吳朝文 景星維 張歡

摘 要：國家治理中大數(shù)據(jù)智能化是一種基于大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的國家治理技術(shù)路徑。大數(shù)據(jù)智能化對踐行國家治理“以人民為中心”的理念、助推構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系、助力全面提升國家治理能力有著重要價值意義。推進國家治理的大數(shù)據(jù)智能化，面臨著技術(shù)和人才問題、隱私和安全問題、嵌入和融合問題。樹立戰(zhàn)略思維、構(gòu)建共享體系、建立運行機制是實現(xiàn)國家治理中大數(shù)據(jù)智能化的有效路徑。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);智能化;國家治理現(xiàn)代化

基金項目：國家社會科學基金重點項目“網(wǎng)絡社會治理體系研究”（18AKS015）;重慶市社會科學規(guī)劃項目“大數(shù)據(jù)環(huán)境下高校教育教學全過程馬克思主義大眾化創(chuàng)新研究”（2018BS03）;重慶市教委人文社科項目“大數(shù)據(jù)時代高校精準就業(yè)模式研究”（fdyzy2020004）。

[中圖分類號] D63 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）010-0070-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.010.007

大數(shù)據(jù)和人工智能正在深刻改變著人的實踐和認知方式，對國家治理產(chǎn)生著深遠的影響。大數(shù)據(jù)智能化對國家的治理，是指在網(wǎng)絡化的社會環(huán)境下，將大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)融入國家治理之中，實現(xiàn)政府決策、社會治理、公共服務三個層面的智慧治理、精準治理、高效治理、科學治理。黨的十九大以來，習近平總書記兩次主持中央政治局會議分別就大數(shù)據(jù)和人工智能進行集體學習，并指出“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”[1]，同時“要加強人工智能同社會治理的結(jié)合……運用人工智能提高公共服務和社會治理水平”[2]。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2020年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達到9.89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達70.4%，手機網(wǎng)民規(guī)模9.86億，網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)人群占比99.7%[3]。一方面，大數(shù)據(jù)和人工智能通過對網(wǎng)絡化現(xiàn)實社會形成的數(shù)據(jù)資源進行數(shù)據(jù)、信息、知識、價值和趨勢“五位一體”的交互轉(zhuǎn)換和關(guān)系重構(gòu)，引領(lǐng)了社會生產(chǎn)新變革，創(chuàng)造了人類生活新空間，拓展了國家治理新領(lǐng)域，極大提高了人類認識世界、改造世界的能力，為國家治理現(xiàn)代化的理論和實踐提供了包括特征、思維、技術(shù)、方法等維度的嶄新視閾。另一方面，人類文明正在信息化的基礎上，經(jīng)歷著進一步數(shù)據(jù)化、智能化的轉(zhuǎn)型。在此背景下，我國要建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)“兩個一百年”的宏偉目標，不僅需要在科學技術(shù)層面實現(xiàn)突破，還需要將大數(shù)據(jù)智能技術(shù)運用到國家治理活動中?？梢哉f，大數(shù)據(jù)智能化是國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要構(gòu)成與必由之路。

