劉云亮，翁小茜

（海南大學 法學院，海南 ?？?570228）

在海南建設自由貿(mào)易港，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措①《加快建設高水平的中國特色自由貿(mào)易港》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2020-08/20/c_1126390495.htm，2021年3月25日訪問。。自由貿(mào)易港授權立法，則是全面推進中國特色自由貿(mào)易港建設，確保海南自由貿(mào)易港政策制度法規(guī)體系創(chuàng)建的根本保障。中國特色自由貿(mào)易港授權立法，將賦予海南省人大及其常委會享有更大更充分的立法權，推動海南構建中國特色自由貿(mào)易港法規(guī)體系，保障海南自由貿(mào)易港建設實現(xiàn)于法有據(jù)②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“要實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。這要求海南自由貿(mào)易港通過授權立法，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”與“高質(zhì)量立法推進高質(zhì)量發(fā)展的有機統(tǒng)一”。。2021 年6月10 日，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《自由貿(mào)易港法》）正式公布并施行，該法第10條明確規(guī)定：“海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本法，結合海南自由貿(mào)易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關管理活動制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施?！背浞直砻骱Ｄ献杂少Q(mào)易港在貿(mào)易、投資等相關領域的管理活動，將通過授權立法，實現(xiàn)上述領域內(nèi)容的制度集成創(chuàng)新法治化。

習近平總書記“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會上的講話”（以下簡稱“413”講話）指明，自由貿(mào)易港是當今世界最高水平的開放形態(tài)③習近平：“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話”，《人民日報》2018年4月14日第1版?！?2號文件”即指《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，《人民日報》2018年4月14日第1版?！叭齾^(qū)一中心”即全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)。?！?2 號文件”還具體明確了海南自貿(mào)港探索發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的領域空間，表明海南自貿(mào)港將更多聚此創(chuàng)新立法，探索自貿(mào)港新政策、新體制和新優(yōu)勢的司法保障創(chuàng)新路徑。2020 年6 月1 日發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《自貿(mào)港方案》）指出，海南自貿(mào)港實施“6+1+4”制度，即6 個便捷流動制度、1 個現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系制度和4 個有關稅收制度、社會治理、法治制度和風險防控體系等制度①中共中央、國務院《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，《人民日報》2020 年6 月2 日第1 版。?！?+1+4”制度，將是自貿(mào)港授權立法的內(nèi)容創(chuàng)新聚集地和核心區(qū)。制度集成創(chuàng)新和發(fā)展必然伴隨相關理論研究的爭鳴與進步，“4·13”重要講話發(fā)表以來，國內(nèi)外學者便紛紛聚焦自貿(mào)港體制創(chuàng)新、立法體制創(chuàng)新等方面研究。有關海南自貿(mào)港立法體制的創(chuàng)新研究，更多集聚授權立法、立法方式、立法權限、立法程序等方面創(chuàng)新研究，關注自貿(mào)港于法有據(jù)的立法保障等方面內(nèi)容。多數(shù)學者的觀點是贊成海南自由貿(mào)易港授權立法，應爭取獲得中央的一攬子立法授權，通過海南自由貿(mào)易港授權立法權限、程序及使用條件等方面的改革，以解決自貿(mào)港在貿(mào)易、投資等領域的立法權限缺失等問題。討論的焦點多集中于海南如何向中央爭取到更多的立法權限，對賦權后濫權、越權等立法風險的防范和化解的探討較少。雖有學者也提到了自由貿(mào)易港授權立法的風險防控問題，但多是點到為止，并未針對風險的來源、危害性及風險規(guī)避的方式和措施進行分析研究。授權立法是自由貿(mào)易港全面推進制度集成創(chuàng)新的前提基礎，防范和化解海南自由貿(mào)易港授權立法的風險，則是充分保障中國特色自由貿(mào)易港建設的關鍵所在。建設中國特色自由貿(mào)易港，是前所未有之重大舉措，既要解放思想，大膽建設，又要強化風險意識，尤其是規(guī)范自由貿(mào)易港授權立法風險，強化授權立法的風險防控意識。規(guī)范自貿(mào)港授權立法，實施程序控權，則是海南自貿(mào)港授權立法風險防控最有效和最直接的方式。鑒于此，本文基于自由貿(mào)易港授權立法面臨的風險問題為出發(fā)點，依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《自由貿(mào)易港法》的制度框架，研究自由貿(mào)易港授權立法風險防控機制。

