關(guān)鍵詞：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度;國(guó)家治理現(xiàn)代化;治理效能

中圖分類號(hào)：D25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）08 — 0015 — 05

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則〔1〕，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度化渠道，是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體制機(jī)制的根本支撐和核心要件。進(jìn)入新發(fā)展階段，以不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是將貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神同貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神緊密結(jié)合起來〔2〕的題中應(yīng)有之義，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有重大意義。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的全面領(lǐng)導(dǎo)功能決定了其自身的健全不能僅僅視為普遍意義上的某一國(guó)家制度的向內(nèi)自我發(fā)展，恰恰相反，必須從推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“外部性”功能視野中審視黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)在健全?；谶@一視域，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能的優(yōu)化還有許多制約性因素，與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求還有一定差距。這些制約因素是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的“痛點(diǎn)”問題，必須加以解決。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的內(nèi)在邏輯

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化與國(guó)家治理現(xiàn)代化具有耦合互動(dòng)關(guān)系。黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)從 “政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”向 “全面領(lǐng)導(dǎo)”的演進(jìn)，為黨對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面領(lǐng)導(dǎo)作出頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)了國(guó)家制度體系中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的入場(chǎng)。在國(guó)家治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系總結(jié)構(gòu)中的唯一根本制度〔3〕。而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度更是賦予了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系功能層面的質(zhì)的規(guī)定性，其效能優(yōu)化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力提升的制度前提，是中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)國(guó)家治理現(xiàn)代化順利實(shí)現(xiàn)的重要路徑。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的功能指向

國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的目標(biāo)取向。中國(guó)共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中的軸心。既然中國(guó)共產(chǎn)黨恰逢其時(shí)地提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化，那么黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度自然要在構(gòu)建時(shí)主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代化治理提出的目標(biāo)取向。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的目標(biāo)追求要適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新要求，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度與國(guó)家治理現(xiàn)代化的互動(dòng)共進(jìn)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的路線。國(guó)家治理現(xiàn)代化是具有滲透性和全面貫通性的現(xiàn)代化新維度，而且其強(qiáng)大的生命力正是取決于它的滲透力和影響力。因而在治理實(shí)踐和現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家治理現(xiàn)代化則更多地表現(xiàn)為“去自我化”。其過程就像是對(duì)“電線”之于“電器”的完善，“電線”的科學(xué)排列布局、亦或者是去琇更新，根本目的都是為了“電器”的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因而，國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了國(guó)家治理和現(xiàn)代化進(jìn)程的優(yōu)化升級(jí)，這一問題導(dǎo)向與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的目標(biāo)是完全一致的，兩者的實(shí)現(xiàn)路線也是相同的。

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求高水平的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化治理主體。制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行效果的優(yōu)劣很大程度上決定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的水平如何。在中國(guó)治理實(shí)踐中，“黨員”作為黨內(nèi)成員對(duì)堅(jiān)持和健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度有著義不容辭的義務(wù)，與此同時(shí)，黨員又往往是承擔(dān)國(guó)家治理某類具體事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)的“工作者”。因此同一位黨員就有“執(zhí)行和健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”和“執(zhí)行和完善具體事項(xiàng)的業(yè)務(wù)制度”這兩種制度執(zhí)行主體的身份?？梢姡瑖?guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)治理主體的的素質(zhì)和能力的要求，同樣適用于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。