近年來，國家治理中的大數(shù)據(jù)智能化問題逐漸成為學界研究熱點。有學者認為，技術(shù)與治理的結(jié)合主要包括了三個論題：社會問題如何被識別和解決，誰有權(quán)力識別和解決問題，社會可能性如何被化簡[4]。大數(shù)據(jù)智能化融入國家治理，其核心要義就是在政治的維度上回答上述三個問題。治理主體通過大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)識別、解決國家治理中的問題;明晰大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)的運用權(quán)限和邊界;通過在國家治理中的大數(shù)據(jù)智能化，來提升國家治理效能。不少學者就國家治理中大數(shù)據(jù)智能化的具體問題開展了諸多研究。有學者提到“政府信息化階段、電子政務階段和數(shù)字政府階段”是運用信息技術(shù)開展國家治理的三個階段[5]。大數(shù)據(jù)智能化正在驅(qū)動向第三階段的變革轉(zhuǎn)型，為國家治理帶來現(xiàn)代化革命。大數(shù)據(jù)的“嵌入”國家治理，是助推轉(zhuǎn)型成功的重要引擎[6]。在具體的實施路徑中，有學者提到要“以大數(shù)據(jù)為治理依據(jù)、以算法為治理核心、以算力為治理支撐”，構(gòu)建起智慧治理的框架[7]。從學界的現(xiàn)有研究成果來看，較多學者以政治學的機制解釋為切入點，注重探討國家治理大數(shù)據(jù)智能化“是什么”“怎么辦”的問題。這在為我們提供了更寬闊的學術(shù)視野和更豐富的學術(shù)資源同時，也顯現(xiàn)出一個巨大的研究空間：從人、技術(shù)、國家三者交織的宏觀視角下，我們“為什么”需要國家治理大數(shù)據(jù)智能化。本文嘗試從價值、困境、實現(xiàn)三個維度開展分析，以期回答上述問題。

一、國家治理大數(shù)據(jù)智能化的內(nèi)涵和價值分析

大數(shù)據(jù)智能化實質(zhì)是為國家治理提供信息、決策和管理的精準技術(shù)支持，在踐行“以人民為中心”的國家治理理念、助推構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系、助力提升全面的國家治理能力等方面體現(xiàn)理論和實踐價值。

（一）國家治理大數(shù)據(jù)智能化的內(nèi)涵

大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)性的概念，它指通過記錄人在日常生活中使用互聯(lián)網(wǎng)留下的數(shù)據(jù)軌跡，經(jīng)過存儲、挖掘、整理、分析過程，從而形成的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)是一種信息資產(chǎn)，它能夠幫助人拓展認識，科學決策，最終影響到人的實踐活動。作為一種技術(shù)，大數(shù)據(jù)的客觀存在，將會全方位地影響人的生活。智能化是社會發(fā)展的趨勢。智能在這里特指“人工智能技術(shù)”。人工智能技術(shù)能夠在大數(shù)據(jù)記錄和保存人的行為數(shù)據(jù)基礎上，以高計算能力的計算機為硬件，通過深度學習等新的算法邏輯，模擬人腦的思維開展分析，并影響人的行為決策，甚至代替人進行決策。因此，大數(shù)據(jù)智能化是指大數(shù)據(jù)通過人工智能實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的智能化應用，即以大數(shù)據(jù)為基礎的，融合了超級計算機、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)手段的科技方法，是一種高技術(shù)的產(chǎn)物。大數(shù)據(jù)智能化主要體現(xiàn)在智能產(chǎn)業(yè)、智能制造、智能應用等領(lǐng)域的應用。社會智能化的顯著表現(xiàn)是機器能夠代替人完成一部分腦力勞動，甚至比人完成得更好。智能化作為信息技術(shù)的集成體現(xiàn)，不少學者認為其將深度影響我們的社會生活。“工業(yè)4.0時代的智能技術(shù)”將從“動力—理念—技術(shù)”三個層面實現(xiàn)對政府組織的全貌再造[8]。從國家治理來講，國家治理是指在進行公共管理和資源配置中行使權(quán)力的方法[9]。有學者認為，在國家治理領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)將“重塑治理結(jié)構(gòu)與決策過程，建構(gòu)更為平權(quán)化的治理模式”[10]。由于對治理主體認知的不同，在學界的研究中，國家治理的概念有著不同的認識。我們通常理解的政府治理模式，是“由上而下”的治理。在這種模式中，對政府行政系統(tǒng)是治理的主體，治理就是政府在公共事務上行使權(quán)力的過程。隨著經(jīng)濟全球化和公共管理理論的發(fā)展，一元化的治理模式已逐漸不能滿足社會需求。有不少學者認為，治理和統(tǒng)治有所區(qū)別。國家治理是社會廣泛參與，在一定的制度框架內(nèi)，政府、市場、社區(qū)、社會組織、普通民眾等參與的一種多元管理模式[11]。在這種理解框架下，國家治理由政府單主體，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?、多主體共存”的模式。從治理模式的演變我們可以看到，國家治理水平的提升過程，往往體現(xiàn)出一種“下沉”的過程。國家治理的現(xiàn)代化水平越高，參與治理的主體就越多，那么影響治理效能的其他因素就越多，如法律因素、道德因素、社會組織因素、人口素質(zhì)因素等。依據(jù)不同的影響因素，國家治理就有了法律路徑、制度路徑、道德路徑等多重路徑。在信息技術(shù)日新月異的今天，每個人都與技術(shù)緊密聯(lián)系，不可分割。技術(shù)路徑在國家治理中的重要性提升到了前所未有的高度。