一、自由貿(mào)易港授權立法的規(guī)制及風險分析

（一）有關授權立法的規(guī)制現(xiàn)狀

授權立法是指依法享有立法權的立法機關，依據(jù)法律有關規(guī)定，向特定機關授權行使相應的立法權限的行為活動。學理上通常將特定法律、法規(guī)的授權稱為一般授權，將有權機關的授權稱為特別授權②焦盛榮：《推進地方立法科學化民主化特色化的遵循和機制》，《甘肅社會科學》2020 年第5 期，第140 頁。。我國授權立法，一般指全國人大授權全國人大常委會或國務院和全國人大常委會授權國務院或有關經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會享有相應的立法權限。我國授權立法始于1955年，即全國人大通過了關于授權全國人大常委會制定單行法規(guī)的決議，1959 年時又通過了授權全國人大常委會修改法律的決議。1982 年憲法有關條款的規(guī)定明確了授權立法的實施及其適用的法律效力，2015年《立法法》的修改更是進一步規(guī)范了授權立法。迄今為止，全國人大常委會通過有關授權立法的決議方式，授權有關體制改革等先行先試的實踐，主要涉及行政審批改革、自貿(mào)試驗區(qū)、土地管理改革、刑事案件速裁機制試點等17 項重大改革事項和25 個授權決定。授權立法的范圍，也從行政管理領域，逐漸延伸至司法改革、國家機構改革等領域。授權立法的法律位階，也從法律、行政法規(guī)層面，向下延伸至地方法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)③沈巋：《論憲制改革試驗的授權主體——以監(jiān)察體制改革試點為分析樣本》，《當代法學》2017 年第4 期，第11 頁。。與此同時，以2015 年《立法法》增加第13 條為起點，我國逐漸建立起了涵蓋法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)以及軍事法規(guī)的暫時調(diào)整或暫時停止實施的規(guī)范體系④王振民，王逸冉：《全國人大常委會特定事項授權的立法完善》，《現(xiàn)代法學》2019 第6 期，第53 頁。。

我國《立法法》已經(jīng)明確規(guī)制授權立法制度，尤其是2015 年修訂的《立法法》更加強化規(guī)范經(jīng)濟特區(qū)等有關授權立法制度。當下海南自由貿(mào)易港授權立法也亟待推出創(chuàng)新機制，促進自貿(mào)港授權立法制度化、程序化發(fā)展。諸如《立法法》第74 條規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施?！焙Ｄ辖ㄊ?chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)，全國人大已經(jīng)授權海南省人大及其常委會，制定海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，并在海南經(jīng)濟特區(qū)實施。三十年來，海南省人大及其常委會充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權，制定并形成了獨具特色的海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)體系⑤黃金榮：《大灣區(qū)建設背景下經(jīng)濟特區(qū)立法變通權的行使》，《法律適用》2019 年第21 期，第72 頁。?！?.13”講話發(fā)表后，全國人大常委會不僅通過了授權國務院在海南自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整實施相關法律的有關規(guī)定的決定⑥《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關法律規(guī)定的決定》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/263151fba56240d49bacdf832f5528fd.shtml，2021 年3 月25 日訪問。，更是通過《自貿(mào)港方案》的制定及《海南自由貿(mào)易港法》的出臺，不斷推進海南自由貿(mào)易港建設法治化進程。在《立法法》框架規(guī)范下，海南充分發(fā)揮了經(jīng)濟特區(qū)地方授權立法的作用，立法實踐活動逐漸呈現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化的發(fā)展態(tài)勢，《海南自由貿(mào)易港法》也將統(tǒng)領海南自貿(mào)港法律法規(guī)體系，并指導和推動自貿(mào)港體制等政策制度集成創(chuàng)新性立法，使得中央給予海南的授權立法更加于法有據(jù)，促進海南自貿(mào)港授權立法更為規(guī)范化、法治化的發(fā)展。

（二）海南自貿(mào)港授權立法存在的風險問題

海南自貿(mào)港授權立法工作已取得了重大突破，但在授權立法的程序、立法權限、中央與地方立法關系協(xié)調(diào)等方面，仍然存在許多不足，亟待進一步明確規(guī)范。自貿(mào)港授權立法若得不到有效規(guī)制，便會面臨越權濫權的風險。對授權立法的相關程序的風險防控，是自貿(mào)港授權立法得以充分有效發(fā)揮，推動自貿(mào)港制度改革創(chuàng)新的重大保障，涉及自貿(mào)港的制度集成創(chuàng)新與底線思維之間的協(xié)調(diào)與平衡①范健，徐璟航：《論自由貿(mào)易港制度的法律屬性——兼論“中國海南自由貿(mào)易港法”創(chuàng)制的本土化與國際化》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2019 年第6 期，第43 頁。。因此，亟需研判海南自貿(mào)港授權立法的有關風險，并制定自貿(mào)港授權立法的風險防控預案，從程序上防控和化解自貿(mào)港授權立法的合法規(guī)制與規(guī)范作用，并由此提出有針對性的解決方式和機制措施。

