劉躍志 孫莉莉 唐書清

摘要：[目的/意義]政策議程設置考量政府的回應性和公眾的參與性，在建設美好生活的新時代，政策議程設置也會隨著一些因素的改變而發(fā)生變化。學界對政策議程設置的模式和路徑給予了充分的關注，卻缺乏對影響政策議程設置的多因素研究。[方法/過程]本文運用政策科學的多源流理論，將政策議程設置視作一個多因素耦合作用的決策過程，選取46 個政策個案，從問題源流、政策源流和政治源流三個維度，選取了焦點事件、智庫發(fā)聲、主流媒體支持、群體抗議、政府變更等五種因素作為條件變量，運用定性比較分析方法，分析了影響政府政策議程設置的因素。[結果/結論]研究發(fā)現，多因素耦合才是新時代政策議程設置的邏輯。本文為新時代背景下政策議程設置提供了系統(tǒng)化的可行性思路。

關鍵詞：政策議程設置? ? 多源流理論? ? 定性比較分析

分類號：G521

1? 引言

在分析政策議程設置時，研究者容易將關注點集中在決策自身，從而忽略了一個極為重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另外一些卻沒有？換句話說，在政府做出決策之前，需要對相應議題做出評估從而做出選擇，需要對處理哪些問題做出取舍[1]。因此，政府的取舍所基于的要素就是一個關鍵的問題。回應性是現今社會衡量政府的重要標準之一，政府能否感受到公眾的需求并迅速地給予回應，越來越受到社會的關注?！盎貞汀闭咦h程設置，是我國政府當前主要的政策議程設置模式?！盎貞汀闭咦h程設置是指各級政府為了回應公眾需求，構建讓公眾滿意的政府，而將公眾需求納入政策制定過程的一種政策議程設置模式[2]。隨著我國社會成員對美好生活的追求越來越強烈，政府的回應和公眾的需求都在發(fā)生具體的變化，因此，探尋何種因素會影響政策議程設置，以及政策制定部門究竟該選擇何種契合實際情況的路徑，變得尤其重要。

鑒于此，為了探究何種因素或者哪種因素組合會對政策議程設置產生影響，本文將結合約翰·W.金登提出的多源流理論，從政策議程設置視角出發(fā)，聚焦政策議程設置中問題流、政策流和政治流三個維度。本文通過分析整合相關文獻和理論，構建了分析框架，基于2004—2021年46個具有代表性的我國政府政策議程設置案例，運用定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法，探究推動政策議程設置的動因以及動因組合路徑。一方面，基于多案例的研究，有助于揭示政府政策議程設置的內在動力，找出那些具有典型意義的重要影響因素及其組合;另一方面，運用QCA這種對多案例進行定量分析的方法來研究政策議程設置，拓展了QCA的研究領域，增強了對政策議程設置影響因素的解釋力，尤其是彌補了單一政策、單一案例研究的不足。本文的研究結果為優(yōu)化政府政策議程設置提供了可行化思路。

2? 文獻綜述與分析框架

2.1? 相關文獻回顧

當前，國內外學者對政策議程設置的研究主要集中于兩個方面：政策議程設置的模式嬗變、政策議程設置的路徑分析。

2.1.1? 政策議程設置的模式嬗變? ? 政策議程設置模式在某種意義上是一種行為方式，政府在進行議程設置時，會表現出不同的方式[3]。有學者基于文獻研究提出了六種政策議程設置的模式：“關門模式”“動員模式”“內參模式”“上書模式”“借力模式”“外壓模式”[1]。劉偉和黃健榮[4]通過考察不同時期的政策議程設置活動，詳細分析了當前存在的政策議程設置模式的特征，發(fā)現體制環(huán)境的變化會對政策議程設置產生影響。在當前市場經濟條件下，多元利益主體之間的博弈過程也屬于政策議程設置的模式，在博弈過程中，公民的參與有助于保證政策議程設置的公共利益取向[5]。