（二）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障

全面性是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的最大優(yōu)勢(shì)。全面性是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的政治屬性，賦予了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系最鮮明的政治特征。從政治學(xué)角度講，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的全面性從制度層面規(guī)定了國(guó)家—社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬的問題?！叭骖I(lǐng)導(dǎo)”是歷史、人民和憲法賦予中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)利，也只有中國(guó)共產(chǎn)黨具有在國(guó)家—社會(huì)領(lǐng)域“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)地位。這對(duì)于推進(jìn)同樣具有全面性的國(guó)家治理現(xiàn)代化具有不可替代的制度功能。一方面，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須置于中國(guó)現(xiàn)代化的全面譜系中進(jìn)行。中國(guó)現(xiàn)代化本身就是極其宏觀大系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部不同子系統(tǒng)互為前提、相互制約，任意一方的結(jié)構(gòu)性滯后或超前都會(huì)使其他組成元素受到影響。而且，任何孤立要素想要功效得到發(fā)揮甚至質(zhì)上的放大，都必須脫離孤立狀態(tài)而自覺進(jìn)入有機(jī)系統(tǒng)當(dāng)中。正如恩格斯指出的：“手并不是單獨(dú)存在的。它只是整個(gè)具有極其復(fù)雜的結(jié)構(gòu)的機(jī)體的一個(gè)肢體”〔4〕。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化必須在“復(fù)雜機(jī)體”的中國(guó)現(xiàn)代化整體中進(jìn)行，不能“閉門造車”。而只有領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化全局的中國(guó)共產(chǎn)黨才能使國(guó)家治理現(xiàn)代化有機(jī)融入現(xiàn)代化整體?！?〕另一方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程是治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理方式等各類治理要素間的自我完善與協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)國(guó)家制度、社會(huì)文化、人的心性的現(xiàn)代化程度都有著全面而深刻的要求，是一個(gè)非常浩大的治理工程，既不能零碎敲打，也不能偏執(zhí)一隅，而要突出全面。黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)于這一議題作了細(xì)致研討和部署，并制定了全面而系統(tǒng)的中長(zhǎng)期規(guī)劃?？梢哉f只有具有全面性的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度才有資格和能力制定并實(shí)施如此系統(tǒng)性、多維度、深層次的重大改革。

人民性是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值輸入。中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化作為一個(gè)由具有強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向的馬克思主義政黨所領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代化，自一誕生開始就鐫刻著鮮明的人民性價(jià)值導(dǎo)向。中國(guó)共產(chǎn)黨將其追求人的自由全面發(fā)展的宏偉夢(mèng)想和對(duì)人性的終極關(guān)懷，通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度全面地輸入到國(guó)家治理體系當(dāng)中，使得國(guó)家治理現(xiàn)代化同樣具備了高度的人性價(jià)值。從世界意義看，如果中國(guó)現(xiàn)代化的模式能夠在世界舞臺(tái)上發(fā)光發(fā)熱，能夠給更廣泛的發(fā)展中國(guó)家以現(xiàn)代性的新要素，那么中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值先進(jìn)性一定首當(dāng)其沖。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度所賦予的人民性，使得中國(guó)國(guó)家制度從內(nèi)核維度超越了宗教制度、封建制度、資本主義制度等歷史的和現(xiàn)實(shí)的專制制度的剝削性和私有性的內(nèi)在價(jià)值〔6〕。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義制度在具體層面還不夠完善，國(guó)家治理現(xiàn)代化依然處于進(jìn)程當(dāng)中，但人民性的價(jià)值規(guī)定，讓中國(guó)特色社會(huì)主義制度和治理體系在治理效能和發(fā)展預(yù)期上打破了專制制度的發(fā)展瓶頸，而顯示出強(qiáng)大的優(yōu)越性。這樣的優(yōu)越性正是中國(guó)共產(chǎn)黨在全面領(lǐng)導(dǎo)的過程中構(gòu)建并完善的，而作為一個(gè)為世界謀大同的、一直致力于打破現(xiàn)代化趨同模式桎梏的中國(guó)共產(chǎn)黨也對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)。

（三）從國(guó)家治理現(xiàn)代化理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度組成——縱向三維分類方法

國(guó)家治理是具有最為廣泛深厚容量社會(huì)關(guān)系的治理形態(tài)〔7〕，其治理客體按縱向?qū)用娣诸惪梢苑譃閲?guó)家、社會(huì)和個(gè)人（群眾）。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是黨代表人民作為治理主體時(shí)處理與治理客體關(guān)系的制度和能力的現(xiàn)代化，因此，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須讓黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)現(xiàn)黨與國(guó)家、社會(huì)和群眾的有機(jī)統(tǒng)一與共生共長(zhǎng)。從這個(gè)角度看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度組成可以分為處理黨政關(guān)系、黨與社會(huì)關(guān)系、黨與群眾關(guān)系的三種制度維度。