1.海南自貿(mào)港授權立法的依據(jù)及其權限仍未明確《自由貿(mào)易港法》出臺前，海南經(jīng)濟特區(qū)立法依據(jù)源自《立法法》有關經(jīng)濟特區(qū)立法及省級地方立法規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)授權立法權限均在《立法法》框架范疇內(nèi)。如今《自由貿(mào)易港法》第7 條明確了海南省政府及有關部門可以行使符合自貿(mào)港建設實際需要的相關管理職權②《自由貿(mào)易港法》第7 條指出，“國家支持海南自由貿(mào)易港建設發(fā)展，支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權。國務院及其有關部門根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設實際需要，及時依法授權或者委托海南省人民政府及其有關部門行使相關管理職權”。，《自由貿(mào)易港法》如此規(guī)定，海南自貿(mào)港授權立法依據(jù)卻未能有所突破，仍舊是原有的經(jīng)濟特區(qū)立法權及省級地方立法權。當下進行中國特色自由貿(mào)易港建設，此前海南經(jīng)濟特區(qū)立法權及省級地方立法權，已經(jīng)無法滿足和適應自貿(mào)港制度集成創(chuàng)新的法治建設需要，亟需授權立法體制創(chuàng)新，全面推進海南自由貿(mào)易港建設。期待《自由貿(mào)易港法》在后續(xù)的完善或自由貿(mào)易港法規(guī)補充過程中能就海南自由貿(mào)易港法治體系進行完善，將經(jīng)濟特區(qū)立法權擴展至自由貿(mào)易港立法權，賦予其在《立法法》之外的特殊情形規(guī)制，使海南自由貿(mào)易港立法權限更加豐富，更充分推動海南自貿(mào)港實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新。《自由貿(mào)易港法》尚未明確中央賦予海南自貿(mào)港授權立法的依據(jù)、權限及程序等方面內(nèi)容，這就使得海南自貿(mào)港的相關立法將陷入兩難的窘境：若想推動自貿(mào)港“614”制度集成創(chuàng)新，授權立法無法可依之下，動輒則會產(chǎn)生立法濫權或越權的風險；自貿(mào)港授權立法若是墨守成規(guī)、畏手畏腳，那么就會與自貿(mào)港立法體制改革創(chuàng)新的初衷背道而馳。同時，結合《自由貿(mào)易港法》第6 條和第7 條規(guī)定，中央的授權立法意在授權海南完全自主管理，還是根據(jù)相關立法指導海南進行管理③賀小勇：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉修改的七大建議》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學學報》2021 年第2 期，第11 頁。。如此種種，都是《自由貿(mào)易港法》出臺并實施的背景下海南自貿(mào)港授權立法所需要明確和解決的問題。

2.海南自貿(mào)港授權立法仍缺乏專門的程序法律依據(jù) 我國當前并沒有專門的《地方立法程序法》等有關地方或經(jīng)濟特區(qū)立法程序等規(guī)范性文件，《立法法》對地方人大及其常委會的立法程序也沒有更加詳盡的規(guī)定。從中央立法到地方立法，都缺乏完整而規(guī)范的程序可遵循，使得海南自貿(mào)港授權立法程序缺乏完備的程序規(guī)則，尤其是在立法權限、授權范圍、程序要求、備案制度等方面不易理清與上位法關系?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》等雖可作為參照，但海南自貿(mào)港授權立法創(chuàng)新的特殊性亟待創(chuàng)新授權立法的程序規(guī)則，保障2025 年前初步構建完成自由貿(mào)易港政策制度法規(guī)體系的迫切需要。加快《海南自由貿(mào)易港法》的實施進程，將極大推動海南自貿(mào)港“614”制度體系形成，確保自貿(mào)港貿(mào)易投資政策有效順利實施，保障海南自貿(mào)港享有充分的自主權。事實上，海南自貿(mào)港自主權的擴大，也相應伴隨著更大的權力風險，需要有相應的監(jiān)督制約機制。自貿(mào)港授權立法，如若沒有專門的程序法規(guī)則對其全過程實施相應的規(guī)制，與其相應的自貿(mào)港法規(guī)在進行制定、修改、補充、解釋或廢止的過程中，就沒有可供遵循的程序審核依據(jù)。倘若沒有立法程序規(guī)則的嚴格限定，自貿(mào)港授權立法活動就會喪失“分寸感”，如此又如何能有效助推海南自貿(mào)港立法體制于法創(chuàng)新，并依法促進海南自貿(mào)港建設？

