周鐵剛王歡 忻州市規(guī)劃事務中心

1 前言

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排[1]，它將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行融合統(tǒng)一，以便實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化對各專項規(guī)劃的指導約束作用，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。它主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，包括改革開放頭十年的恢復與發(fā)展期、規(guī)劃重心從城鎮(zhèn)空間進一步發(fā)展到鄉(xiāng)村空間的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌期以及21世紀至今的快速發(fā)展期。

2 國土空間規(guī)劃功能定位

國土空間規(guī)劃的功能定位明確了整個規(guī)劃的性質、基調和落腳點，是開展規(guī)劃編制和實施的前提與基礎。

2.1 國家空間發(fā)展的指南

國土空間規(guī)劃是我國國家規(guī)劃體系的重要組成部分，它基于人口、經(jīng)濟、土地、生態(tài)環(huán)境等科學布局國土資源，發(fā)揮著提供空間保障的重要作用。一方面，國土空間規(guī)劃，要在實際的工作中，為國家戰(zhàn)略提供堅實的落腳點，以此實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的落實。另一方面，國土空間規(guī)劃要適應新經(jīng)濟增長的需求，結合當下國家經(jīng)濟發(fā)展常態(tài)化目標，“，“把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”，積極探索出一條符合我國國情的、高水平的發(fā)展道路。

2.2 可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖

《若干意見》強調，國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”。作為可持續(xù)發(fā)展的重要藍圖，國土空間規(guī)劃的實施，必須將生態(tài)和環(huán)保放在發(fā)展的首位，落實在規(guī)劃的基本原則之中，做到對生態(tài)保護紅線的堅守，強化人與自然的和諧共處，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的綠色建設，保障生態(tài)文明中國的構建。

2.3 開發(fā)保護建設活動的依據(jù)

國土空間規(guī)劃，它以宏觀性、戰(zhàn)略性、指導性為主要原則，整合土地、地質、礦產(chǎn)、地理信息等各類數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一的規(guī)劃技術標準體系進行編制，是全國國土開發(fā)建設的基本依據(jù)和重要綱領，更是相關政策文件制定和政府部門工作落實的主要依據(jù)。

作為對全國國土空間規(guī)劃的落實，省級國土空間規(guī)劃以“戰(zhàn)略引領、底線控制”為主要原則，合理劃定各種邊界，以此實現(xiàn)對國家戰(zhàn)略的落實，以及對省級以下規(guī)劃工作的指導。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，是對上級規(guī)劃的落實，它以“底線管控、可操作性”為主要原則，對上級規(guī)劃進行細化、分解、落實，將政策及目標靈活的適用于本區(qū)域之中。

詳細規(guī)劃是國土空間開發(fā)保護活動開展、國土空間用途管制實施、城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可核發(fā)以及建設活動進行等的法定依據(jù)，是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排。

3 實施策略

3.1 科學合理編制規(guī)劃

3.1.1 體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略性

國土空間規(guī)劃應在編制過程中，對黨和國家的戰(zhàn)略決策部署，以及明確的政策要求予以貫徹落實，并在具體的規(guī)劃工作中，對戰(zhàn)略性予以體現(xiàn)，包括規(guī)劃目標的明確、規(guī)劃格局的優(yōu)化、規(guī)劃生態(tài)的保護等。

3.1.2 提高規(guī)劃科學性

一是要結合當?shù)厍闆r，有效的開展規(guī)劃工作，并注重堅持生態(tài)以及綠色的發(fā)展理念，遵循自然、經(jīng)濟、社會和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律。

二是要制定規(guī)劃紅線和規(guī)劃邊界，包括生態(tài)紅線、耕地紅線、城市發(fā)展邊界等，以期踐行可持續(xù)發(fā)展的理念。而這一紅線的制定及規(guī)劃，還是需要依照適宜性和承載力兩大基礎因素進行。著重從水、生態(tài)、環(huán)境三方面出發(fā)，界定區(qū)域開發(fā)保護的基底格局。

三是要優(yōu)化國土空間結構和布局。在科學有序的基礎上，對各經(jīng)濟結構進行功能空間的部署，同時也要注意對整體結構和布局的保障，也就是做好陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)等各方面的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)空間的綜合利用。

四是搭建平臺。通過搭建全民參與平臺，擴大社會各界各方的參與度，以實現(xiàn)規(guī)劃的全面參與。通過拓寬公眾參與渠道，保障規(guī)劃信息的及時獲取和反饋，引導公眾和社會組織積極為國土空間規(guī)劃獻言獻策，提高規(guī)劃的科學性。

3.1.3 加強規(guī)劃協(xié)調性

國土空間規(guī)劃，還要對其協(xié)調性進行加強和保障。協(xié)調性的加強體現(xiàn)在，一方面要統(tǒng)籌安排各相關領域的空間需求，將相關專項規(guī)劃主要內容納入詳細規(guī)劃；另一方面要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃編制和修改詳細規(guī)劃，保障規(guī)劃過程中各項內容的平衡、協(xié)調。

3.1.4注重規(guī)劃可操作性

國土空間規(guī)劃的進行，可操作性也是重點突出內容?？刹僮餍灾饕且劳杏凇爸笜丝刂?分區(qū)管制+名錄管理”的方式，并對約束性和剛性需求進行明確，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關的專項規(guī)劃要求，確保規(guī)劃的可操作性。