這種解構(gòu)方法，與黨的十九屆四中全會(huì)的官方表述也是一致的。根據(jù)全會(huì)《決定》，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度分為：1.黨領(lǐng)導(dǎo)各類組織的制度;2.黨委（黨組）工作制度;3.黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度;4.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的制度。其中，第一項(xiàng)搭建了總的制度框架，將其領(lǐng)導(dǎo)性和全面性都規(guī)定出來了，而其他三項(xiàng)則是對(duì)第一項(xiàng)制度的重點(diǎn)深化和功能細(xì)化，是后者對(duì)前者的補(bǔ)充說明。第一項(xiàng)制度中“黨領(lǐng)導(dǎo)各類組織”的“組織”包括人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等等，恰與國(guó)家、社會(huì)和群眾的分類維度一致，因而這種縱向三維分類方法符合經(jīng)驗(yàn)層面的需求。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的要求

新時(shí)代提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能面臨推進(jìn)，面臨推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化新任務(wù)，也由此暴露出新的問題和挑戰(zhàn)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在運(yùn)行過程中的不足，影響了國(guó)家治理現(xiàn)代化的腳步，是百年政黨保持和加強(qiáng)長(zhǎng)期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)所必須把握并加以改進(jìn)的。本文認(rèn)為，這種不足可以在領(lǐng)導(dǎo)制度處理黨政關(guān)系、黨與社會(huì)關(guān)系、黨與群眾關(guān)系的三種制度維度中去認(rèn)識(shí)。

（一）優(yōu)化制度的結(jié)構(gòu)以處理好黨政關(guān)系

國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，政黨職能的轉(zhuǎn)變和治理環(huán)境的變化都要求黨處理好同國(guó)家政權(quán)的關(guān)系〔8〕，這一問題是治理體系必須首要解決的結(jié)構(gòu)性問題?！包h政科層制”〔9〕是當(dāng)代中國(guó)黨政關(guān)系的典型組織特征。作為國(guó)家治理宏觀層面的組織關(guān)系，這在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度中也體現(xiàn)了出來。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度和國(guó)家機(jī)關(guān)各自有一套組織體系，并且后者部分呈現(xiàn)出韋伯式的官僚科層制，但與傳統(tǒng)意義上的科層制不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的核心決策權(quán)，是制度傳導(dǎo)政治勢(shì)能的原點(diǎn)、神經(jīng)系統(tǒng)的“中樞”，具有超越科層制的組織限度的影響能力。國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部即便有著相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但整體要接受黨來自內(nèi)部和外部的全面領(lǐng)導(dǎo)。任何國(guó)家機(jī)關(guān)都首先是政治機(jī)關(guān)〔10〕，而不是單純的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，必須時(shí)刻接受黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)范?！罢巍迸c“行政”的“兩軌并行”〔11〕在治理實(shí)踐中表現(xiàn)出“行動(dòng)性治理”與“制度治理”相統(tǒng)一的治理邏輯：如果日常運(yùn)行的政府機(jī)構(gòu)科層制由于組織僵化等原因使得治理績(jī)效嚴(yán)重受損，那么此時(shí)政黨通過中斷或一定程度地重構(gòu)其運(yùn)行，并給政府機(jī)構(gòu)的“制度”灌輸新的治理議題，以大幅且快速的提升治理績(jī)效。另外，這種行動(dòng)和超越無論是啟動(dòng)還是運(yùn)行都是依托“制度”即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度來完成的，是“制度”對(duì)“制度”的超越，因而體現(xiàn)了“行動(dòng)”與“制度”的統(tǒng)一。政黨行為要在制度框架內(nèi)發(fā)揮，政黨權(quán)威要在法律規(guī)則與程序中樹立，治理政策要通過國(guó)家治理體系得以落實(shí)。