學界對國家治理中技術(shù)路徑的研究由來已久，主要包括了技術(shù)中介理論和技術(shù)行為理論兩個領(lǐng)域。技術(shù)中介理論認為，技術(shù)不僅關(guān)聯(lián)和調(diào)節(jié)著人與自然的關(guān)系，還形塑著人的實踐方式，改變著人的認知。技術(shù)作為一種人造物，它通過影響人的認知和行為，改變了人的生活方式，進而作用于社會形態(tài)。因此，拉圖爾、海德格爾等學者都傾向于這樣一種論斷：人可以通過技術(shù)創(chuàng)造人工物來治理國家，技術(shù)在國家治理中扮演著中介的角色。此外，斯金納等技術(shù)行為理論的研究者認為，由于人的行為由周圍環(huán)境和自身條件所決定，技術(shù)可以通過設計和改善“人的進化條件”“個體生存條件”“社會文化條件”，進而改變?nèi)说纳罘绞?，達到國家治理的目的[12]。大數(shù)據(jù)和人工智能的匯流，提升了技術(shù)的中介作用，也使國家治理更加依賴技術(shù)。人在大數(shù)據(jù)智能技術(shù)營造的環(huán)境中實踐、認知、再實踐，這個循環(huán)往復的過程，即是數(shù)字化生存的過程。如何有效治理由“數(shù)字化生存的人”構(gòu)成的國家和社會，是國家治理現(xiàn)代化必須要應對的問題。所以，國家治理中的大數(shù)據(jù)智能化，是一種基于大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的國家治理技術(shù)路徑。

（二）大數(shù)據(jù)智能化在國家治理中的價值分析

在國家治理中運用大數(shù)據(jù)智能化，能夠有效創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，進而充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢。

1. 踐行“以人民為中心”的國家治理理念

黨的十九屆四中全會強調(diào)，要發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，就需要“堅持人民當家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾”，同時“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉”[4]。隨著網(wǎng)絡化現(xiàn)實社會發(fā)展，網(wǎng)絡融入人們社會生活的方方面面，人們的基本信息、社會活動、社會交往等都被網(wǎng)絡以數(shù)據(jù)化方式采集聚集，進而形成了具有Volume（規(guī)模性）、Variety（多樣性）、Velocity（高速性）、Value（價值性）和Veracity（真實性）的5V特征的大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)來源于人們的社會實踐活動，它是人的社會實踐活動以數(shù)據(jù)化的形式呈現(xiàn)和表達，是人們的社會實踐活動的真實鏡像。因而利用大數(shù)據(jù)這一現(xiàn)代化智能化手段進行國家治理應堅持以人民為中心的理念，做到堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民、踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全過程中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。一方面，以大數(shù)據(jù)為切入點，能夠讓國家治理的普遍性、針對性、現(xiàn)實性、契合性都得到明顯提升，也充分體現(xiàn)了黨和國家將人民群眾置于中心位置，尊重人民群眾的主體地位這一治理理念。另一方面，大數(shù)據(jù)智能化以客觀量化的方式為國家治理現(xiàn)代化、堅持人民的主體地位、精準認識社會發(fā)展現(xiàn)狀提供了豐富的資源，從而為國家治理的科學決策提供了有效的支撐。實現(xiàn)國家治理大數(shù)據(jù)智能化，是“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務”[4]的有效技術(shù)路徑。習近平總書記高度重視信息技術(shù)革命對于國家治理的影響，對于網(wǎng)信工作和網(wǎng)絡強國做出系列重要講話，強調(diào)大數(shù)據(jù)智能化在國家治理現(xiàn)代化中的重要作用。