3.海南自貿(mào)港授權立法的監(jiān)督機制尚待構建完善 我國授權立法必須存在相應的監(jiān)督機制，授權機關在一定時間、方式、程序等要求下，完成對被授權立法主體的立法活動并進行相應監(jiān)督。諸如明確授權立法的具體期限、履行法規(guī)備案制度等等。目前，有權對海南自貿(mào)港授權立法進行監(jiān)督的主體主要有全國人大及其常委會、全國人大憲法和法律委員會，然而，由于全國人大及其常委等授權機關立法任務繁重，備案法規(guī)所涉及地方事務較多，其所能夠履行授權立法的監(jiān)督機制未能盡善，使得監(jiān)督功效也未能充分發(fā)揮。海南自貿(mào)港由于構建“614”制度體系及其相應法規(guī)體系任務緊迫，《立法法》所規(guī)定的備案制度雖很大程度上能夠發(fā)揮監(jiān)督功效，但又很大程度上反制了自貿(mào)港法規(guī)制定的進程，抑制自貿(mào)港法規(guī)體系的構建發(fā)展。因此，有必要創(chuàng)新和改善自貿(mào)港法規(guī)備案制，創(chuàng)新與海南自貿(mào)港授權立法相適應的備案新形式，使其成為海南自貿(mào)港授權立法的監(jiān)督新機制新方式?！读⒎ǚā返?8 條雖然也就立法備案制度明確了相應的規(guī)定，涉及備案情形、內(nèi)容、時間及備案機關等方面規(guī)則，但有關備案程序及不備案的法律責任及后果等方面內(nèi)容仍未明確規(guī)定。同時，備案與審查也未能實現(xiàn)有效結合，備案流程的繁瑣與滯后性，使得備案制度有效推動立法監(jiān)督工作的效率不明顯，不容易滿足海南自貿(mào)港授權立法的創(chuàng)新及其效率的合法且高效需要。此外，由于缺乏具體的備案程序保障和嚴格的責任監(jiān)督制度，特別是我國目前的立法活動沒有建立相應的責任追究機制，使得立法權力和違法責任脫鉤。若在授權立法過程中出現(xiàn)越權濫權行為，則難以依照具體的條例追究其法律責任。

針對上述自貿(mào)港授權立法過程中可能存在的風險，要在充分認知和防范的前提下，通過規(guī)范授權立法程序，結合自貿(mào)港授權立法的特殊性及實際情況，構建和強化風險防控體系及程序監(jiān)督機制。評估、防范和化解授權立法的風險，是實現(xiàn)自貿(mào)港授權立法的程序規(guī)范化的基本要求①劉云亮：《中國特色自由貿(mào)易港授權立法研究》，《政法論叢》2019 年第3 期，第129 頁。。自貿(mào)港對外開放和制度集成創(chuàng)新要求，要遠甚于一般的自由貿(mào)易試驗區(qū)，須得杜絕籠統(tǒng)、模糊的“一攬子授權”。要針對自貿(mào)港授權立法的全過程，進行更深入的前瞻性研究，研判和防控自貿(mào)港授權立法的程序性風險，構建相應的防控體系，完善相應的監(jiān)管機制，保障中國特色自由貿(mào)易港法治建設的順利推進。

二、構建自由貿(mào)易港授權立法程序風險防控體系

程序控權是一種保護權利的有效模式，也是防范和化解權利濫用所導致風險的有效形式。在《自由貿(mào)易港法》后續(xù)的完善及自由貿(mào)易港法規(guī)體系構建過程中，有必要涉及自貿(mào)港授權立法的程序控權情形、環(huán)節(jié)、備案等內(nèi)容，諸如規(guī)制自貿(mào)港授權立法的程序規(guī)則，明晰自貿(mào)港授權的嚴格“限權”“控權”情形與環(huán)節(jié)。針對自貿(mào)港授權立法的依據(jù)、權限及程序規(guī)則缺失等問題，構建自貿(mào)港授權立法的風險防控體系，完善授權立法的程序規(guī)范，防控和化解授權立法的風險。

（一）明確中央立法權與地方立法權的關系

立法活動的開展以及授權立法程序的確立，需要以明確的法律為依據(jù)。海南自貿(mào)港授權立法，首先需要處理好中央立法權與海南地方立法權的關系，要解決地方立法與上位法、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的立法權限等問題，尤其是明確立法權限及其相關程序規(guī)則，否則就會產(chǎn)生超越立法權或程序違法的風險而導致產(chǎn)生授權立法的失效問題。