（二）優(yōu)化制度的組織以處理好黨社關(guān)系

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展必然引起社會(huì)上政治意識(shí)的增強(qiáng)和政治參與現(xiàn)象的增多。如果政治體制的發(fā)展是緩慢的或者完全不顧這種變化的日益加速，那么新的社會(huì)集團(tuán)就會(huì)以自發(fā)的秩序動(dòng)員起來，在破壞傳統(tǒng)政治權(quán)威的基礎(chǔ)上，建立按照自身利益意愿的政治組合，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和政治衰朽。正如亨廷頓指出的：“政治穩(wěn)定的先決條件在于一個(gè)能夠同化現(xiàn)代化過程中所產(chǎn)生的出來的新興社會(huì)勢(shì)力的政黨制度”〔12〕，只有強(qiáng)大的政黨組織才能把各種新興社會(huì)勢(shì)力轉(zhuǎn)化成按照職業(yè)或志趣組合的“登記在冊(cè)”的“黨的外圍組織”。這種分析邏輯與現(xiàn)實(shí)中存在的黨派競(jìng)爭(zhēng)的多黨制是不矛盾的，因?yàn)楹笳咧挥幸粋€(gè)社會(huì)勢(shì)力足夠成熟并且已經(jīng)學(xué)會(huì)如何有秩序地參與政治活動(dòng)的現(xiàn)代化社會(huì)中才能成為有效制度。中國(guó)不存在這樣的條件。中國(guó)的執(zhí)政黨并不是社會(huì)中選舉出來的，相反，中國(guó)的社會(huì)是執(zhí)政黨組織起來并真正賦予“現(xiàn)代化”價(jià)值的。具有幾千年文明歷史的中國(guó)，“社會(huì)”的概念和形態(tài)早就已經(jīng)存在了，但之所以能夠稱之為“現(xiàn)代社會(huì)”，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的結(jié)果。政黨塑造和組織了社會(huì)，反過來社會(huì)也是政黨保持領(lǐng)導(dǎo)地位和健康發(fā)展的支撐。

（三）優(yōu)化制度的聯(lián)系群眾功能以處理好黨群關(guān)系

中國(guó)共產(chǎn)黨是來自人民，也離不開人民的馬克思主義政黨，無論黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化，黨的階段性任務(wù)具有怎樣的時(shí)代新特征，中國(guó)共產(chǎn)黨人都始終把廣大人民群眾的利益放在至高無上的位置，將實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展作為治國(guó)理政、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最高價(jià)值歸旨，除了最廣大無產(chǎn)階級(jí)和人民的利益之外，共產(chǎn)黨人沒有任何其他的特殊利益。保持和深化黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是黨的領(lǐng)導(dǎo)落地生根的原則保障，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度必須處理好的重大問題。把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿到國(guó)家治理現(xiàn)代化的全過程，更要處理好黨同群眾的關(guān)系，讓黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能的優(yōu)化聚焦于黨與群眾的聯(lián)系。必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行時(shí)，真正保障人民權(quán)利主體、監(jiān)督主體和利益主體的地位，讓聯(lián)系群眾貫徹落實(shí)到黨和國(guó)家治國(guó)理政、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的各個(gè)方面。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化的路徑

根據(jù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能優(yōu)化與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間具有的耦合互動(dòng)關(guān)系，可以看出后者對(duì)前者給出了方向性規(guī)定，也證明了后者對(duì)前者的依賴性關(guān)系。因此，有必要針對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度當(dāng)中不能很好適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)處理好黨政、黨社和黨群關(guān)系要求的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題加以解決。

（一）增強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度整合力以優(yōu)化黨政關(guān)系

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度整合力是指制度鞏固國(guó)家權(quán)力、統(tǒng)一國(guó)家意志、集中國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)、形成制度治理集成效應(yīng)的能力。制度整合力的對(duì)立面是黨對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)在具體事務(wù)上落虛落空、國(guó)家制度各行其事、國(guó)家權(quán)威碎片分布、中央對(duì)地方令出不行、重大決策部署被特殊利益集團(tuán)嚴(yán)重干擾甚至操縱的失序狀態(tài)。正如馬克思在《資本論》中作出的精妙比喻：“一切規(guī)模較大的直接社會(huì)勞動(dòng)或共同勞動(dòng)，或多或少地需要指揮”，一個(gè)龐大的國(guó)家想要治理好，也需要領(lǐng)導(dǎo)核心發(fā)揮作用。