2.1.2? 政策議程設置的路徑分析? ? 政策議程設置在不同的實際情況下會存在不同的路徑。在新型農村合作醫(yī)療政策中，存在三條路徑，分別是“官僚路徑”“上書路徑”和“協(xié)商路徑”[6]。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，智庫發(fā)揮著舉足輕重的作用。錢再見[7]基于治理的視角，提出了智庫參與政策議程設置的三條路徑。柏必成[8]對因決策需求拉動而形成的接入點進行分析，發(fā)現智庫介入政策議程設置過程存在著14條可能的路徑。在政策議程設置中，推動多元主體的協(xié)同參與以及發(fā)揮媒體的輿論引導作用皆是影響政策議程設置的關鍵路徑[9]。在新媒體時代，傳統(tǒng)的媒體議程設置理論可能不再能夠很好地解釋政策議程設置的內在機理。鄧喆和孟慶國[10]通過相關研究，歸納了自媒體議程設置過程的主要特征，在此基礎上，提出了自媒體議程與政策議程互動的新的“對話”路徑。自媒體自身的傳播快、影響力大的特性對政策議程設置能夠產生更為迅速和直接的影響。在當前的新媒體背景下，日益發(fā)達的網絡傳播手段導致公眾議程對政策議程設置的影響越來越深刻[11]。

2.2? 分析框架：多源流理論

約翰·W.金登的多源流理論認為，在政策制定過程中，存在著三條源流，分別是問題溪流、政策溪流以及政治溪流。問題溪流，是指人們識別問題，提出一些公共政策變革的建議，以及從事諸如競選活動和壓力集團游說這樣一些政治活動;政策溪流，是指產生政策建議的政策團體，包括專家和官僚、規(guī)劃和評估人員、預算部門人員、國會工作人員、學者、壓力團體和研究人員，在政策界中傳播自己的想法;政治溪流包括輿論的變幻莫測、行政權力的更迭以及利益集團的影響等因素[12]。當前，對多源流理論的研究包括自身的理論探索和理論的多領域本土化。

2.2.1? 多源流理論的自身探索? ? 曾令發(fā)[13]認為，約翰·W.金登在對政策議程進行分析時存在兩個前提：一個前提是民主政府的存在;另外一個前提是現代工業(yè)社會的大多數政策的發(fā)起者并不是政府，而是由多元主體組合而成的公共政策的子系統(tǒng)。有學者通過對倡導聯盟理論、多源流理論和間斷均衡理論等提到的政策變遷動力的對比分析，建構出一個具有綜合性以及符合我國國情的政策變遷動力分析的框架[14]。

2.2.2? 理論的多領域本土化? ? 約翰·W.金登的多源流理論，在解釋我國的政策議程設置層面體現出了良好的適用性，有學者運用該理論對我國的社會救助、教育等領域的公共政策展開了分析。

在社會救助領域，有學者運用多源流理論解釋了“孫志剛事件”的發(fā)生，以及該事件所導致的政策轉變過程。他認為：“孫志剛事件”中的問題源流，是源于我國戶籍制度的強制收容;包括各類專家學者在內的政策團體均發(fā)表自己的看法以及政策建議就屬于政策流;學術界提出廢除強制收容制度，并且提出無償救助的替代性政策，較好地凸顯了政治流;在這個過程中，政治源流中的公共輿論以及政府的執(zhí)政理念，是推動政策產生的重要力量[15]。

在教育領域，張建[16]基于多源流理論對“異地高考政策”的出臺進行分析認為：戶籍制度的規(guī)制與“兩為主”政策的執(zhí)行是多源流理論的問題源流;以客觀公正、漸進有序為指向的制度變革是多源流理論中的政策源流;重塑公共教育的公共性與公平性是多源流理論的政治源流;當今包括專家、學者在內的智庫人員是推進政策議程設置的關鍵。

不難發(fā)現，目前學界對政策議程設置的研究從理論探究跨向了實證分析階段，已有的多領域本土化研究成果呈現了多源流理論在我國政策議程設置分析中很好的適用性，但是在研究方法上還存在許多可以探索的空間。大多數實證分析基于單一政策，限制了研究結論的解釋力，可能也遮蔽了一些重要的因素。因此，本文在多源流理論框架下，運用QCA對多案例中的多種政策采取組態(tài)分析，探究政策議程設置背后的影響因素及其耦合。