（1）分區(qū)傳導。一是國家和省級規(guī)劃要劃定主體功能區(qū)，主要以縣為單位，劃定三類主體功能區(qū)；二是市、縣級規(guī)劃要劃分規(guī)劃分區(qū)，落實上位空間規(guī)劃要求，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制實施，確定規(guī)劃用途。

（2）邊界管控。將邊界管控作為總體規(guī)劃底線約束和剛性管控的核心手段，要依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質量、規(guī)范調整，將國土空間規(guī)劃確定的“三線”及各類海域保護線、歷史文化保護控制線、重要藍綠空間和開敞空間控制線等空間管控邊界的要求層層傳導，直至落實到坐標界線。

（3）指標控制。指標包括約束性指標、預期性指標和建議性指標。

（4）名錄管理。一是側重落實生態(tài)保護剛性約束的保護性名錄，包括重點生態(tài)功能區(qū)在內的各類保護地，以及歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、傳統(tǒng)村落等；二是側重增強規(guī)劃彈性管理的重點項目名錄，包括基礎設施、綜合防災減災建設項目，以及國土空間整治和生態(tài)修復項目等；三是其他名錄，包括戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障區(qū)名錄、特別振興區(qū)等。

在規(guī)劃傳導體系設計上：①城鄉(xiāng)有別。緊扣城市、鄉(xiāng)村兩類地域空間的治理復雜性、管控重點差異性，以城鎮(zhèn)開發(fā)為邊界，實行城市與鄉(xiāng)村差異化的管理方法和對策。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，則由市縣單位的管理部門，進行自然資源的詳細規(guī)劃管理，進而以“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”進行用途管制；而對于鄉(xiāng)村區(qū)域，按照“應編盡編”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，并作為實施許可管理的依據(jù)；其他區(qū)域，可以采取“約束指標+分區(qū)準入”的方式進行管制。②因地制宜。各地可根據(jù)實際情況，在市級總體規(guī)劃基礎上加強對詳細規(guī)劃的指引和傳導，大城市可先根據(jù)行政區(qū)或規(guī)劃片區(qū)編制分區(qū)規(guī)劃（相當于縣級總體規(guī)劃）。

在規(guī)劃傳導內容設計上：①對于城鎮(zhèn)開發(fā)中，開發(fā)邊界內的傳導約束，地方應結合實踐經(jīng)驗，因地制宜地制定詳細規(guī)劃，確保市（縣）總體規(guī)劃提出的建設用地規(guī)模等控制指標、基礎設施、公共服務設施配置、城市四線控制要求傳導落位。②對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的傳導約束，按照村莊發(fā)展類型及村莊發(fā)展狀況，明確需要編制村莊規(guī)劃的數(shù)量和名單。村莊規(guī)劃應確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃提出的基礎設施和基本公共服務設施布局、耕地和永久基本農(nóng)田保護安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間引導等控制傳導要求在空間有效落位。

3.2 嚴格落實規(guī)劃編制與審批流程

3.2.1 完善規(guī)劃編制流程

自上而下建立國家—省級—市級—縣級—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級五級國土空間規(guī)劃，將各級規(guī)劃的指標要求和空間要求層層傳導，國家、省、市、縣編制總體規(guī)劃，由各地結合實際，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制。建立總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃三類國土空間規(guī)劃，以總體規(guī)劃為詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎，相關專項規(guī)劃要互相協(xié)同并與詳細規(guī)劃做好銜接。

3.2.2 優(yōu)化規(guī)劃審批流程

建立各級國土空間規(guī)劃審查和備案制度。國家層面的國土空間規(guī)劃由自然資源部會同相關部門組織編制，報黨中央、國務院審定后印發(fā)。省級層面的國土空間規(guī)劃由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務院審批。需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，明確規(guī)劃編制審批內容和程序要求。

3.3 完善國土空間基礎信息平臺建設

根據(jù)第三次全國土地調查成果，構建統(tǒng)一的國土空間基礎設施信息平臺，整合現(xiàn)有的基礎設施和網(wǎng)絡、系統(tǒng)和其他相關信息資源。構建自然資源“一張圖”的分布式管理、應用和共享機制，促進政府部門間數(shù)據(jù)共享和政府與社會的信息交互，構建基礎支撐平臺。

3.4 建立健全實施監(jiān)管機制

建立動態(tài)監(jiān)測——定期評估——及時預警——維護調整機制。制定規(guī)劃監(jiān)控指標體系、技術標準和工作流程，以信息平臺為支撐，加強對各類管控邊界、約束性指標的長期動態(tài)監(jiān)測。建立定期評估機制，對規(guī)劃實施的一致性與效能進行科學評估。

強化規(guī)劃執(zhí)法督查。探索條塊結合的規(guī)劃督查機制，上級政府應加強對下級政府規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查和考核評價。對違反國土空間規(guī)劃行為的舉報，自然資源和有關主管部門、地方人民政府應當及時受理核查，并將監(jiān)督檢查情況依法公開。

4 結束語

綜上所述，科學合理編制規(guī)劃、嚴格落實規(guī)劃編制與審批流程、完善國土空間基礎信息平臺建設、建立健全實施監(jiān)管機制等，可以有效提升國土空間規(guī)劃功能定位的合理性，確保規(guī)劃體系構想的實現(xiàn)和國土空間規(guī)劃的科學化、系統(tǒng)化與法定化。