一是要完善和健全各級(jí)黨委（黨組）工作制度。要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、地方各類國(guó)家機(jī)關(guān)等非黨組織的制度領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的最高政權(quán)，具有最高的整合力，超越一切政府事務(wù)，協(xié)調(diào)各級(jí)政府行動(dòng)。

二是完善高級(jí)別的常設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)小組的體制機(jī)制構(gòu)建，加強(qiáng)黨在制度上對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的具體領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組是擁有跨部門、協(xié)調(diào)調(diào)配資源的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且往往擁有較大權(quán)力，是所管轄、所歸口的治理系統(tǒng)的神經(jīng)中樞，能在更加宏觀的層面超越黨政官僚制，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行政治控制。要強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家發(fā)展方略的功能設(shè)定，從中央層面加大統(tǒng)一的力度，滿足系統(tǒng)集成改革的需要。

三是完善上下一體的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度。沒有核心意識(shí)、權(quán)威意識(shí)的全面領(lǐng)導(dǎo)是沒有生命力的領(lǐng)導(dǎo)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度必須要在維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上開展。黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度在我們黨內(nèi)有著悠久的歷史淵源，是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度保障，能夠保證上下級(jí)黨組織以及由黨組織領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家機(jī)關(guān)之間存在領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在統(tǒng)一部署下行動(dòng)，確保全黨令出必行、令行禁止。

（二）增強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度吸納力以優(yōu)化黨社關(guān)系

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度吸納力是指制度的有效覆蓋在社會(huì)扎根和蔓延的深度和廣度，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度獲得社會(huì)認(rèn)同的能力，尤其指獲得那些由于現(xiàn)代化發(fā)展而被喚醒了的或新創(chuàng)造出的社會(huì)勢(shì)力認(rèn)同的能力。正是在這樣的功能取向上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度必須自覺融入社會(huì)治理體系，整合多元活躍的社會(huì)組織，打造社會(huì)治理共同體。

一是要加強(qiáng)對(duì)黨的外圍組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度所覆蓋的人民團(tuán)體是黨的重要外圍組織，基本包括工會(huì)、共青團(tuán)組織和婦聯(lián)組織，是黨聯(lián)系社會(huì)、整合社會(huì)、鞏固社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作用的最基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體和力量支撐。隨著單位制的軟化，黨的外圍結(jié)構(gòu)與黨組織之間不再是單純的依附關(guān)系，而是有了相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)訴求，并且要真正代表一部分社會(huì)階層的利益追求。而這些外圍組織所聯(lián)系和服務(wù)的對(duì)象也并不必然附著于組織才能維持最基本的生產(chǎn)生活。因此，為了加強(qiáng)黨的的全面領(lǐng)導(dǎo)制度對(duì)人民團(tuán)體的制度吸納力，必須完善“中國(guó)共產(chǎn)黨—外圍組織—群眾”的關(guān)系鏈，尤其是潤(rùn)滑鏈條中的兩個(gè)鏈接點(diǎn)，形成群眾圍繞組織、組織圍繞中國(guó)共產(chǎn)黨的同心圓，充分發(fā)揮外圍組織的中介作用，以此不斷加深對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

二是構(gòu)建和擴(kuò)大黨的多元聯(lián)系組織。黨的多元聯(lián)系組織包括基層群眾自治組織、社會(huì)組織。這些民間自發(fā)的、在民間活躍的社會(huì)組織具有明確的利益代表、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)功能定位。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度要主動(dòng)與這些組織發(fā)生制度性聯(lián)系，給予社會(huì)組織以制度紅利和穩(wěn)定預(yù)期，使這些組織發(fā)揮積極作用，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為黨的聯(lián)系組織。正如諾思指出的，產(chǎn)生穩(wěn)定性的一系列制度組合總能帶給人們那種知道自己在做什么以及要往哪里去的舒適感覺〔13〕，能夠讓復(fù)雜多變的社會(huì)活動(dòng)具有足夠的韌性。