3? 研究設計

3.1? 研究方法

QCA采取整體的視角，開展案例層面的導向研究[17]，每個案例被視為條件變量的“組態(tài)”。該方法通過對案例的精細分析，輔之以軟件的準確結果，回答條件組態(tài)對結果的直觀影響這類問題[18]。QCA分析方法具有以下優(yōu)點：對組織采取整體視角，更加符合組織現象的相互依賴性和因果復雜性;更好地回答因果非對稱性問題;結合了定量分析和定性分析的優(yōu)點。

3.2? 案例與變量說明

3.2.1? 案例選擇與數據來源? ? 本文在界定多源流理論解釋政策議程設置的基礎上，選取了2004—2021年共46項政策作為分析案例。同時，滿足以下標準。一是案例的資料可獲得性。QCA作為一種定性分析方法，需要對涉及的案例進行詳細的分析，這就要求所有案例均有相對詳實的參考資料。二是案例數量的適中性。QCA對案例數量有一定的要求，樣本量不宜過大，并且前因條件與所選取的案例數量之間要適配，否則會出現大量邏輯余項，從而使分析無法進行。三是案例選取的一致性。公共政策可以分為廣義上的公共政策和狹義上的公共政策。據研究要求，本文選取的政策案例均為狹義政策。狹義公共政策的制定者對公共利益的分配，主要包括各類意見、辦法、條例等。根據慣例，10～60個案例，適宜的前因條件為4～7個。經篩選后的案例如表1所示。

3.2.2? 條件變量? ? 在影響政策議程設置的因素方面，本文依據多源流理論分析框架以及相關文獻，最終選取焦點事件、智庫發(fā)聲、主流媒體支持、群體抗議、政府變更作為條件變量（見圖1），各變量選取依據如下。

（1）問題源流：焦點事件。一般來說，某個社會問題進入政策議程需要一些推動力。這樣一些推動力有時是公共危機事件、流行事物以及政策制定者個人經歷提供的。因此，是否發(fā)生焦點事件是影響政策議程設置的重要考量[12]。據此，本文提出第一個假設。

假設1：焦點事件的發(fā)生影響政策議程設置。

（2）政策源流：智庫發(fā)聲、主流媒體支持。政策溪流是產生政策建議的政策體。這個團體的成員包括專家評估人員、學者和研究人員。2015年11月，中國特色新型智庫建設全面啟動，作為主要由各種專家、學者組成的決策咨詢機構[20]，不難預料，在政府科學民主決策方面，智庫將會發(fā)揮日益重要的作用，智庫研究人員運用專業(yè)知識對社會問題進行研究[21]，使得好的政策方案得以實施，因此，本文主要討論智庫對政策議程設置的作用。結合實際情況，本文將智庫發(fā)聲以及主流媒體報道兩個因素納入考量框架。智庫在數量上的確是一個小眾群體，但作為政策的重要參與者，其憑借專業(yè)知識與職業(yè)聲望對政策過程的影響卻十分明顯。因此，本文提出第二個假設。

假設2：智庫發(fā)聲會影響政策議程設置。

除了學者以外，另外一個重要的因素就是媒體。隨著信息化時代的迅速發(fā)展，主流媒體對相關事件的報道會在國內引起巨大的反響，從而會影響政策議程的設置。主流媒體報道對政策議程設置產生影響在已有的研究中可見一斑[22]。因此，本文提出第三個假設。

假設3：主流媒體的報道會影響政策議程設置。

（3）政治源流：群體抗議、政府變更。政治溪流包括民族情緒的動搖、輿論的變幻莫測、行政權力的更迭等因素。參照相關研究以及中國實際國情，本文提出群眾抗議[23]以及政府變更[12]作為政治源流的考量。約翰·W.金登的研究表明，國民情緒對政策議程設置具有重要影響，國民情緒作為大眾態(tài)度的反映，通常會以公眾輿論作為呈現方式。這種大眾情緒若得不到及時的表達，就很容易上升為群體事件，以群眾抗議作為一種利益表達的極端方式。因此，本文提出第四個假設。

假設4：群眾抗議會影響政策議程設置。

在約翰·W.金登的研究中，已經闡明政府即行政當局的變化會對政策議程設置產生實質性的影響。在外國的案例研究和訪談中，不乏人事調整對政策議程產生本質影響的例子，本文將政府變更納入考量政策議程設置的框架。據此，本文提出第五個假設。