《立法法》修改時特別指出，授權立法須事先明確授權目的、事項、范圍、期限以及被授權機關遵循的原則等，尤其是在立法規(guī)范上突出體現(xiàn)“針對性”“可執(zhí)行性”②宋才發(fā)：《地方立法的基本程序及功能研究》，《河北法學》2021 年第3 期，第4 頁。。海南自貿(mào)港授權立法體制創(chuàng)新已走在我國法治化改革的最前沿，在大膽進行突破和創(chuàng)新的同時如何實現(xiàn)于法有據(jù)，就需要明確和理清中央立法權與地方立法權之間的關系③曹亞偉：《論我國自由貿(mào)易港專門立法的必要性》，《人民法治》2019 年第22 期，第104 頁。。此前，在相關法律的明確下，海南享有經(jīng)濟特區(qū)立法權及省級地方立法權，經(jīng)濟特區(qū)立法權源自全國人大的立法授權，如今經(jīng)濟特區(qū)授權立法已經(jīng)納入《立法法》的框架體系當中?！蹲杂少Q(mào)易港法》的出臺，表明海南自貿(mào)港建設亟需中央授權，確保海南有權依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權，充分保障海南擔當自貿(mào)港建設的主體責任。如何理清海南經(jīng)濟特區(qū)立法權、省級地方立法權、自由貿(mào)易港立法權，也是一個重要的現(xiàn)實問題。對此《立法法》也有必要就授權立法等有關內(nèi)容進行增設規(guī)制，探究有關自貿(mào)港等特殊經(jīng)濟區(qū)域的相關立法制度問題。當下也可通過推動《自由貿(mào)易港法》的完善和自由貿(mào)易港法規(guī)體系的構建，明確有關自貿(mào)港立法權的依據(jù)、權限及范圍等內(nèi)容，同時明確中央的授權立法是授權海南完全自主管理，還是根據(jù)相關立法指導海南進行管理，或是立法指導下的部分授權管理。此外，根據(jù)《自由貿(mào)易港法》第10 條，海南省人大可以就貿(mào)易、投資及相關管理活動制定法規(guī)，報全國人大備案，但涉及法律保留事項等需報全國人大或國務院批準方才生效。在該法后續(xù)相關法規(guī)的制定或修改的過程中，就應明確哪些屬于海南有權制定的與貿(mào)易、投資相關的法規(guī)，哪些需要備案，哪些需要批準，使之與上位法的立法原則及指導思想相適應①韓龍，戚紅梅：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉的三維透視與修改建議》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2021 年第2 期，第42 頁。。地方授權立法相關程序的規(guī)范，需要以立法權限的明確為前提，通過制度的完善守住授權的底線，使自貿(mào)港地方立法符合中央立法的原則，防范超越立法權或濫用立法權而進行立法活動的風險。

（二）制定自貿(mào)港授權立法程序的專門決議

《自由貿(mào)易港法》第10 條明確了海南省人大及其常務委員會可以就貿(mào)易、投資及相關管理活動制定法規(guī)，而貿(mào)易投資相關管理活動法規(guī)的制定就必然會涉及稅收征管、財政、海關、金融及外貿(mào)，如果不通過明確的權限、范圍等立法程序加以規(guī)制，就會存在與《立法法》第8 條產(chǎn)生一定沖突的風險②饒常林，常?。骸段覈杂少Q(mào)易區(qū)（港）的模式轉變與法治一體化建設》，《行政管理改革》2019 年第5 期，第47 頁。。立法體制完備的國家都會針對立法過程制定專門的程序法，諸如美國的《美國聯(lián)邦行政程序法》、德國的《聯(lián)邦德國行政程序法》等，以詳細的立法程序規(guī)則規(guī)范本國境內(nèi)各個法律條文的制定及實施，對授權立法的對象、內(nèi)容、期限、立法方式和程序等進行規(guī)范③陳伯禮：《授權立法研究》，北京：法律出版社2000 年版，第317 頁。。