（三）增強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度執(zhí)行力以優(yōu)化黨群關(guān)系

制度的生命力在于執(zhí)行。在國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的分析框架中，制度執(zhí)行力是效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)歸旨。無論制度體系的各個(gè)要素組成了怎樣的有機(jī)聯(lián)系，最終都要通過制度運(yùn)行來體現(xiàn)。同理，作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的推動(dòng)力量，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度執(zhí)行不僅關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)的落實(shí)程度，也進(jìn)一步關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的各個(gè)子系統(tǒng)的執(zhí)行情況。如果黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度有效地落實(shí)到具體工作中，那么具體工作中的其他各項(xiàng)國(guó)家制度也能有效運(yùn)轉(zhuǎn);如果黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度充分發(fā)揮和挖掘其制度整合力和吸納力，那么國(guó)家制度的各個(gè)執(zhí)行主體就能積極有序地參與到制度運(yùn)行當(dāng)中?？傊h的全面領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行力的優(yōu)化，就是賦予國(guó)家治理體系治理動(dòng)能的過程，也是為國(guó)家治理能力賦能的過程，而國(guó)家各項(xiàng)制度的切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，最終獲益的將是廣大人民?？梢哉f，執(zhí)行力的提升，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在人民群眾當(dāng)中產(chǎn)生了巨大的“溢出效應(yīng)”。

一是堅(jiān)持黨管干部原則，提高黨員干部執(zhí)行素養(yǎng)。人民的權(quán)力主體地位決定了中國(guó)共產(chǎn)黨與人民群眾的關(guān)系是工具與主體的關(guān)系。黨員干部要牢記人民主體地位，帶頭遵守制度意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，全面維護(hù)制度權(quán)威、服務(wù)宗旨;另外，除了有“敢擔(dān)當(dāng)”的為民情懷，也要鍛造“能擔(dān)當(dāng)”的過硬本領(lǐng)，提高制度執(zhí)行力、為民服務(wù)的能力。

二是加強(qiáng)制度執(zhí)行監(jiān)督，從體制機(jī)制上確保人民評(píng)價(jià)主體和監(jiān)督主體地位。人民評(píng)價(jià)和人民監(jiān)督是一種黨外評(píng)價(jià)和監(jiān)督，但不完全是制度外的監(jiān)督，而是要將人民評(píng)價(jià)和監(jiān)督黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行情況的行為納入制度渠道，以制度規(guī)范制度，杜絕執(zhí)行主體對(duì)制度的“相機(jī)而行”。比如，建立健全人大常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大對(duì)“一府一委兩院”的制度執(zhí)行監(jiān)督，推動(dòng)在堅(jiān)持和加強(qiáng)縱向問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，向橫向問責(zé)機(jī)制發(fā)展完善的立體化監(jiān)督體系，切實(shí)規(guī)范地方自主行為，努力建設(shè)為民服務(wù)的發(fā)展型政府。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕本書編寫組.《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2020：21.

〔2〕習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)深入學(xué)習(xí)堅(jiān)決貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神確保全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2021-01-12（01）.

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〔4〕中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯文集：第9卷〔M〕.北京：人民出版社，2009：552.

〔5〕范嘉祥.中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化百年歷程的三維邏輯〔J〕.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，（03）：6-12.

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〔8〕張榮臣，王啟超.黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保證〔J〕.理論學(xué)刊，2020，（02）：25-33.

〔9〕劉炳輝.黨政科層制：當(dāng)代中國(guó)治體的核心結(jié)構(gòu)〔J〕.文化縱橫，2019，（02）：32-43+143.

〔10〕習(xí)近平談治國(guó)理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020：99.

〔11〕王浦劬，湯彬.當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2019，（09）：4-24+204.

〔12〕（美）塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序〔M〕.王冠華，劉為，等，譯.上海：上海人民出版社，2015：350.

〔13〕（美）道格拉斯·C諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效〔M〕.杭行，譯.上海：格致出版社，2014：99.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>