假設5：政府變更會影響政策議程設置。

3.2.3? 結果變量? ? 政策議程設置的結果可以從兩個方面得到體現，分別是政策議程設置的成功和政策議程設置的失敗。政策議程設置的成功比較容易驗證，一項政策的出臺便可以認為是政策議程設置的成功。政策議程設置的失敗則可以考察短命政策，本文用短命政策來判定政策議程設置的失敗。短命政策是政策執(zhí)行中脫離既定目標或產生嚴重的負面效應而在短期內非常態(tài)終結的政策[24]。

4? 分析與實際結果

4.1? 變量編碼

根據賦值標準對變量進行賦值，本文將變量采取二分進行處理[23]，結果如表2所示。

4.2? 必要性分析

在對案例進行分析后，本文構建二分數據表，并通過軟件進行單因素必要性分析，具體結果如表3所示。

QCA認定，在單因素必要性分析中，一致性大于0.9的因素可以看作事件發(fā)生的必要條件。表3展示了必要性分析的結果。從表3中可以發(fā)現，各個單項前因條件的必要性均未超過0.9，這也就意味著，并不存在著單一因素對結果產生主導影響，而是多個條件共同作用的結果，所以需要對前因條件的不同組合進行分析，來探究各個前因條件之間的組合是如何構成政策議程設置的多元路徑。

4.3? 組態(tài)分析

當單個條件變量不能滿足結果變量的必要條件標準時，可以探究不同條件組態(tài)對結果變量的影響。在分析過程中，需要先用軟件構建真值表。本文運用標準分析得到政府議程設置的構型方案，即復雜解、簡約解、中間解。參照相關研究文獻[2]，本文選擇復雜解作為解釋路徑，能夠更加完整地反映前因條件之間的組合關系，并且可以排除反事實路徑。本文參照Ragin和Fiss提出的QCA結果呈現方式，研究結果繪制如表4所示。

在表4中，每一列代表著一種可能的條件組態(tài)。初步發(fā)現，所有條件組態(tài)的一致性均大于0.8，表示所有案例都滿足一致性條件，即4類條件組態(tài)都是導致政策議程設置成功的充分條件。另外，總體一致性為1，總體覆蓋度為0.59，均高于臨界值，這表明實證分析有效，具有較高的必要性解釋力度。

表4給出了四個不同的條件組合，這四個組合分別構成了影響政策議程設置的子集，也就是說，這四個組合是解釋政策議程設置的四條原因路徑。這四條解釋路徑的覆蓋率為0.59，意味著可以解釋約59%的政策議程設置成功的案例。

第一條解釋路徑（有焦點事件、有智庫發(fā)聲、有主流媒體支持）的原始覆蓋度為0.37，表明該因果路徑能夠解釋約37%的政策議程設置成功的案例;唯一覆蓋度為0.07，表明有7%的政策議程設置成功的案例僅能被該路徑解釋。在此條路徑中，支持焦點事件、智庫發(fā)聲、主流媒體這三個條件，就可以導致政策議程設置的成功。此路徑極具代表性的案例就是《關于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》。近年來，高空墜物事件的頻繁發(fā)生，引起了人們對高空安全的擔憂，在焦點事件發(fā)生之后，包括專家學者在內的智囊團提出了眾多的政策建議，也助推了政策議程的設置;事件發(fā)生后，包括央視等主要媒體也持續(xù)關注高空墜物事件，讓此類事件得以迅速進入大眾視野，主流媒體在此次政策議程設置中發(fā)揮了不可忽視的作用。因此，焦點事件的發(fā)生、智庫對高空墜物事件的發(fā)聲以及主流媒體的支持幾個因素的聯合，構成了《關于依法妥善審理高空墜物、墜物案件的意見》此類政策議程設置成功的條件組態(tài)。