立法程序是立法活動的制度設計，在我國，授權立法的程序依據(jù)主要來源于《立法法》?！读⒎ǚā返谝徽戮歪槍θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯牧⒎ǔ绦蜃髁藢ｉT而詳細的規(guī)定。程序規(guī)范是保證實體正確的前提，然而相較于中央立法程序而言，地方立法在程序方面的制定卻不盡充分。2015 年修訂《立法法》，推進了地方人大及其常委會地方立法權的落實，地方授權立法實現(xiàn)了憲法和相關法律方面的于法有據(jù)，那么地方人大及其常委會在制定、認可、修改、補充、解釋、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中，也應當遵循地方立法程序所規(guī)定的步驟與方法。權利保護和規(guī)范的有效模式之一就是程序控權，立法程序應在地方立法從草案頒布到正式立法出臺并施行的過程中，發(fā)揮著“限權”“控權”的作用，因此，完善地方立法程序，規(guī)范授權立法活動，是當下海南自貿(mào)港授權立法應探索和完善的工作重點?！蹲杂少Q(mào)易港法》有關自貿(mào)港授權立法的規(guī)定，亟需明確授權立法的程序規(guī)則，規(guī)范自貿(mào)港授權立法的全過程監(jiān)控和審查，積極確認和發(fā)揮自貿(mào)港授權立法的“監(jiān)督者”和“執(zhí)法人”的角色作用。規(guī)范海南自貿(mào)港授權立法活動，需要有一套完整的授權立法程序規(guī)則。構建自貿(mào)港授權立法的程序理念，可以考慮借鑒《聯(lián)邦德國行政程序法》《美國聯(lián)邦行政程序法》等國際上成熟程序法的立法方式，盡快制定一套較為系統(tǒng)和實用的地方立法程序法體系，尤其是自貿(mào)港授權立法程序④楊登峰：《行政程序地方先行立法的主體、模式與規(guī)范》，《政治與法律》2020 年第3 期，第66 頁。。程序控權是一種對權利起到有效保護作用的模式，由此，就中央立法而言，需要制定國家層面的《立法程序法》，以中央立法程序的明確性和規(guī)范性統(tǒng)領地方立法程序，使中央到地方所有諸如立法草案的提出、審議、表決等立法實踐活動都能實現(xiàn)法律化、制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。就自貿(mào)港授權立法而言，需要全國人大專門制定有關自貿(mào)港授權立法程序的決議，有效規(guī)范海南自貿(mào)港授權立法的程序問題，其內(nèi)容應囊括自貿(mào)港有關的法規(guī)起草、審議、備案、公布、修改等制度程序，同時針對自貿(mào)港法規(guī)的制定程序規(guī)則、權限、調(diào)整對象、管轄范圍和基本原則等內(nèi)容進行明確。通過專門決議明確自貿(mào)港立法程序規(guī)則，確保海南自貿(mào)港授權立法活動合憲合法，程序上相關制度的完善可以在極大程度上規(guī)避立法過程的越權風險，使得自貿(mào)港授權立法的全過程在有效可控的監(jiān)督和規(guī)范下進行。

三、健全自由貿(mào)易港授權立法程序監(jiān)督模式

從制度層面而言，授權立法監(jiān)督制度主要包括監(jiān)督的主體、內(nèi)容和形式等，我國授權立法的有關監(jiān)督機制與監(jiān)督措施效力不足。西方國家往往都通過議會、法院等相關的專門機構，實施授權立法監(jiān)督①管仁林，程虎：《發(fā)達國家立法制度》，北京：時事出版社2001 年版，第125 頁。。海南自貿(mào)港爭取中央給予一攬子立法授權，充分發(fā)揮自貿(mào)港立法體制創(chuàng)新作用，推動自貿(mào)港制度集成創(chuàng)新法治。同時，必須意識到構建和完善與自貿(mào)港授權立法相適應的監(jiān)督機制，防控自貿(mào)港授權立法“底線”風險，保障自貿(mào)港授權立法體系能夠實現(xiàn)于法有據(jù)、成熟創(chuàng)新的推進實施。

（一）完善創(chuàng)新授權立法備案審查機制

立法備案審查，是一項專門適用于有關地方法規(guī)的審查監(jiān)督制度。具體涉及上級立法機關對下級立法機關或被授權立法機關所制定的法規(guī)，依法進行備案審查，將違法的、不當?shù)姆梢?guī)范性文件改變或撤銷的一項立法監(jiān)督制度，屬于上級立法監(jiān)督或立法事后監(jiān)督的程序。我國立法監(jiān)督主要體現(xiàn)為上級人大對下級人大所制定的地方法規(guī)進行監(jiān)督，海南省人大及其常委會制定的海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自由貿(mào)易港法規(guī)和海南省地方法規(guī)，一般通過向全國人大常委會備案的形式，實現(xiàn)立法監(jiān)督。《自由貿(mào)易港法》第10 條還規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港法規(guī)應當報送全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；對法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應當說明變通的情況和理由。”如此規(guī)定，更加強化對自貿(mào)港法規(guī)的備案監(jiān)督重要性。