首先，大數(shù)據(jù)智能化能夠覆蓋人民群眾社會實踐活動，超越了傳統(tǒng)調(diào)查問卷或者走訪調(diào)研的限制，確保對象即樣本，樣本即對象，使國家治理的信息搜集直接對應人民群眾的生活，具備廣泛性。其次，大數(shù)據(jù)智能化是人民群眾在自主狀態(tài)下社會實踐活動的客觀記錄，準確反映了人民群眾的行為規(guī)律和價值取向，保證了信息的客觀性，使國家治理的依據(jù)更加貼近現(xiàn)實情況。再次，大數(shù)據(jù)智能化通過計算機網(wǎng)絡的實時采集、高速傳輸、及時處理和可視化展現(xiàn)，能夠保證政府決策及時出臺、社會治理及時跟進、公共服務及時提供，大大提升了國家治理的時效性。最后，大數(shù)據(jù)智能化將人民群眾社會實踐各方面的數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析和智能預測，能夠聯(lián)動起認識、預測、決策的三個節(jié)點，為國家治理提供了綜合治理的科學參考依據(jù)。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[4]。借助大數(shù)據(jù)智能化，政府與群眾能夠建立起更緊密的聯(lián)系。政府可即時、全面地了解群眾的訴求，群眾也可通過大數(shù)據(jù)智能化技術(shù)有效參與到國家治理的社會生活之中?？梢钥吹?，大數(shù)據(jù)智能化的運用使政府在處理信息的各個環(huán)節(jié)中都凸顯出人民群眾的主體地位，為國家治理現(xiàn)代化提供了科學價值的社會現(xiàn)實認識，有助于決策者科學把握人民群眾對于美好生活的多樣性、多層次、多方面需求特征，了解國家、社會、個人的生活樣態(tài)，有利于考察和關(guān)注新時代我國的新矛盾、新需求、新表現(xiàn)[13]。

2.助推構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系

實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，亟須建立起政府、社會、公民協(xié)同共治、共建、共享的國家治理體系。黨的十九屆四中全會認為：“社會治理是國家治理的重要方面”，我們應“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[4]。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的擴大及內(nèi)容的全面、復雜程度的提高，數(shù)據(jù)覆蓋了社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域——現(xiàn)實社會的人的各種實踐活動。大數(shù)據(jù)通過對每個“現(xiàn)實社會的人的實踐”數(shù)據(jù)化的聚合，通過在大規(guī)模的數(shù)據(jù)中有效消除個別數(shù)據(jù)的偏差問題，形成更加準確的群體行為規(guī)律的有效分析。它從總體上反映出社會群體的共同性特征和發(fā)展性規(guī)律，將人是“一切社會關(guān)系的總和”的感性認識轉(zhuǎn)向理性研究。在人工智能技術(shù)的助力下，政府、社會、公民三者能夠通過數(shù)據(jù)鏈接和協(xié)同起來，在國家治理中發(fā)揮各自功能，使國家治理體系朝著更現(xiàn)代化方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)智能化改變了傳統(tǒng)邏輯推理形成因果性關(guān)系的思維范式，通過對數(shù)據(jù)進行人工智能自主學習和深度挖掘，建立了各個領(lǐng)域數(shù)據(jù)之間的數(shù)理變化關(guān)系，并由數(shù)據(jù)結(jié)論建立傳統(tǒng)方法難以發(fā)現(xiàn)的各個領(lǐng)域之間相關(guān)性關(guān)系。

