人才智力效應(yīng)，提升發(fā)展競爭力。在各省（自治區(qū)、直轄市）《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在文件中沒有提到人才這個重要的因素，有些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）只有一處或兩處一筆帶過，這勢必對營商環(huán)境的優(yōu)化不利。

二是要繼續(xù)加大財政投入。政府運用好財政資金的撬動作用，對為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)進(jìn)行獎補(bǔ)，對具有示范帶動作用的項目加大財政支持[18]。持續(xù)加大財政資金獎補(bǔ)力度，切實加快資金支出進(jìn)度，不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供有力支持。充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)帶動社會資本投入的作用，發(fā)揮財政資金使用效益，大幅減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，更大程度激發(fā)市場主體活力，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動力。

三是做好相關(guān)人員的培訓(xùn)。培訓(xùn)是幫助企業(yè)家與時俱進(jìn)，趕上時代潮流的必由之路，是增加企業(yè)內(nèi)生動力的必要舉措。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，企業(yè)人員對本地營商環(huán)境建設(shè)工作會有更全面系統(tǒng)的了解。既有信心投入未來的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也會找到存在的問題并進(jìn)行整改，為認(rèn)真扎實做好營商環(huán)境工作奠定堅實基礎(chǔ)。市場主體辦事方便有效，就能合理控制制度成本，從而打造便利化的營商環(huán)境[19]。

2.需求型政策工具方面

一是要繼續(xù)加大政府采購。首先，堅持在法律允許的范圍內(nèi)應(yīng)采盡采，擴(kuò)大采購范圍的廣度。其次，要完善監(jiān)管和運行機(jī)制，提高采購的規(guī)范性、采購效率和采購質(zhì)量。再次，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)電子化政府采購。最后，要加強(qiáng)政府采購隊伍建設(shè)，定期進(jìn)行考核培訓(xùn)，從而達(dá)到政府采購常態(tài)化，讓政府采購成為需求型政策工具中的重要一極[20]。我國大部分地區(qū)的政府采購已非常到位，但仍有一定的提升空間。

二是深入推進(jìn)招商引資。招商引資、擴(kuò)大開放是加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段，政府要在科學(xué)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，仔細(xì)研究招商引資規(guī)律，利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢并結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點制定招商引資規(guī)劃，不斷擴(kuò)大引資規(guī)模，切實把招商引資當(dāng)成重點工作來抓，充分利用好國際國內(nèi)兩種資源、兩個市場。在大力加強(qiáng)招商引資工作的基礎(chǔ)建設(shè)的同時，逐步實現(xiàn)招商引資工作常態(tài)化，努力規(guī)范招商引資行為，并切實做好促進(jìn)服務(wù)工作。招商引資在各個地區(qū)都有很大的提升空間，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一個部分。

三是采取針對性措施推廣產(chǎn)品。國務(wù)院總理李克強(qiáng)于2021年9月8日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署在部分城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點，支持地方深化改革先行先試、更大力度利企便民，以示范工程為依托，在重點領(lǐng)域先試先行，進(jìn)一步加快新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，積極構(gòu)建具有地方特色優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系。對高質(zhì)量產(chǎn)品主要運用市場手段加以推廣，對處于技術(shù)初創(chuàng)期、市場培育期的產(chǎn)品要多途徑進(jìn)行推廣應(yīng)用。尤其是鼓勵國有投資項目和國有企業(yè)先試先用，為新材料產(chǎn)品的大規(guī)模推廣應(yīng)用提供初始動力，從而拓展產(chǎn)品的市場空間。同時，產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)要加強(qiáng)對產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，強(qiáng)化售后服務(wù)，滿足市場對優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的需求。產(chǎn)品推廣措施在我國各省（自治區(qū)、直轄市）還稍顯薄弱，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一個部分。