在符合上位法的基礎上研究完善和創(chuàng)新實施自貿(mào)港法規(guī)備案審查制度，與批準、撤銷等監(jiān)督方式相結合，形成一套事后備案審查與事前審批、事中參與有效銜接的監(jiān)督機制。依據(jù)《自由貿(mào)易港法》第10 條的規(guī)定，自貿(mào)港法規(guī)備案制與經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案制相比要求要更加嚴格，很大程度上還超出《立法法》所規(guī)定的備案制度內(nèi)容要求。實施法規(guī)備案審查，一般嚴格依不同法規(guī)不同情況而采取不同審查措施，如備案法規(guī)屬于合法合規(guī)的，則予以備案登記；如果備案的法規(guī)存在一定的瑕疵，可在整改后再次審查辦理；如果備案法規(guī)屬于違法違規(guī)的，應當立即駁回。實施法規(guī)備案審查制度，是確保國家法治統(tǒng)一的基本要求，海南自貿(mào)港法規(guī)也無例外。自貿(mào)港法規(guī)屬于明顯的地方法規(guī)，仍無法逾越《立法法》第8 條“法律紅線”規(guī)定。針對《立法法》中“逐一事項授權立法、逐一事項備案、逐一事項報告”的審查制度，可否探究和創(chuàng)設一種有助加速推進構建海南自貿(mào)港法規(guī)體系的立法體制，簡化自貿(mào)港立法程序和優(yōu)化自貿(mào)港法規(guī)備案制度的程序規(guī)則，這期待解決自貿(mào)港的立法需求與上位法立法限制的沖突問題②彭真明，王少祥：《論中國特色自由貿(mào)易港建設的立法創(chuàng)新》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2020 年第3 期，第34 頁。。從《立法法》第13 條產(chǎn)生的背景及《自由貿(mào)易港法》內(nèi)容來看，中央事權對地方事權的限制并非絕對禁止，改革的途徑之一就是推進自由貿(mào)易港備案審查制度創(chuàng)新。就自貿(mào)港立法權而言，除了《立法法》第8 條外，可以針對其他的授權立法事項，制定自貿(mào)港立法的“正面清單”。自貿(mào)港授權立法的“正面清單”,依據(jù)具體授權事項可以實行快速備案、快速審查機制。待到授權立法的“正面清單”機制發(fā)展成熟后，可以有條件地改革試行自貿(mào)港法規(guī)備案審查“負面清單”機制，即除了“負面清單”中規(guī)定的授權事項，需要接受嚴格的備案和審查外，其他清單外的事項可以快備快查，甚至可以只備案不審查。在保證實體合法的同時，不必拘泥于傳統(tǒng)而繁雜的自貿(mào)港法規(guī)備案審查程序，在保障自貿(mào)港授權立法合法的基礎上，實現(xiàn)提升自貿(mào)港立法效率③劉亮，鄒立剛：《海南自由貿(mào)易港授權立法的框架性制度創(chuàng)新探討》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2020 年第3 期，第47 頁。。

（二）強化完善專門機構的授權立法監(jiān)督職能

通過前述所存風險的分析，可知我國現(xiàn)下授權立法監(jiān)督的措施還不夠完善，授權立法監(jiān)督力度仍有待進一步強化和提升。究其原因在于立法機關工作繁雜、分身乏術；行政機關存在相關利益糾葛；司法機關監(jiān)督范圍有限，通常只對合理性進行審查。因此，有必要加強授權立法的專門監(jiān)督職能。2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，將“全國人大內(nèi)務司法委員會”改為“全國人大監(jiān)察和司法委員會”。前者負責“推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責”，后者也負責“審查全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋等，提出意見”?？梢姡珖舜筮@兩個專門委員會，都與地方法規(guī)備案審查的立法監(jiān)督職能密切相關，海南自貿(mào)港授權立法的備案審查制度也歸屬這兩個委員會行使立法監(jiān)督權限，強化完善全國人大憲法和法律委員會等專門機構的授權立法監(jiān)督職能，可以在海南自貿(mào)港授權立法過程中起到有效的監(jiān)督作用。事實上，國外有許多國家也是在最高權力機關下設專門機構，行使立法監(jiān)督權，目的就是“要防止權力濫用，就必須以權力制約權力”①孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務印書館1961 年版，第156 頁。。諸如1944 年英國下議院設置專門委員會，主要負責審查行政機關依據(jù)議會授權而制定的法規(guī)；法國設立憲法委員會就本國各項裁決擁有最終的法律效力，政府部門無權就裁判結果進行上訴，被宣布違法或違憲的法案也在事實上被撤銷②伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986 年版，第57 頁。。域外國家相關經(jīng)驗表明，設置最高權力機關下設專門委員會，行使立法審查職能是行之有效的立法監(jiān)督制度。賦予全國人大憲法和法律委員會等專門委員會的立法監(jiān)督，尤其是強化該委員會對海南自貿(mào)港法規(guī)備案等活動，享有聽證、審查和提請否決的議案權力，且直接向全國人大報告。全國人大憲法和法律委員會等專門委員會，就自貿(mào)港法規(guī)備案審查等程序性事項進行監(jiān)督，及時評估自貿(mào)港法規(guī)內(nèi)容、立法形式、立法程序等情形狀況，并有效反饋。自貿(mào)港法規(guī)備案審查時，要求立法機構作出解釋和說明，并可提出相應的修改立法建議。對自貿(mào)港法規(guī)實施備案審查，如果發(fā)現(xiàn)所制定的自貿(mào)港法規(guī)不符合上位法或授權立法的規(guī)定時，可提請全國人大或全國人大常委會就該法規(guī)條款作出修改、補充或撤銷的決定，充分發(fā)揮該委員會專門立法監(jiān)督的作用。