大數(shù)據(jù)智能化能夠推進健全中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。網(wǎng)絡化現(xiàn)實社會的環(huán)境使得政府能夠獲得充分的數(shù)據(jù)資源。這些數(shù)據(jù)包括：政府在社會管理、提供公共服務以及內(nèi)部管理中產(chǎn)生的稅務、工商、教育、交通、衛(wèi)生、公安、民政等政府數(shù)據(jù);政府機構(gòu)專門采集的經(jīng)濟普查、人口調(diào)查、氣象、遙感、測繪、環(huán)境等社會數(shù)據(jù)[14];企業(yè)在經(jīng)營管理、市場服務過程中產(chǎn)生的商品交易、物流配送、網(wǎng)絡社交、電信服務等企業(yè)數(shù)據(jù);公民在社會活動中產(chǎn)生的行為軌跡、收入消費、社會交流、個人媒體等公民數(shù)據(jù)。它們是隨著大數(shù)據(jù)智能化的產(chǎn)生而形成的新的廣義上的政務數(shù)據(jù)。這些廣泛覆蓋的政務數(shù)據(jù)和智能化的政務數(shù)據(jù)提供了國家治理中大數(shù)據(jù)智能化的技術(shù)基礎，并為傳統(tǒng)國家治理中自上而下的結(jié)構(gòu)化管控模式提供了創(chuàng)新改革的客觀條件和契機。具體來看，首先在國家治理領(lǐng)域，利用大數(shù)據(jù)智能化技術(shù)分析國家治理各個領(lǐng)域之間的因變關(guān)系和相互影響，發(fā)掘和判斷各個領(lǐng)域相關(guān)性程度。接著在明確了相關(guān)性的基礎上，通過研究數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的遞進路徑，基于實踐活動中相互糾纏的因果性關(guān)系，建立起相對應的治理體系。再以科學的數(shù)理關(guān)系建立政府、社會、市場和公民以及政府各部門機構(gòu)之間改革和改進的聯(lián)動和集成，推進技術(shù)、業(yè)務、數(shù)據(jù)的融合，實現(xiàn)不同層級、不同地域、不同系統(tǒng)、不同部門的協(xié)同參與治理和提供服務，發(fā)揮總體效應，進而形成統(tǒng)籌安排、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏的國家治理體系。

3.助力全面提升的國家治理能力

增強運用國家制度管理社會各方面事務并做出決策的能力是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面。在傳統(tǒng)的國家治理中，決策方式主要體現(xiàn)為政治精英和業(yè)務專家依靠其知識、經(jīng)驗，依據(jù)過去事實做出經(jīng)驗理性的判斷。在當今高復雜度社會中，高新技術(shù)日新月異、社會問題紛繁復雜、人們思想觀念不斷更新，傳統(tǒng)決策方式顯然難以應對[15]。而大數(shù)據(jù)智能化從人們的社會實踐活動出發(fā)，通過數(shù)據(jù)的采集匯集和智能的挖掘分析，還原數(shù)據(jù)映射的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、人們的行為特征和思想狀況，進而對公共需要和政策影響進行趨勢預測，并且采取定量化、可視化、趨勢化的形式展示，形成國家治理量化科學治理的模式。

此外，大數(shù)據(jù)智能化還能解決傳統(tǒng)國家治理難以應付的決策難題。它從各種社會問題和各個治理環(huán)節(jié)中厘清內(nèi)在聯(lián)系和關(guān)聯(lián)關(guān)系，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力，明確解決問題的相關(guān)影響因素，對政策制定中的整體性和單一性、統(tǒng)一性和差異性、長期性和階段性、政策鏈條和環(huán)節(jié)、頂層設計和分層對接提供精準決策支撐。需要指出的是，國家治理現(xiàn)代化是一個長期持續(xù)的過程。我們需要發(fā)揮出我國政治體制帶來的“堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，善于自我完善、自我發(fā)展，使社會充滿生機活力的顯著優(yōu)勢”[4]。隨著時代的發(fā)展變化，人們的社會實踐活動和需求也在不斷發(fā)生變化，這要求國家治理具備與時俱進、因時而變的及時應對能力。大數(shù)據(jù)智能化通過對網(wǎng)絡的現(xiàn)實社會在時間、空間長期性、連續(xù)性數(shù)據(jù)采集和智能分析，構(gòu)建了具備時間和空間跨度的立體數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，其實質(zhì)是從時空維度反饋了社會經(jīng)濟的發(fā)展過程。因此，國家治理現(xiàn)代化應充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)智能化及時性、連續(xù)性的特征，建立由大數(shù)據(jù)智能化輔助的國家治理能力的評價、反饋和調(diào)劑機制。進而促成國家治理能力的全面提升。