3.環(huán)境型政策工具方面

一是保證各項制度落地，讓制度發(fā)揮實效。數(shù)據(jù)顯示，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）關(guān)于營商環(huán)境的制度措施非常多，體現(xiàn)在政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境各方面。制度的生命力在于執(zhí)行，有效執(zhí)行才能將制度的保障作用發(fā)揮到最大化，否則再好的制度也會形同虛設(shè)。同時，建立制度執(zhí)行考核獎懲機(jī)制。制度考核是檢驗制度執(zhí)行的重要手段，要保證制度落實，必須把制度考核納入績效考核體系，建立制度執(zhí)行考核獎懲機(jī)制，對制度執(zhí)行好的單位和個人進(jìn)行表彰獎勵，執(zhí)行差的給予經(jīng)濟(jì)處罰。同時，也要不斷進(jìn)行制度改革，以期對營商環(huán)境優(yōu)化提供更堅固保障。

二是建立并完善關(guān)于市場主體的救助方案。首先，要建立突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制和應(yīng)急管理體制。防患于未然是應(yīng)對突發(fā)事件帶來損失的最好方法，不論什么突發(fā)災(zāi)害，都是有預(yù)兆的，突發(fā)事件的演變一般也是需要過程的，只要措施得力、方法得當(dāng)，就能減輕或消除突發(fā)事件引起的災(zāi)難。因此，我們要對突發(fā)事件做好預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警等工作。其次，如果災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生，就必須要賦予政府必要的處置權(quán)力，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以有效整合各種資源，協(xié)調(diào)指揮各主體把傷害降到最低。突發(fā)事件往往具有強(qiáng)大的破壞力，應(yīng)對突發(fā)事件不能光靠政府，也需要公民、法人和其他組織積極參與。因此，在災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生的情況下，為確保市場主體的最大化利益，對因發(fā)生突發(fā)事件的（如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件）造成市場主體普遍性生產(chǎn)經(jīng)營困難的，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場主體損失情況，制定救助、補(bǔ)償、安置等措施。

（二）關(guān)于加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)還需注意的幾方面內(nèi)容

1.進(jìn)一步細(xì)分各省（自治區(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例責(zé)任主體

縱覽各項文件，只有少數(shù)幾個省份在條例后邊注明了實施主體。由于每項條款會涉及多個內(nèi)容，因此也會涉及不同的部門，這些部門會在業(yè)務(wù)上有重合的區(qū)域，為防止各部門之間相互推諉，踢皮球。因此要細(xì)化落實，直接明文規(guī)定出部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，保證實施效率。同時，優(yōu)化營商環(huán)境條例的有效實施離不開各部門之間的協(xié)調(diào)合作，需要統(tǒng)籌各部門資源以提升政策執(zhí)行力，因為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例內(nèi)容覆蓋各行各業(yè)，也具有一定復(fù)雜性，編碼時往往一項條款會在多個政策工具中出現(xiàn)便體現(xiàn)了這一點。因此，單一部門在執(zhí)行綜合性政策時難以完全解決問題，應(yīng)加強(qiáng)部門間的橫向合作，如財政、建設(shè)、司法、信息化等，充分調(diào)動和協(xié)調(diào)各部門資源，形成促進(jìn)各省（自治區(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

2.在實踐中進(jìn)一步完善政策體系

政策條例不是一成不變的，政策在實施過程中也會出現(xiàn)新的情況，遇到新的問題，需要我們因地制宜、趨利避害，充分發(fā)揮政策的作用。習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察并指導(dǎo)開展“不忘初心、牢記使命”主題教育作講話時指出：“改善營商環(huán)境不是出幾條優(yōu)惠政策、抓幾項便民措施那么簡單，關(guān)鍵要在準(zhǔn)入、成本、稅費、融資、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人力資源、公共服務(wù)、社會治理等方面綜合施策，激發(fā)企業(yè)和企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情。”[21]雖然我國各省優(yōu)化營商環(huán)境條例覆蓋面廣，且力度越來越高，尤其是企業(yè)家對我們優(yōu)化營商環(huán)境的評價較高[22]，但在瞬息萬變的市場環(huán)境下，若想不斷趕上時代潮流與發(fā)展脈絡(luò)，政策內(nèi)容也要與時俱進(jìn)，進(jìn)一步橫向完善政策體系，而且也要進(jìn)一步縱向深化政策建設(shè)，努力構(gòu)建以政府投入和政策引領(lǐng)為導(dǎo)向，以企業(yè)和公眾參與為主體，能廣泛調(diào)動各界積極性的各省（自治區(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境條例服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。