（三）健全授權立法的風險責任追究機制

權利的行使必然伴隨著義務的承擔。自貿(mào)港授權立法，既要充分行使自貿(mào)港立法權，又要防控自貿(mào)港立法權行使不當或濫用。行使不當或濫用，應當受到相應追責和懲罰。海南自貿(mào)港授權立法是一個新興事物，并無其他的標準可以參照，因此行使自貿(mào)港立法權須重視風險防控，嚴防授權立法權限過度過濫等風險?；诖耍晟坪Ｄ献再Q(mào)港授權立法的風險防控制度，要建立健全授權立法的責任追究機制，制定監(jiān)督控制的責任主體制度，確定相關責任的問責人、問責方式和所在單位需要承擔的各項職能。如此便能有效敦促被授權機關依法立法，規(guī)范自貿(mào)港授權立法程序及提高自貿(mào)港法規(guī)的立法質(zhì)量③林鴻潮：《重大行政決策責任追究事由的偏離和矯正——以決策中對社會穩(wěn)定風險的控制為中心》，《行政法學研究》2019 年第6 期，第48 頁。。有關立法責任問題，《立法法》僅規(guī)定了違反授權立法原則及授權規(guī)則要求的行為無效或可撤銷，對授權或被授權主體的責任及其方式卻未進行相關規(guī)定。建議修訂《立法法》，增加有關授權主體和被授權主體的責任條款，明確授權立法的授權主體監(jiān)督責任和被授權主體責任。授權立法既是權力，也是義務，獲得授權立法的權力行使，更需要有效監(jiān)督和約束。海南自貿(mào)港授權立法的程序規(guī)范，更需規(guī)制立法授權及被授權主體的立法責任，規(guī)定自貿(mào)港越權立法、濫權立法等行為的法律責任。越權制定的自貿(mào)港法規(guī)條款固然無效或者應當被撤銷，并明確由此進一步監(jiān)督和保障自貿(mào)港授權立法活動的規(guī)范化。實行自貿(mào)港授權立法的第一責任人制度，將授權內(nèi)容、權限及所應承擔的責任落實到位，督促相關立法部門及人員對所授權力的正當行使④劉風景：《第三方立法前評估的制度設置與具體實施》，《江漢論壇》2019 年第8 期，第129 頁。。實施海南自貿(mào)港授權立法，既要鼓勵被授權主體大膽創(chuàng)新，推動自貿(mào)港法規(guī)體系的建立，也要防止權力越權或濫權，有效防范越權濫權導致的社會風險發(fā)生。因此，健全授權立法的風險責任追究機制，規(guī)范被授權主體的創(chuàng)設責任方式，促進權力部門合法合理積極行使自貿(mào)港立法權，實現(xiàn)科學立法目標。

四、結語

自貿(mào)港授權立法，催生自貿(mào)港立法權。行使自貿(mào)港立法權，須有相應的程序規(guī)范規(guī)制，尤其是規(guī)制自貿(mào)港立法風險防控機制，目的在于保障自貿(mào)港授權立法順利推進，加快自貿(mào)港法規(guī)體系構建。強化規(guī)范授權立法的程序規(guī)制，提升自貿(mào)港授權立法質(zhì)量。規(guī)制自貿(mào)港授權立法的權限、內(nèi)容、期限及被授權主體責任等事項內(nèi)容，防止自貿(mào)港立法權的越權濫權風險。理清自貿(mào)港立法權與經(jīng)濟特區(qū)立法權的屬性關系，明確自貿(mào)港授權立法的界線、權限，防控自貿(mào)港立法及其法規(guī)與上位法產(chǎn)生沖突的風險。結合《立法法》及《自由貿(mào)易港法》的有關內(nèi)容，構建自貿(mào)港授權立法的程序規(guī)制和管控規(guī)制，以立法程序規(guī)范為保障創(chuàng)新海南自由貿(mào)易港的經(jīng)濟體制及發(fā)展政策。防范和化解自由貿(mào)易港授權立法風險，創(chuàng)新自貿(mào)港授權立法的備案審查機制，大膽嘗試推行“一攬子授權”同時，以備案審查的規(guī)范和創(chuàng)新為支撐。健全自貿(mào)港授權立法的風險責任追究機制，對授權及被授權主體的立法責任進行規(guī)制，督促權力的正當行使，以提高立法質(zhì)量保證立法效率。中央賦予了海南自貿(mào)港更多的立法權限，支持海南大膽試、大膽改，以立法體制的創(chuàng)新推動經(jīng)濟體制的建設。自貿(mào)港授權立法是我國立法體制的重大創(chuàng)新，更要秉承底線思維，強化授權立法的風險意識，有效防止越權濫權行為的發(fā)生，實現(xiàn)自貿(mào)港授權立法的于法有據(jù)。