二、大數(shù)據(jù)智能化在國家治理中的現(xiàn)實困境

大數(shù)據(jù)智能化在實現(xiàn)國家治理中的內(nèi)涵價值同時，也在技術(shù)和人才、隱私和安全、嵌入和融合等方面面臨現(xiàn)實的困境。其中，技術(shù)和人才是國家治理大數(shù)據(jù)智能化的基礎，隱私和安全因素直接制約了國家治理大數(shù)據(jù)智能化的發(fā)展，同時在國家治理大數(shù)據(jù)智能化實施中也面臨嵌入和融合的問題。

（一）技術(shù)和人才問題

技術(shù)和人才問題，是影響實現(xiàn)國家治理大數(shù)據(jù)智能化的根本因素。拉圖爾的存在主義研究認為，人在利用技術(shù)的時候，會受到技術(shù)本身具備的“激勵”和“抑制”功能影響，其行為不再是單純的人的行為，而是一種人與技術(shù)的復合體行為[16]。拉圖爾的技術(shù)行為中介論固然有其弊端，但他的研究說明：技術(shù)和人才，是通過技術(shù)路徑開展國家治理的最基礎、最根本要素。但事實上，在大數(shù)據(jù)智能化領(lǐng)域，我國仍然存在較大的技術(shù)差距和人才缺口。大數(shù)據(jù)智能化形成和發(fā)展的根本基礎在于互聯(lián)網(wǎng)以及應用情景的普及。但我國大數(shù)據(jù)技術(shù)和人才發(fā)展的速度，顯然沒有跟上互聯(lián)網(wǎng)應用情景的發(fā)展，甚至出現(xiàn)差距較大的情況。同時，我國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也存在著發(fā)展不平衡、不充分的問題。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心的統(tǒng)計報告，截至2020年12月，我國城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比68.7%，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為79.8%，農(nóng)村網(wǎng)民占比31.3%，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)普及率為55.9%[5]。我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差別。互聯(lián)網(wǎng)基礎設施和網(wǎng)絡普及率的不均衡導致國家治理過程中，大數(shù)據(jù)智能化的覆蓋率不足，在部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)價值較低。這些數(shù)據(jù)都指向一個現(xiàn)實困境：要實現(xiàn)國家治理中廣泛運用大數(shù)據(jù)和人工智能，技術(shù)硬件和軟件都存在較大的差距。另一方面，即使在互聯(lián)網(wǎng)普及率較高的地區(qū)，因為政務數(shù)據(jù)采集和管理上沒有規(guī)范標準、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導致了數(shù)據(jù)定義不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)系統(tǒng)性較差、數(shù)據(jù)連續(xù)性不夠、數(shù)據(jù)精確化不足、開發(fā)利用率低等問題。同時，由于業(yè)績考核等壓力，一些部門的部分政務數(shù)據(jù)存在填報不準確等問題，這也造成了數(shù)據(jù)的失真，從而影響數(shù)據(jù)信息的效度和信度。更為重要的是，國家治理面臨大量的數(shù)據(jù)資源，但大數(shù)據(jù)采集、處理、存儲、管理和安全、智能化分析和挖掘及大數(shù)據(jù)智能化結(jié)果可視化表達等領(lǐng)域均缺乏核心技術(shù)。并且，國家治理中大數(shù)據(jù)智能化的開發(fā)利用需要既精通技術(shù)手段還要熟悉政務運行的復合型人才，數(shù)據(jù)價值才能彰顯。因此，如何在國家治理大數(shù)據(jù)智能化層面，落實黨的十九屆四中全會強調(diào)的“堅持德才兼?zhèn)?、選賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢”[4]，是急需思考和解決的問題。