3.加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)省際合作交流

應(yīng)加強(qiáng)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)條例等方面的協(xié)調(diào)，如營商環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化相互關(guān)聯(lián)的政策之間的溝通和銜接，建立各有側(cè)重又相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的各省優(yōu)化營商環(huán)境條例發(fā)展政策體系。在條例實施過程中，加強(qiáng)與其他省、自治區(qū)、直轄市交流合作，尤其是加強(qiáng)省內(nèi)毗鄰地區(qū)交流合作，形成要素自由流動的統(tǒng)一開放市場，以良好的營商環(huán)境生態(tài)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)業(yè)活躍度，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域整體營商環(huán)境[23]。如四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例中第一章第六條中指出了要在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)國家戰(zhàn)略下，與重慶市協(xié)同推進(jìn)以下優(yōu)化營商環(huán)境工作：如共建區(qū)域發(fā)展功能平臺、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、加強(qiáng)公共法律服務(wù)協(xié)作、執(zhí)法協(xié)作及司法協(xié)作等。我國其他省份也要找到與其他省份的協(xié)作點，根據(jù)相關(guān)政策把合作效率最大化，形成營商環(huán)境協(xié)作帶，促進(jìn)區(qū)域性良好營商環(huán)境的形成。

4.構(gòu)建適合我國實際的營商環(huán)境評價體系

世界銀行關(guān)于營商環(huán)境的評價指標(biāo)的缺陷已經(jīng)很明顯。一是以對一個國家中幾個最大的商業(yè)城市的評估來推論一個國家的營商環(huán)境。這不僅使得評價樣本少，而且涵蓋的指標(biāo)也不全面，說服力低。二是社會制度對營商環(huán)境有著重大影響，將資本主義制度框架下的評價指標(biāo)用來評估我國的城市無法得出最有效的對策建議。因此，我們在全面優(yōu)化中國特色營商環(huán)境的過程中要構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評價體系。比如我們在評估時，不能簡單地將“少作為”的政府就簡單地評價為“好作為”的政府，對于打著“簡政放權(quán)”幌子的偷懶行為要堅決予以杜絕。同時，在中國特色營商環(huán)境評價指標(biāo)的設(shè)計上要有理有據(jù)，要保障指標(biāo)的全面性和科學(xué)性。評價隊伍的建設(shè)上要清正廉潔，堅持操守，不為任何利益所干擾，做最公正的“指揮棒”。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記對把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大意義、豐富內(nèi)涵和實踐要求等進(jìn)行了深刻闡述，明確了我國發(fā)展的歷史方位、現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)原則、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的路徑選擇，也為我國深化營商環(huán)境建設(shè)提供了理論指導(dǎo)?？傮w來看，目前我國各省優(yōu)化營商環(huán)境條例體系的政策工具選擇傾向于供給型和環(huán)境型，但對于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求型要素重視度不夠。因此在政策工具使用中尤其應(yīng)加強(qiáng)政府采購、推廣試點、對外貿(mào)易等因素的拉動。只有平衡和豐富政策工具結(jié)構(gòu)，各個政策工具所占比例達(dá)到相對穩(wěn)定平衡，再加之符合我國實際的評價指標(biāo)體系的指引，我國的營商環(huán)境之路將越走越寬廣。

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Research on high quality development of optimizing business environment in China from the perspective of policy tools

Ma Ran? ?Ma Shuai

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract：Grasping the new development stage， carrying out the new development concept and constructing the new development pattern are the strategic strategic decisions and strategic decisions made by the Central Committee of the CPC Central Committee with the core of general secretary Xi Jinping as the overall strategy for the great rejuvenation of the Chinese nation and the great changes in the world in the past century. Since the 18th CPC National Congress， the State Council has focused on the concerns of enterprises. In order to promote the implementation of business environment policies and better serve market players， a number of documents on optimizing business environment have been issued one after another. Based on the perspective of policy tools and content analysis method， with the help of nvivo12 software， this paper encodes and analyzes the regulations on optimizing the business environment successively issued in 31 provinces of China， summarizes the results of pilot cities， and finally puts forward policy suggestions on further optimizing the business environment.

Key Words： public policy; Business environment ;High quality development; Nvivo12

（責(zé)任編輯：丁忠兵）