第二條解釋路徑（有智庫發(fā)聲、有主流媒體支持、有政府變更）的原始覆蓋度為0.22，表明該因果路徑能夠解釋約22%的政策議程設置成功的案例;唯一覆蓋度為0.07，表明有7%的政策議程設置成功的案例僅能被該路徑解釋。在此路徑中，極具代表性的案例就是《關于全面推行林長制的意見》，林長制是指將保護和開發(fā)森林、濕地等生態(tài)資源的責任落實到各級黨政主要領導的責任制。生態(tài)文明建設問題一直是我國學者以及主流媒體關注的重點，為深入踐行習近平生態(tài)文明思想，政府出臺了《關于全面推行林長制的意見》。因此，智庫的發(fā)聲、主流媒體的支持以及政府的變更構成了諸如《關于全面推行林長制的意見》此類政策的條件組態(tài)。

第三條解釋路徑（有焦點事件、有智庫發(fā)聲、無群體抗議、無政府變更）的原始覆蓋度為0.33，表明該因果路徑能夠解釋約33%的政策議程設置成功的案例;唯一覆蓋度為0.07，表明有7%的政策議程設置成功的案例僅能被該路徑解釋。此路徑中的典型案例是安徽省發(fā)布的《推進城市生活垃圾分類工作實施方案》，自從上海實行垃圾分類政策后，垃圾分類就一直是我國民眾關注的焦點問題，也有包括專家學者在內的智庫，建議在全國范圍內推行垃圾分類政策，安徽省政府在未有群體抗議以及政府變更的情況下，發(fā)布了《推進城市生活垃圾分類工作實施方案》。因此，非群體抗議和政府未變更的情況下，焦點事件的發(fā)生以及智庫發(fā)聲也會促成此類政策議程的設置。

第四條解釋路徑（無焦點事件發(fā)生、無智庫發(fā)聲、有主流媒體支持、無群體抗議、無政府變更）的原始覆蓋度為0.07，表明該因果路徑能夠解釋約7%的政策議程設置成功的案例;唯一覆蓋度為0.07，表明有7%的政策議程設置成功的案例僅能被該路徑解釋。有學者在對農業(yè)政策以及相關新聞報道進行分析后發(fā)現，我國媒體能夠在一定程度上影響政策議程設置[21]。這也與此條路徑不謀而和，表明其他條件不存在的情況下，主流媒體的支持會對政策議程的設置產生極大地推動作用。

由上文可以看到，問題源流、政策源流和政治源流均會對政策議程設置產生影響。問題源流中的焦點事件、政治源流中的智庫發(fā)聲和主流媒體支持、政策源流中的政府變更分別是政策議程設置成功的解釋路徑的必要條件，其各自與其他因素的不同組合構成了政策議程設置成功的解釋路徑（即充分條件），因此，本文中的假設1、假設2、假設3、假設5也得到了驗證。問題源流中的群體抗議這個因素沒有出現在任何一條解釋路徑中，這意味著群體抗議對于政策議程設置成功的促進作用不明顯，因此，本文中的假設4沒有得到驗證。

對比這四條解釋路徑，原始覆蓋度由高到低依次為：路徑一（0.37）、路徑三（0.33）、路徑二（0.22）、路徑四（0.07）。值得注意的是，路徑四的原始覆蓋度最低，但是并不代表這條路徑中的組合因素在政策議程設置過程中沒有發(fā)揮推動作用。基于此，對四條實踐路徑中條件變量的出現頻次進行統(tǒng)計，挖掘出新時代政策議程設置路徑的影響因素及其對政策議程設置的影響（見表5）。

由表5可知，四條路徑中各條件變量出現的次數由高到低依次為：智庫發(fā)聲（3次）=主流媒體支持（3次）>焦點事件（2次）>政府變更（1次）>群眾抗議（0次）。對四條路徑進行綜合分析，可發(fā)現焦點事件、群眾抗議這些變量之間的聯系較少，間接說明新時代焦點事件、群眾抗議對政策議程設置的作用依然有限。相反地，智庫發(fā)聲、主流媒體支持等因素對于新時代政策議程設置發(fā)揮著重要作用。

4.4? 穩(wěn)健性檢驗

穩(wěn)健性檢驗是QCA分析中不可缺少的一個環(huán)節(jié)[25]。在做QCA穩(wěn)健性檢驗時，不同的操作導致的擬合參數的差異對結果的解讀不會產生實質性的影響，那么就可以判定分析結果是穩(wěn)健的[25]。為了檢驗本文研究結果的穩(wěn)健性，隨機刪除數據集中的十個案例，得到新的數據集，對于新的數據集按照原數據集同樣的標準進行相同的操作。隨機刪除的案例編號為1、8、12、17、20、25、31、36、41、45。