（二）隱私和安全問題

隱私和安全問題，是影響實現(xiàn)國家治理大數(shù)據(jù)智能化的直接因素。通過技術(shù)路徑開展國家治理，就必須面對技術(shù)導致的權(quán)力變化。一般來講，權(quán)力之所以存在，是因為當權(quán)者占有某種社會資源，如土地、工業(yè)資本等資源。當信息技術(shù)成為國家治理中的重要資源，數(shù)據(jù)和智能算法成為一種治理資產(chǎn)的時候，數(shù)據(jù)資源占有將不可避免地導致出現(xiàn)社會成員的隱私和安全問題。大數(shù)據(jù)智能化的本質(zhì)在于對網(wǎng)絡化現(xiàn)實社會的鏡像反映。首先現(xiàn)行科層制國家治理體制中“縱向等級管理、橫向分工合作”，形成的各級政府和政府部門之間分工分層，必然映射到大數(shù)據(jù)智能化治理之中。然而，這種“現(xiàn)實—網(wǎng)絡”的映射，并不適應信息技術(shù)對傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊。卡斯特曾以“流動的權(quán)力優(yōu)先于權(quán)力的流動”[17]來描述網(wǎng)絡時代的權(quán)力結(jié)構(gòu)。誰掌握數(shù)據(jù)資源，誰就掌握了相當大的權(quán)力。實際上，部分政府和非政府機構(gòu)擁有大量有價值的數(shù)據(jù)資源，但由于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性、資本和利潤的影響、相關(guān)制度缺位、人員的技術(shù)素養(yǎng)較欠缺、保存和利用數(shù)據(jù)的意識不足等客觀和主觀原因，部門之間難以實現(xiàn)技術(shù)共享，數(shù)字權(quán)力的分布不均，逐漸形成了“技術(shù)壁壘”。這種“技術(shù)壁壘”的存在，顯然與“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理共同體”[4]建設理念不相適應。其次，數(shù)據(jù)來源多元化，使各部門間聯(lián)通和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的難度增大。數(shù)據(jù)采集程序和政府運行流程之間的差異，可能會導致造成數(shù)據(jù)的獲取和分析與國家治理實踐出現(xiàn)脫節(jié)的問題。一個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)滯后將造成大數(shù)據(jù)智能化治理的停滯，影響實效性和時效性。此外，在追求國家治理數(shù)據(jù)開放共享同時，數(shù)字權(quán)力的分散，權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化，也會導致數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全問題。政府憑借數(shù)據(jù)資源占有和智能化分析能力，具備前所未有的全面采集、監(jiān)控社會和公民信息的能力。但與新技術(shù)相適應的社會倫理和規(guī)則總是滯后于科學技術(shù)的進步，因此新技術(shù)在傳統(tǒng)規(guī)則中運行的過程中，存在信息壟斷挑戰(zhàn)公平、信息披露挑戰(zhàn)權(quán)威、結(jié)果預判挑戰(zhàn)自由的問題。這些問題是在利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升國家治理效能的過程中不可避免產(chǎn)生的發(fā)展代價，也是必須正視的負面效應。如何構(gòu)建相應的數(shù)據(jù)使用法律法規(guī)，在保障公民數(shù)據(jù)隱私的前提下，合理利用大數(shù)據(jù)智能化為國家治理提供幫助，是數(shù)據(jù)安全責任和數(shù)據(jù)倫理道德所需要思考的重要問題。在推進國家治理大數(shù)據(jù)智能化的過程中，應健全相應的監(jiān)督體系，強化對“數(shù)據(jù)權(quán)力”運行的制約和監(jiān)督，在數(shù)字領(lǐng)域也應有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。