刪除后，政策議程設置成功的單因素必要性檢測中，各個變量的一致性與覆蓋性均無較大變化，也沒有單個自變量能夠推動政策議程設置的成功。條件組合的分析結果顯示，對于新的結果中復雜解仍然只有四條解釋路徑，且四條路徑和未刪除前的路徑完全一樣，組合路徑的覆蓋度和一致度均符合慣例。綜上所述，穩(wěn)健性檢驗得出的分析結果與之前的分析結果并沒有太大的出入，對于研究結論也沒有影響。

對于總樣本為46條政策的數據集來說，去除10條政策屬于較大的調整，在此基礎上看待檢測結果，本文的研究結論較為穩(wěn)健。

5? 結論與建議

5.1? 研究結論

本文運用政策過程理論中的多源流理論框架，結合清晰集定性比較方法，分析了政策議程設置成功的因素及其組合路徑。研究結果與研究假設基本吻合，問題源流、政策源流和政治源流均會對政策議程設置產生影響，但是某一個單獨的因素并不能夠解釋政策議程設置的成功，多因素的耦合才能實現政策議程設置成功。同時，研究結果也發(fā)現，在新時代，智庫以及媒體在政策議程設置中正在發(fā)揮著自身獨特的作用。此外，政府變更也會對政策議程設置產生影響。

在分析政策議程設置的多因素耦合現象基礎上，本文進一步研究得出了政策議程設置成功的四條解釋路徑，具體為“有焦點事件+ 有智庫發(fā)聲+有主流媒體支持”“有智庫發(fā)聲+有主流媒體支持+有政府變更”“有焦點事件+有智庫發(fā)聲+無群體抗議+無政府變更”“無焦點事件+無智庫發(fā)聲+有主流媒體支持+無群體抗議+無政府變更”。

本文還得出了條件組合路徑中的最強路徑，由高到低分別為“路徑一、路徑三、路徑二、路徑四”，這幾條路徑是新時代我國政策議程設置成功的主要路徑。

5.2? 研究建議

本文得出的結論對于完善新時代我國的政策議程設置具有重要的參考意義，根據研究，本文擬提出三點建議，以期能夠為推動新時代政策議程設置提供參考。

第一，重視多因素耦合在政策議程設置中的主導性作用。政策議程設置成功解釋路徑的多樣性表明了議程設置的復雜性，政策制定者應當全面研究不同條件下政策議程設置的影響因素的耦合，根據研究結果實施靈活的政策議程設置方案，不應將政策議程設置認為是單一條件而導致的。

第二，提高智庫在政策議程設置中的參與度和影響力。根據研究結果可發(fā)現，智庫在政策議程設置中發(fā)揮的作用越來越強，政府決策對智庫的依賴程度也在不斷提高。基于此，我國各級政府應加強高端智庫的建設，依托各地高等教育資源以及政府機構推動建設中國特色智庫。

第三，以國民情緒為基準，發(fā)揮媒體在新時代的輿論導向作用。在網絡時代，要重視媒體在政策議程設置中的重要作用，新媒體和傳統(tǒng)媒體交互作用，形成輿論的疊加效果，加劇了事件的復雜性，推動了政策議程的設置[26]。

除了上述研究成果以外，本文還存在著以下不足之處：在案例選擇上，為了符合定性比較方法的慣例，只采用了46條政策，研究案例的局限性可能會影響研究結論的推廣;在理論上，對多源流理論的運用不夠成熟，除了問題源流、政策源流和政治源流之外，還有政策共同體和政策之窗，由于各條政策的具體情況不統(tǒng)一，本文未將其納入研究框架中，這可能會影響研究結論的適用性。未來的研究可以從案例數量以及理論框架上來驗證和拓展本文的研究結論。

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作者貢獻說明：

劉躍志：確定選題，內容撰寫與終稿修訂;

孫莉莉：內容調整與優(yōu)化;

唐書清：終稿修訂。